【正文】 象時有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)。問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會關(guān)系不暢。村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導(dǎo)致有的村委會把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當(dāng)選的黨員村委會主任當(dāng)選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系不暢，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但現(xiàn)實中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習(xí)慣了過去的領(lǐng)導(dǎo)角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質(zhì)偏低，無力獨自解決農(nóng)村各種復(fù)雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。問題之四：村規(guī)民約不規(guī)范，村級組織配套機制不健全。村規(guī)民約是村民在國家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要手段。然而實際生活中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國法及過時的現(xiàn)象嚴(yán)重。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴(yán)重。少數(shù)村規(guī)民約不是依照法律規(guī)定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員等制定和出臺的。二是“土規(guī)定”太多。有些村規(guī)民約明顯太多，偏苛失適經(jīng)不起檢驗。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴(yán)重甚至涉嫌違法。有些村規(guī)民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規(guī)相抵觸而未及時修訂；而對有些新問題卻無明確規(guī)定，導(dǎo)致無“民約”可依。村級組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機制尚未健全。農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)民零負(fù)擔(dān)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營落實自主經(jīng)營權(quán)后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經(jīng)發(fā)生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉(zhuǎn)變并不斷創(chuàng)新，積極主動地幫群眾學(xué)技術(shù)送信息及創(chuàng)立服務(wù)代理載體。問題之五：村級財務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財鄉(xiāng)管”無實效。當(dāng)前，一些地方村級財務(wù)管理混亂、帳目不清，村務(wù)公開不規(guī)范，村級財務(wù)存在截留收入、虛假報銷、私分財物、挪用公款等不良現(xiàn)象。近幾年來，隨著村級經(jīng)濟的發(fā)展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務(wù)不公開，為應(yīng)付上級檢查，設(shè)置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項目重復(fù)報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務(wù)漏洞村民深有詬病。為了填補村級財務(wù)的漏洞，我國很多地方都實行村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的制度。然而，“村財鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財務(wù)管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實行”村財鄉(xiāng)管”后，在具體實行過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法實行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)新的問題。同時，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務(wù)收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監(jiān)管作用。當(dāng)前，村級財務(wù)存在預(yù)決算制度不健全、財務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把“村財鄉(xiāng)管”變成了“村財鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務(wù)報銷。這些做法，侵害了村組織和農(nóng)民的利益，還滋生了腐敗。二、村民自治制度中存在問題的對策村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問題，既有工作經(jīng)驗和方法的問題，又有人的觀念和素質(zhì)的問題，既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟基礎(chǔ)及其體制的原因。應(yīng)當(dāng)看到，實行村民自治任務(wù)還相當(dāng)艱巨，把村民自治推向深入必將經(jīng)歷一個長期的過程。對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項民主制度。當(dāng)前，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進行轉(zhuǎn)移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經(jīng)過多年的實踐，農(nóng)民開始逐步運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權(quán)利，但一些配套的制度規(guī)范尚待完善。因此，加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。對此，有以下幾個方面的建議：（一）建議適當(dāng)調(diào)整村委會每屆任期?！洞逦瘯M織法》規(guī)定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)五年才換屆，村委會主任絕大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當(dāng)選的村主任卻無法擔(dān)當(dāng)村民的代言人。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性。（二）依法細(xì)化并嚴(yán)格候選人任職資格?！洞迕裎瘑T會組織法》第23條規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。但這個標(biāo)準(zhǔn)沒有可操作性，是對當(dāng)選后的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規(guī)定。同時，《村委會組織法》應(yīng)增加違法違紀(jì)候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。（三）進一步規(guī)范競選行為，明確界定賄選。當(dāng)前，村委會選舉競爭越來越激勵。對于非法及不正當(dāng)?shù)母偁幏绞剑督M織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認(rèn)定難、調(diào)查取證難、遏制杜絕難等問題。從實際操作來看，一旦認(rèn)定為賄選，對當(dāng)選者只是取消其當(dāng)選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。建議相關(guān)部門對認(rèn)定賄選的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。（四）在村民自治中引入回避制度。在農(nóng)村，農(nóng)民大都是世代相居一地，存在著錯綜復(fù)雜的宗族和血緣、姻親關(guān)系。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。但現(xiàn)行法律法規(guī)對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。此外，對競選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當(dāng)完善；對村委會成員的年齡、綜合素質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進行限制。制度建設(shè)是全面推進村民自治的根本，通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。制度建設(shè)的重點是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù)公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。對策之二：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關(guān)系。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進行領(lǐng)導(dǎo)，依法支持和保障村民開展自治活動，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。對策之三：加大村民民主自治意識及文化素質(zhì)的培養(yǎng)。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。除了其中因為村干部待遇較低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經(jīng)商之外，主要原因是村民文化等綜合素質(zhì)普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？首先，必須在農(nóng)村加強文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村可以結(jié)合免費義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動場所。同時，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會實施村民自治的各項制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。其次，要強化教育提高村民整體素質(zhì)。加強村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強化法制教育。利用會議、廣播、電視、墻報以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規(guī)，讓村民正確行使法律賦予的民主權(quán)利；三是要強化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。對策之四：加強審計監(jiān)督，改進村級財務(wù)管理體制。加強審計監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)預(yù)決算。要建立健全村級財務(wù)預(yù)、決算制度，做到年初有計劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現(xiàn)象。因此，不但要在收支票據(jù)審核時要嚴(yán)格把關(guān)，還要定期到村社開展財務(wù)檢查，真正了解村級財務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時嚴(yán)肅的查處。改進村級財務(wù)管理制度，對村級財務(wù)存在的問題要標(biāo)本兼治、以防為主，必須加強對村級財務(wù)的審計工作。在具體實施中，一是對財務(wù)收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進行審計；三是對內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進行審計。四是對主要村干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計。對策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，開展村民自治示范活動。貧窮不是社會主義。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。村組織要利用科學(xué)知識，適應(yīng)并開拓市場。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場進行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；二是大力促進科技興農(nóng)。抓好優(yōu)良品種的培育、引進和推廣；同時抓好生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。只有經(jīng)濟快速發(fā)展，才能真正調(diào)動村民參與自治的積極性。實行村民自治是一項長期的任務(wù)。推進村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時發(fā)現(xiàn)典型，推廣成功的經(jīng)驗；充分發(fā)揮典型的帶動和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。對策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會給他們一個公正的說法；也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，確?！洞逦瘯M織法》的順利實施?？傊?，村民自治的成長是一個艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進當(dāng)今中國民主法制化的進程。參考文獻：吳紹田 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