【正文】 法律法規(guī)和政策，通過(guò)投資新建或二次收購(gòu)等途徑，為中低收人群體和困難家庭提供的住房，并在建造標(biāo)準(zhǔn)、租售價(jià)格、居住條件、保障對(duì)象等方面作出具體限定，以保障社會(huì)成員的基本居住權(quán)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外對(duì)保障性住房的定義，保障性住房具備以下特征： 1．福利性。保障性住房與商品房最大的區(qū)別在其保障性和政策性，偏重社會(huì)服務(wù)職能，旨在提升社會(huì)福利水平，因此保障性住房售價(jià)或租價(jià)普遍低于市場(chǎng)價(jià)格。2．保障對(duì)象特定性。保障性住房制度作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，保障性住房所覆蓋的主體具有特定性，這意味著并非所有社會(huì)成員都具備申請(qǐng)保障性住房的條件。3．準(zhǔn)公共物品性。雖然在政策覆蓋范圍內(nèi)，特定人群獲得保障性住房的權(quán)利具有一定的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但如果把保障性住房視為總量既定的有限資源，保障性住房不體現(xiàn)絕對(duì)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，它屬于介于私人產(chǎn)品和純公共物品之間的混合物品，即準(zhǔn)公共物品。4．政府主導(dǎo)性。政府是發(fā)展保障性住房的主體，在建設(shè)、分配、管理保障性住房的過(guò)程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。此外，政府需要制定健全完善的法律制度，將組織生產(chǎn)保障性住房的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和職能納入政策法規(guī)的框架之下。二、我國(guó)保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀 首先，從開(kāi)工率及竣工率看。就全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，20092013年期間，保障性住房建設(shè)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，每年的實(shí)際開(kāi)工率均達(dá)到100%以上；2013年保障房竣工率為80%，達(dá)到近五年峰值，這表明政府落實(shí)住房保障責(zé)任由虛轉(zhuǎn)實(shí)，國(guó)家保障性安居工程進(jìn)入了快速發(fā)展階段（表1）?！笆濉币?guī)劃顯示，從2011到2015年預(yù)計(jì)新建3600萬(wàn)套保障房，覆蓋率也將由2008年的不足4%提高到20%。就主要城市來(lái)看，以2013年為例，北京、大連、無(wú)錫等地開(kāi)工率、竣工率較高，超額完成建設(shè)任務(wù)，濟(jì)南、天津保障房建設(shè)的完成率較低，未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)②，顯示出部分地方政府在保障房建設(shè)上存在推進(jìn)力度不大、工程進(jìn)度不明顯等問(wèn)題（表2）。其次，從土地供應(yīng)情況看。從全國(guó)保障性安居工程用地的供應(yīng)總量來(lái)看，根據(jù)國(guó)土資源部歷年發(fā)布的數(shù)據(jù)，20102013年，在全國(guó)住房建設(shè)計(jì)劃用地和實(shí)際用地中，保障性安居工程均占了三成左右。其中，保障房計(jì)劃供地所占比重連續(xù)三年下降。2010年，全國(guó)保障性住房實(shí)際供地完成量不足計(jì)劃的一半，此后通過(guò)及時(shí)調(diào)整得到顯著改善，%、%%(表3)。雖然完成率逐年提高，但是供應(yīng)計(jì)劃連續(xù)四年未能完成預(yù)期目標(biāo)。最后，從財(cái)政投入情況看。2013年，②，、%的同比增幅相比，總數(shù)略有提高，增速大幅下降，表明財(cái)政資金供應(yīng)不足。財(cái)政投入以公共預(yù)算資金為主，重點(diǎn)保障廉租房、公租房建設(shè)（表4），說(shuō)明我國(guó)的住房保障政策正在向“租售并舉，以租為主”轉(zhuǎn)變，未來(lái)將持續(xù)加快公共租賃住房（包括廉租房）建設(shè)，兼顧出售型保障房的建設(shè)，逐漸調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)，從而保證公共資源的合理利用。三、我國(guó)保障性住房建設(shè)存在的若干問(wèn)題 目前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市和地區(qū)初步形成了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用房為主，以限價(jià)房、安置房等為輔的住房保障制度，以解決中低收入水平居民的住房需求問(wèn)題。但我國(guó)的住房保障工作仍處于探索階段，在實(shí)際操作過(guò)程中還存在著一些不容忽視的問(wèn)題，需要不斷改進(jìn)與完善。1．保障性住房制度運(yùn)行缺乏法律硬約束。首先，我國(guó)保障性住房的批準(zhǔn)、建設(shè)、管理、分配、退出等制度分散于相關(guān)部委或地方政府制定的各種《實(shí)施方案》、《意見(jiàn)》、《辦法》之中，一些內(nèi)容混亂交叉，降低了工作效率。由于缺乏國(guó)家法律硬約束，地方政府執(zhí)行相關(guān)政策的選擇空間較大。各地方政府基于眼前的財(cái)政利益考慮，對(duì)土地供應(yīng)、信貸支持、稅費(fèi)減免的積極性不高，影響了保障房建設(shè)任務(wù)目標(biāo)的完成，也容易造成建筑質(zhì)量參差不齊。其次，在地方出臺(tái)的相關(guān)管理辦法中，許多政策不夠細(xì)化，準(zhǔn)人、退出機(jī)制不健全，出現(xiàn)了大量虛假申報(bào)、騙租騙購(gòu)保障房的行為。如在南京、武漢、廣州等多地，就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)高收入者人住保障房小區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用房長(zhǎng)期出租和空置等現(xiàn)象。2．保障性住房供需矛盾依然比較突出。隨著保障性住房建設(shè)工程不斷推進(jìn)，中等收入水平的家庭逐漸被納入住房保障體系中。參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情，大約會(huì)有30%40%的城鎮(zhèn)人口滿(mǎn)足享受保障性住房的基本條件，而中國(guó)目前具有保障性質(zhì)的住房共計(jì)40005000萬(wàn)套，保障性住房的覆蓋率不足30%，供求缺口較大。除了總量不足導(dǎo)致城市居民保障性住房需求得不到滿(mǎn)足，保障性住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡也會(huì)加劇保障性住房的供需矛盾。例如，某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房建設(shè)比例失調(diào)，保障房的戶(hù)型面積與區(qū)位條件與居民實(shí)際需求脫節(jié)等，造成部分住房無(wú)人問(wèn)津而部分房源嚴(yán)重短缺。3．保障性住房的建設(shè)模式不盡合理。我國(guó)保障性住房的建設(shè)模式比較單一，主要有政府直接投資承建模式、企業(yè)代建模式和企業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式。直接承建和企業(yè)代建這兩種模式都需要政府承擔(dān)支出成本，在資金不足的情況下需要舉債建設(shè)保障房，會(huì)提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。若采用配建制，開(kāi)發(fā)商回報(bào)率較低，需要提高商品房收益來(lái)補(bǔ)貼保障房項(xiàng)目建設(shè)，這就將部分保障房建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁給了商品房購(gòu)買(mǎi)者。4．保障性住房的運(yùn)作機(jī)制還不夠健全合理。首先，在準(zhǔn)人機(jī)制方面，目前確定保障對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)主要是家庭收入和住房面積，但僅僅依靠這兩個(gè)指標(biāo)不能真正體現(xiàn)居民的住房困難程度。此外，對(duì)保障對(duì)象的審查力度不夠。現(xiàn)階段相關(guān)部門(mén)主要通過(guò)審核材料、人戶(hù)調(diào)查、組織評(píng)議、公示等過(guò)程等來(lái)確定住房保障對(duì)象，但某些地區(qū)的審核工作僅局限于申請(qǐng)對(duì)象提供的材料，實(shí)際考察環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。其次，在分配機(jī)制方面，一些地區(qū)提供的保障性住房面積大，裝修標(biāo)準(zhǔn)高，存在過(guò)度保障的問(wèn)題，也加大了騰退難度；同時(shí)也有一些地區(qū)提供的保障性住房分布偏遠(yuǎn)，給保障對(duì)象的工作、出行造成很大不便。最后，在退出機(jī)制方面，目前我國(guó)缺乏科學(xué)有效的定期排查機(jī)制，動(dòng)態(tài)監(jiān)管不嚴(yán)，使得房源流失、利益固化現(xiàn)象比較突出。此外，住房保障各項(xiàng)制度之間銜接性不夠，房管部門(mén)沒(méi)有在促退后提供一定的福利保障，可能會(huì)使原保障對(duì)象再次陷入無(wú)房可住的境地。四、完善我國(guó)保障性住房制度的對(duì)策思考 黨的十八大報(bào)告提出，要“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”，針對(duì)保障房建設(shè)中出現(xiàn)的上述問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)把構(gòu)建政策體系與發(fā)揮市場(chǎng)作用結(jié)合起來(lái)，把提高社會(huì)福利與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，把突出具體問(wèn)題與建立長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)保障房可持續(xù)發(fā)展。1．完善保障性住房建設(shè)和管理的法律體系，制定全國(guó)性的住房保障法律。應(yīng)盡快制定、出臺(tái)《基本住房保障法》，作為調(diào)整各種保障房供求關(guān)系的準(zhǔn)則，消除住房保障法律盲區(qū)，約束地方政府及有關(guān)部門(mén)的行為和責(zé)任?！痘咀》勘Ｕ戏ā窇?yīng)包括城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的總體目標(biāo)、意義作用、保障規(guī)劃、保障標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施細(xì)則等內(nèi)容。與此同時(shí)，健全地方性的保障房制度。應(yīng)授權(quán)地方政府根據(jù)自身實(shí)際制定專(zhuān)門(mén)法規(guī)，在建設(shè)方式、保障對(duì)象、資金來(lái)源、土地供應(yīng)、退出機(jī)制等方面體現(xiàn)出區(qū)域性和差異性。對(duì)于保障房申請(qǐng)中的騙租騙購(gòu)等違規(guī)行為，也不能單一停留在解除合同、處以罰金等民事責(zé)任層面，要通過(guò)立法進(jìn)行刑事責(zé)任追究。2．加大保障性住房的建設(shè)力度。在保障性住房土地供給方面，首先要制定合理的保障性住房供地計(jì)劃，科學(xué)安排廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房的用地比例，優(yōu)化建筑套型設(shè)計(jì)，以供給引導(dǎo)需求；其次要堅(jiān)持保障房用地指標(biāo)單列，堅(jiān)持優(yōu)先供應(yīng)、應(yīng)保盡保的原則，加大對(duì)閑置土地的清理處置力度，盤(pán)活存量土地，保證充足的保障性住房用地供應(yīng)；再次要優(yōu)化保障性住房土地供給的區(qū)位布局，科學(xué)規(guī)劃，完善醫(yī)院、學(xué)校、商場(chǎng)、公共交通站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低住房空置率。在保障性住房建設(shè)資金投入方面，首先，要加大財(cái)政資金投入保障性住房建設(shè)力度，發(fā)揮土地出讓金作為保障性住房建設(shè)資金來(lái)源的重要補(bǔ)充作用，同時(shí)實(shí)現(xiàn)住房公積金的良性循環(huán)。其次，支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展保障性住房抵押貸款，通過(guò)成立住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)或?qū)ｍ?xiàng)基金為保障房融資項(xiàng)目提供抵押貸款擔(dān)保或保險(xiǎn)，降低普通商業(yè)銀行對(duì)保障性住房貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)。最后，廣泛吸收社會(huì)資本拓寬保障性住房融資渠道，如建立地方性融資平臺(tái)，通過(guò)捆綁集合的方式發(fā)行債權(quán)或票據(jù)為保障房建設(shè)籌措資金等。3．不斷優(yōu)化保障性住房的建設(shè)模式。在保障性住房建設(shè)模式上，要積極發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)力量的作用，積極探索bot、bt等保障性住房的建設(shè)模式。bot(buildoperatetransfer)模式，就是政府和私營(yíng)企業(yè)簽訂合同，將住房保障項(xiàng)目的融資、建設(shè)、銷(xiāo)售權(quán)利予以轉(zhuǎn)讓?zhuān)试S民營(yíng)投資主體在規(guī)定時(shí)期內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)收取費(fèi)用，回籠前期投資成本并獲得利潤(rùn)。待特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后，再將保障房有償或無(wú)償交付給政府部門(mén)。bot運(yùn)作模式能緩解公共財(cái)政壓力，同時(shí)提高開(kāi)發(fā)商的投資收益率，并有效解決保障房開(kāi)發(fā)建設(shè)的質(zhì)量問(wèn)題。bt(buildtranfer)模式是由bot模式演變而來(lái)，但較bot模式少了經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，即投資主體在住房工程竣工后將保障房項(xiàng)目直接移交政府，政府負(fù)責(zé)保障房的出售、管理和運(yùn)作，并分期回購(gòu)。bt模式可以使開(kāi)發(fā)企業(yè)獲得無(wú)風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)，并加速了開(kāi)發(fā)商的資金周轉(zhuǎn)。4．健全保障性住房的準(zhǔn)人、分配和退出機(jī)制。首先，實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。一方面要改變遴選標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一的現(xiàn)狀，在家庭年收入和住房面積指標(biāo)之外還要參考職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)水平、財(cái)產(chǎn)性收入、隱性福利等因素，打破戶(hù)籍、工作年限等準(zhǔn)人條件壁壘，提高保障房分配的公平性。另一方面要積極探索建立個(gè)人經(jīng)濟(jì)檔案制度、個(gè)人收人申報(bào)制度、個(gè)人信用檔案記錄，實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象的存款賬戶(hù)、納稅記錄、就業(yè)情況等信息資源的聯(lián)動(dòng)共享。此外，可引入第三方承擔(dān)資格審查工作，做好人戶(hù)調(diào)查工作。其次，實(shí)行合理的分配制度。要盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立起成熟的保障性住房輪候制度，合理區(qū)分不同人群居住需求的緊迫程度。在保障房分配中還要賦予受保家庭一定的居住選擇權(quán)，盡可能滿(mǎn)足住戶(hù)對(duì)區(qū)位、戶(hù)型、公共交通和醫(yī)療教育資源等方面的要求。最后，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管和嚴(yán)格的退出機(jī)制。按照個(gè)人經(jīng)濟(jì)和住房信息檔案構(gòu)建動(dòng)態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)保障對(duì)象收入變動(dòng)、保障房使用等情況進(jìn)行定期（一般為一年）或不定期的檢查、普查或重點(diǎn)核查，并將結(jié)果予以公示。制定主動(dòng)申請(qǐng)退出的鼓勵(lì)政策，采取多種過(guò)渡性措施鼓勵(lì)已不滿(mǎn)足保障條件的住戶(hù)退出保障性住房。（責(zé)任編輯：羅松濤）