【正文】 月。張厚安 《村民自治：中國農(nóng)村基層民主之路》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2007年07月。趙理富 《村民自治與村級黨組織的功能轉(zhuǎn)換》，湖北行政學(xué)院學(xué)報，2007年06月。王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網(wǎng)，2008年09月。第五篇：當前村民自治中存在的問題與對策當前村民自治中存在的問題與對策《村民委員會組織法》自1998年11月正式實施以來，中國農(nóng)民在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的活動中，進行著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的偉大實踐。10年來，廣大村民的民主熱情空前高漲，法制意識明顯增強，他們在自治中正行使當家作主的權(quán)利：村干部自己選，村里大事自己講了算，村里開支村民代表審了算，村里的政務(wù)、財務(wù)開始在陽光下操作；10年來，農(nóng)村的民主政治建設(shè)煥發(fā)出空前的生機活力，廣大農(nóng)村的干群關(guān)系得到實質(zhì)性改善，鄉(xiāng)、村干部的工作方式、工作作風(fēng)、工作內(nèi)容正在發(fā)生根本性變化，村民自治的偉大實踐給中國農(nóng)村帶來驚人的變化，去認識村民自治以及怎樣發(fā)展村民自治，這些都是當前我們應(yīng)該深入思考的問題。一、村民自治的發(fā)展歷程黨的十一屆三中全會指出：“在經(jīng)濟上要保護廣大農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上要尊重廣大農(nóng)民的民主權(quán)利。” 1980年至1982年全國開始的村民自治試點是村民自治的萌芽時期，1982年至1987年為村民委員會建立時期，1990年以后，成為村民自治活動深入開展和基層民主逐步走向規(guī)范化和法制化的時期。實行村民自治是農(nóng)村實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主體的經(jīng)營機制，政治上實行以農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為顯著特征的基層群眾自治制度的必然要求，存在決定意識，經(jīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)，就有什么樣的上層建筑，實行村民自治是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，是社會文明進步的重要標志。村民自治是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。從1987年全國人大頒布《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》到1998年11月4日正式修訂頒布這部法律，使我國的村民自治有法可依。到2008年，我國村民委員會的民主選舉實踐已進行了七次，從我們靈璧縣的實踐看，農(nóng)民群眾對依法直接選舉村民委員會一次比一次關(guān)心，參選熱情一次比一次高漲，參選的競爭一次比一次激烈，選舉的程序一次比一次規(guī)范，直選的實踐一次比一次成熟，基層民主實踐一次比一次進步。我們靈璧縣2005年村委會換屆選舉，%，有8%的村由于諸多原因進行了二次投票選舉。參選實踐的成功、參選熱情的高漲、競選競爭的激烈足以說明群眾民主自治意識的不斷覺醒和當家作主自治能力的不斷提高。但是，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化以及輔之以相應(yīng)的民主法治教育以及村委會與村民大會、村民代表會議的關(guān)系等都需要在實踐中進一步理順。二、當前村民自治中存在的問題及原因隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的不斷深化，有諸多因素束縛著農(nóng)村村民自治的健康發(fā)展。這些因素主要有:農(nóng)民文化水平低下，民主素養(yǎng)不高；村級集體經(jīng)濟薄弱，村民委員會較好履行服務(wù)職能的能力較弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間如何解決“附屬行政化”與“過度自治化”問題，以及村民委員會與村黨組織之間的關(guān)系問題等等。如何更好地解決這些問題，是推進村民自治健康發(fā)展，保障民主權(quán)利，推進村民自治建設(shè)的必要?，F(xiàn)在村民自治“四項民主”實踐，可以這樣評價，民主選舉很成功，民主決策無章程，民主管理無規(guī)范，民主監(jiān)督不到位。這是造成目前鄉(xiāng)村兩級工作難干、事情難辦、群眾“難管”的根本原因。具體分析：一是思想觀念上有差距。群眾的現(xiàn)代民主意識增強了，當家作主的愿望很強烈，而我們各級干部仍扮演“父母官”的角色，主仆顛倒；二是因勢利導(dǎo)實踐民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中缺乏總結(jié)，缺乏制度規(guī)范，使村民自治這項社會主義民主最廣泛的實踐推進緩慢，使“四民主”沒有很好地或沒有真正落實到村民自治的實踐中。由于在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利缺乏誠意，也使經(jīng)濟上保護農(nóng)民的物質(zhì)利益的具體工作打了折扣，這也是農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素。三是公民有序的政治參與缺乏制度，也即公共品（章程、規(guī)則、規(guī)范）供給處于無序狀態(tài)，沒有實行真正意義上的村民自治，而是村干部管制，“主人”與“仆人”的關(guān)系沒有理順，村民會議與村委會本是決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可實踐中有相當一些村干部錯誤地認為只要村民選上我，村務(wù)大事就由我說了算，村民就成了我的臣民。三、推進村民自治的對策按照黨的十六大提出的目標任務(wù)，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，結(jié)合20多年來實行村民自治的實踐經(jīng)驗，應(yīng)重點抓好以下幾個方面：加強權(quán)利保障完善法律制度。由于歷史條件的規(guī)制，中國農(nóng)村的村民自治首先是從組織建構(gòu)開始，有關(guān)法律也是從村民委員會組織法開始。這雖然符合事實邏輯，但畢竟也具有自治法。從法理邏輯上看，應(yīng)該是先制定村民自治法，并在此基礎(chǔ)上制定組織法。但由于特殊的歷史和國情，使我國先制定的是組織法而未出臺相關(guān)的基本法律，這不利于凸現(xiàn)以村民為主體的基本自治權(quán)利，也不利于農(nóng)民的民主權(quán)利受到侵害后的維護?，F(xiàn)行的組織法只規(guī)定了應(yīng)該怎樣，卻未規(guī)定違反后應(yīng)該如何處理，因此組織法的權(quán)威大受影響。雖有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則，但卻缺乏相應(yīng)的程序性法律規(guī)定，如沒有村民委員會選舉法。由此使原則性規(guī)定因沒有程序法律的保障而難以落實。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關(guān)村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農(nóng)民能夠依法自治，依法行使并維護自己的民主權(quán)利。自1980年底廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會（以下簡稱村委會），開創(chuàng)村民自治，尤其是共和國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農(nóng)村村民自治建設(shè)取得了巨大發(fā)展，對中國農(nóng)村社會發(fā)展做出了一定貢獻，同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村“兩委”矛盾問題、村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。雖然原因是多方面的，但是我國《村委會組織法》自身的不完善是一個重要原因。村“兩委”矛盾目前在農(nóng)村比較普遍，也非常嚴重，造成村“兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是《村委會組織法》上對“兩委”權(quán)責(zé)的不清晰規(guī)定?！洞逦瘯M織法》規(guī)定“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。但同時規(guī)定“中共在農(nóng)村的基層組織，按照中共章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。這樣的規(guī)定事實上一方面承認村民選舉產(chǎn)生的材委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，充當“當家人”的角色；另一方面確認了村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)，賦予了村黨支部對村務(wù)的“決定”權(quán)，這就為村民“支持”的村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府支持下的村黨支部“爭權(quán)奪利”埋下了“禍根”。由于我國的現(xiàn)實國情，中共應(yīng)該在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是領(lǐng)導(dǎo)的方式有多種，不是領(lǐng)導(dǎo)具體事務(wù)，而是應(yīng)在思想上進行領(lǐng)導(dǎo)。再者，村委會實質(zhì)上是一種群眾性民事組織，不是政治組織，不是基層政府，中共黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)村委會內(nèi)部事務(wù)在某種意義上說是不合理的。因此，建議第三條的村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”修改為“發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)作用”，并增加村黨支部“不得決定依法屬于村民自治范圍的具體事務(wù)?！蹦壳?，我國還有少數(shù)村委會成員中沒有女性成員，這極大的損害了農(nóng)村婦女權(quán)利，打擊了女姓村民參與村民自治的積極性，不利于農(nóng)村村民自治婦女工作的開展。出現(xiàn)這種情況與法律中“村委會成員中，婦女應(yīng)當有適當?shù)拿~”的規(guī)定有很大關(guān)系。因此，為了切實保障農(nóng)村婦女參與村民自治的民主權(quán)利，提高農(nóng)村婦女參與村民自治積極性，更好地開展農(nóng)村婦女工作，建議將第九條的“村委會成員中，婦女應(yīng)當有適當?shù)拿~”修改為“村委會成員中，婦女至少有一名?！奔訌娺x舉的公正性。關(guān)于選民和候選人資格問題的講座已有很多，但大多數(shù)人堅定支持《憲法》賦予公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)不可剝奪，也就成為一些農(nóng)村出現(xiàn)精神病患者當選為村委會成員的荒唐鬧劇的原因之一。在理論界，也有一些學(xué)者認為符合法定有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人，但是不具有完全行為能力，不應(yīng)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也許有人說剝奪這些人的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是不公平的，是違背《憲法》的。但是我要說，首先，未滿18周歲，但已具有完全行為能力，且符合法律有關(guān)規(guī)定的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；而不具有完全行為能力，但符合法定的人享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這本身就是不公平的，只是沒有什么人指出而已。從某種意義上說，對于選舉權(quán)和被選舉權(quán)的解釋不能直接從《憲法》中移植過來。利用黑惡勢力、家族勢力當選為村委會成員引起村民普遍不滿，大多數(shù)村民認為曾經(jīng)有過刑事犯罪或經(jīng)濟犯罪的村民不應(yīng)或在多少年內(nèi)不應(yīng)享有被選舉權(quán)。對于這些人剝奪選舉權(quán)在某種意義上說是必要的，合理的，但在目前想通過修改法律來實現(xiàn)很難，不過可以出臺一部剝奪出任公職權(quán)法。因此，建議將第十二條的“年滿18周歲的村民??”修改為“年滿18周歲且具有完全行為能力的村民??”在村委會換屆選舉時,不少在職村委會成員利用手中職權(quán)之便進行不公平競爭,甚有部分村委會主任落選后,確保換屆選舉后村委會交接工作能夠順利進行,讓新一屆村委會盡快步入正常工作軌道。因此,建議增加“村委會成員參與競選下一屆村委會成員，必須在選舉委會員成立或公布候選人名單的第二天辭去村委會的職務(wù)，由選委會暫行其職權(quán)這一條。我國大量農(nóng)民進入城市工作，農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱，村民與村集體利益聯(lián)系較弱，加上農(nóng)務(wù)相當繁忙，很多村民不愿主動到投票點投票，導(dǎo)致村委會選舉出現(xiàn)真實投票率低，而現(xiàn)實顯示的表面投票率高，尤其是代投率和流動票箱投票率極高的狀況。農(nóng)民工與農(nóng)村經(jīng)濟聯(lián)系弱，對村委會選舉漠不關(guān)心，親自回家投票或寄票參與選舉的農(nóng)民工極少，有的村甚至?xí)霈F(xiàn)有選舉權(quán)的村民超過一半成為農(nóng)民工，村委會選舉權(quán)投票率過半很難實現(xiàn)。不過，我國農(nóng)村的特殊環(huán)境，一戶內(nèi)成員與村集體利益基本一致，他們所選的候選人一般為同一人。因此，村委會選舉投票不一定非要實行選民投票制，也可以實行戶代表投票制。如果施行戶代表投票制，一方面可以體現(xiàn)民主選舉，另一方面可以提高真實投票率，實行起來比選民投票制方便、科學(xué)。但是我國農(nóng)村實際情況比較復(fù)雜，不是每個村都適合實行戶代表投票制，應(yīng)該根據(jù)實際情況確定。因此，建議將第十四條“選舉村委會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人”修改為“選舉村委會，由本村有選舉權(quán)的村民或戶代表直接提名候選人。”將“選舉村委會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當選”修改為“選舉村委會，在外出務(wù)工超過1/3有選舉權(quán)村民實行選民投票制，有選舉權(quán)的村民過半數(shù)投票，選舉有效。候選人獲得參加投票的村民或戶代表的過半數(shù)的選票，始得當選?！痹诖迕褡灾螌嵺`中有兩大難，一是罷免村委會成員難，一是村民會議召開難，直接影響民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。由于近年來鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)村合并工作的加大，造成一個行政村內(nèi)村民不是很熟悉，而村民小組、自然村內(nèi)的村民相對比較熟悉。因此，村民的聯(lián)合行動不應(yīng)注重從行政村角度出發(fā)，也可從村民小組或自然村角度出發(fā)，這樣便于聯(lián)合，但要注意防止村民小組或自然村內(nèi)村民聯(lián)合無理對抗非本村民小組或本自然村的村委會成員。所以，建議將第十六條“本村1/5以上的選舉權(quán)村民的聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村3/4以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，或者本村1/4以上有選舉權(quán)的戶代表聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村4/5以上戶代表聯(lián)名，可以要求罷免村委會成員。村委會必須在聯(lián)名罷免要求一周后及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村委會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民或戶代表過半數(shù)通過。”建議將第十八條“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，應(yīng)當召集村民會議”修改為“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，或者1/8以上戶代表提議，或者本村任一村民小組或自然村1/4以上選民或戶代表提議，村委會必須在提議一周后及時召集村民會議?！?