【正文】 法律法規(guī)和政策，通過投資新建或二次收購等途徑，為中低收人群體和困難家庭提供的住房，并在建造標(biāo)準(zhǔn)、租售價格、居住條件、保障對象等方面作出具體限定，以保障社會成員的基本居住權(quán)。根據(jù)國內(nèi)外對保障性住房的定義，保障性住房具備以下特征： 1．福利性。保障性住房與商品房最大的區(qū)別在其保障性和政策性，偏重社會服務(wù)職能，旨在提升社會福利水平，因此保障性住房售價或租價普遍低于市場價格。2．保障對象特定性。保障性住房制度作為社會保障制度的重要組成部分，保障性住房所覆蓋的主體具有特定性，這意味著并非所有社會成員都具備申請保障性住房的條件。3．準(zhǔn)公共物品性。雖然在政策覆蓋范圍內(nèi)，特定人群獲得保障性住房的權(quán)利具有一定的非排他性和非競爭性，但如果把保障性住房視為總量既定的有限資源，保障性住房不體現(xiàn)絕對的非競爭性和非排他性，它屬于介于私人產(chǎn)品和純公共物品之間的混合物品，即準(zhǔn)公共物品。4．政府主導(dǎo)性。政府是發(fā)展保障性住房的主體，在建設(shè)、分配、管理保障性住房的過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。此外，政府需要制定健全完善的法律制度，將組織生產(chǎn)保障性住房的經(jīng)濟權(quán)利和職能納入政策法規(guī)的框架之下。二、我國保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀 首先，從開工率及竣工率看。就全國范圍內(nèi)來看，20092013年期間，保障性住房建設(shè)規(guī)模增長迅速，每年的實際開工率均達(dá)到100%以上；2013年保障房竣工率為80%，達(dá)到近五年峰值，這表明政府落實住房保障責(zé)任由虛轉(zhuǎn)實，國家保障性安居工程進入了快速發(fā)展階段（表1）?！笆濉币?guī)劃顯示，從2011到2015年預(yù)計新建3600萬套保障房，覆蓋率也將由2008年的不足4%提高到20%。就主要城市來看，以2013年為例，北京、大連、無錫等地開工率、竣工率較高，超額完成建設(shè)任務(wù)，濟南、天津保障房建設(shè)的完成率較低，未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)②，顯示出部分地方政府在保障房建設(shè)上存在推進力度不大、工程進度不明顯等問題（表2）。其次，從土地供應(yīng)情況看。從全國保障性安居工程用地的供應(yīng)總量來看，根據(jù)國土資源部歷年發(fā)布的數(shù)據(jù)，20102013年，在全國住房建設(shè)計劃用地和實際用地中，保障性安居工程均占了三成左右。其中，保障房計劃供地所占比重連續(xù)三年下降。2010年，全國保障性住房實際供地完成量不足計劃的一半，此后通過及時調(diào)整得到顯著改善，%、%%(表3)。雖然完成率逐年提高，但是供應(yīng)計劃連續(xù)四年未能完成預(yù)期目標(biāo)。最后，從財政投入情況看。2013年，②，、%的同比增幅相比，總數(shù)略有提高，增速大幅下降，表明財政資金供應(yīng)不足。財政投入以公共預(yù)算資金為主，重點保障廉租房、公租房建設(shè)（表4），說明我國的住房保障政策正在向“租售并舉，以租為主”轉(zhuǎn)變，未來將持續(xù)加快公共租賃住房（包括廉租房）建設(shè)，兼顧出售型保障房的建設(shè)，逐漸調(diào)整住房供給結(jié)構(gòu)，從而保證公共資源的合理利用。三、我國保障性住房建設(shè)存在的若干問題 目前，國內(nèi)大多數(shù)城市和地區(qū)初步形成了以廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用房為主，以限價房、安置房等為輔的住房保障制度，以解決中低收入水平居民的住房需求問題。但我國的住房保障工作仍處于探索階段，在實際操作過程中還存在著一些不容忽視的問題，需要不斷改進與完善。1．保障性住房制度運行缺乏法律硬約束。首先，我國保障性住房的批準(zhǔn)、建設(shè)、管理、分配、退出等制度分散于相關(guān)部委或地方政府制定的各種《實施方案》、《意見》、《辦法》之中，一些內(nèi)容混亂交叉，降低了工作效率。由于缺乏國家法律硬約束，地方政府執(zhí)行相關(guān)政策的選擇空間較大。各地方政府基于眼前的財政利益考慮，對土地供應(yīng)、信貸支持、稅費減免的積極性不高，影響了保障房建設(shè)任務(wù)目標(biāo)的完成，也容易造成建筑質(zhì)量參差不齊。其次，在地方出臺的相關(guān)管理辦法中，許多政策不夠細(xì)化，準(zhǔn)人、退出機制不健全，出現(xiàn)了大量虛假申報、騙租騙購保障房的行為。如在南京、武漢、廣州等多地，就曾經(jīng)出現(xiàn)過高收入者人住保障房小區(qū)、經(jīng)濟適用房長期出租和空置等現(xiàn)象。2．保障性住房供需矛盾依然比較突出。隨著保障性住房建設(shè)工程不斷推進，中等收入水平的家庭逐漸被納入住房保障體系中。參照國外經(jīng)驗和中國國情，大約會有30%40%的城鎮(zhèn)人口滿足享受保障性住房的基本條件，而中國目前具有保障性質(zhì)的住房共計40005000萬套，保障性住房的覆蓋率不足30%，供求缺口較大。除了總量不足導(dǎo)致城市居民保障性住房需求得不到滿足，保障性住房供給的結(jié)構(gòu)性失衡也會加劇保障性住房的供需矛盾。例如，某些地區(qū)的經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房建設(shè)比例失調(diào)，保障房的戶型面積與區(qū)位條件與居民實際需求脫節(jié)等，造成部分住房無人問津而部分房源嚴(yán)重短缺。3．保障性住房的建設(shè)模式不盡合理。我國保障性住房的建設(shè)模式比較單一，主要有政府直接投資承建模式、企業(yè)代建模式和企業(yè)開發(fā)建設(shè)模式。直接承建和企業(yè)代建這兩種模式都需要政府承擔(dān)支出成本，在資金不足的情況下需要舉債建設(shè)保障房，會提高地方政府的債務(wù)風(fēng)險。若采用配建制，開發(fā)商回報率較低，需要提高商品房收益來補貼保障房項目建設(shè)，這就將部分保障房建設(shè)成本轉(zhuǎn)嫁給了商品房購買者。4．保障性住房的運作機制還不夠健全合理。首先，在準(zhǔn)人機制方面，目前確定保障對象的標(biāo)準(zhǔn)主要是家庭收入和住房面積，但僅僅依靠這兩個指標(biāo)不能真正體現(xiàn)居民的住房困難程度。此外，對保障對象的審查力度不夠?，F(xiàn)階段相關(guān)部門主要通過審核材料、人戶調(diào)查、組織評議、公示等過程等來確定住房保障對象，但某些地區(qū)的審核工作僅局限于申請對象提供的材料，實際考察環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。其次，在分配機制方面，一些地區(qū)提供的保障性住房面積大，裝修標(biāo)準(zhǔn)高，存在過度保障的問題，也加大了騰退難度；同時也有一些地區(qū)提供的保障性住房分布偏遠(yuǎn)，給保障對象的工作、出行造成很大不便。最后，在退出機制方面，目前我國缺乏科學(xué)有效的定期排查機制，動態(tài)監(jiān)管不嚴(yán)，使得房源流失、利益固化現(xiàn)象比較突出。此外，住房保障各項制度之間銜接性不夠，房管部門沒有在促退后提供一定的福利保障，可能會使原保障對象再次陷入無房可住的境地。四、完善我國保障性住房制度的對策思考 黨的十八大報告提出，要“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”，針對保障房建設(shè)中出現(xiàn)的上述問題，我國應(yīng)把構(gòu)建政策體系與發(fā)揮市場作用結(jié)合起來，把提高社會福利與促進經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，把突出具體問題與建立長效機制結(jié)合起來，推動保障房可持續(xù)發(fā)展。1．完善保障性住房建設(shè)和管理的法律體系，制定全國性的住房保障法律。應(yīng)盡快制定、出臺《基本住房保障法》，作為調(diào)整各種保障房供求關(guān)系的準(zhǔn)則，消除住房保障法律盲區(qū)，約束地方政府及有關(guān)部門的行為和責(zé)任?！痘咀》勘Ｕ戏ā窇?yīng)包括城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的總體目標(biāo)、意義作用、保障規(guī)劃、保障標(biāo)準(zhǔn)、實施細(xì)則等內(nèi)容。與此同時，健全地方性的保障房制度。應(yīng)授權(quán)地方政府根據(jù)自身實際制定專門法規(guī)，在建設(shè)方式、保障對象、資金來源、土地供應(yīng)、退出機制等方面體現(xiàn)出區(qū)域性和差異性。對于保障房申請中的騙租騙購等違規(guī)行為，也不能單一停留在解除合同、處以罰金等民事責(zé)任層面，要通過立法進行刑事責(zé)任追究。2．加大保障性住房的建設(shè)力度。在保障性住房土地供給方面，首先要制定合理的保障性住房供地計劃，科學(xué)安排廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房的用地比例，優(yōu)化建筑套型設(shè)計，以供給引導(dǎo)需求；其次要堅持保障房用地指標(biāo)單列，堅持優(yōu)先供應(yīng)、應(yīng)保盡保的原則，加大對閑置土地的清理處置力度，盤活存量土地，保證充足的保障性住房用地供應(yīng)；再次要優(yōu)化保障性住房土地供給的區(qū)位布局，科學(xué)規(guī)劃，完善醫(yī)院、學(xué)校、商場、公共交通站點等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低住房空置率。在保障性住房建設(shè)資金投入方面，首先，要加大財政資金投入保障性住房建設(shè)力度，發(fā)揮土地出讓金作為保障性住房建設(shè)資金來源的重要補充作用，同時實現(xiàn)住房公積金的良性循環(huán)。其次，支持金融機構(gòu)發(fā)展保障性住房抵押貸款，通過成立住房擔(dān)保機構(gòu)或?qū)ｍ椈馂楸Ｕ戏咳谫Y項目提供抵押貸款擔(dān)保或保險，降低普通商業(yè)銀行對保障性住房貸款的信用風(fēng)險。最后，廣泛吸收社會資本拓寬保障性住房融資渠道，如建立地方性融資平臺，通過捆綁集合的方式發(fā)行債權(quán)或票據(jù)為保障房建設(shè)籌措資金等。3．不斷優(yōu)化保障性住房的建設(shè)模式。在保障性住房建設(shè)模式上，要積極發(fā)揮民營經(jīng)濟力量的作用，積極探索bot、bt等保障性住房的建設(shè)模式。bot(buildoperatetransfer)模式，就是政府和私營企業(yè)簽訂合同，將住房保障項目的融資、建設(shè)、銷售權(quán)利予以轉(zhuǎn)讓，允許民營投資主體在規(guī)定時期內(nèi)通過經(jīng)營產(chǎn)品和服務(wù)來收取費用，回籠前期投資成本并獲得利潤。待特許經(jīng)營期滿后，再將保障房有償或無償交付給政府部門。bot運作模式能緩解公共財政壓力，同時提高開發(fā)商的投資收益率，并有效解決保障房開發(fā)建設(shè)的質(zhì)量問題。bt(buildtranfer)模式是由bot模式演變而來，但較bot模式少了經(jīng)營環(huán)節(jié)，即投資主體在住房工程竣工后將保障房項目直接移交政府，政府負(fù)責(zé)保障房的出售、管理和運作，并分期回購。bt模式可以使開發(fā)企業(yè)獲得無風(fēng)險回報，并加速了開發(fā)商的資金周轉(zhuǎn)。4．健全保障性住房的準(zhǔn)人、分配和退出機制。首先，實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。一方面要改變遴選標(biāo)準(zhǔn)過于單一的現(xiàn)狀，在家庭年收入和住房面積指標(biāo)之外還要參考職業(yè)風(fēng)險水平、財產(chǎn)性收入、隱性福利等因素，打破戶籍、工作年限等準(zhǔn)人條件壁壘，提高保障房分配的公平性。另一方面要積極探索建立個人經(jīng)濟檔案制度、個人收人申報制度、個人信用檔案記錄，實現(xiàn)保障對象的存款賬戶、納稅記錄、就業(yè)情況等信息資源的聯(lián)動共享。此外，可引入第三方承擔(dān)資格審查工作，做好人戶調(diào)查工作。其次，實行合理的分配制度。要盡快在全國范圍內(nèi)建立起成熟的保障性住房輪候制度，合理區(qū)分不同人群居住需求的緊迫程度。在保障房分配中還要賦予受保家庭一定的居住選擇權(quán)，盡可能滿足住戶對區(qū)位、戶型、公共交通和醫(yī)療教育資源等方面的要求。最后，實行動態(tài)監(jiān)管和嚴(yán)格的退出機制。按照個人經(jīng)濟和住房信息檔案構(gòu)建動態(tài)指標(biāo)評價體系，由專門機構(gòu)對保障對象收入變動、保障房使用等情況進行定期（一般為一年）或不定期的檢查、普查或重點核查，并將結(jié)果予以公示。制定主動申請退出的鼓勵政策，采取多種過渡性措施鼓勵已不滿足保障條件的住戶退出保障性住房。（責(zé)任編輯：羅松濤）