【正文】 性等法的實質理性。法治已經(jīng)演進為一個綜合概念，它融匯了民主、自由、平等、人權等諸多價值觀念，包含著 法律 至上、民主 政治、權力制約、司法獨立、依法行政等豐富的制度意蘊，其核心則是依法行使國家權力。幾個世紀以來，法治 理論 與實踐對政府權力予以高度關注，這與行政權力作用范圍的廣泛性、與人們生活聯(lián)系的直接性密切相關。二十世紀以來，行政權在很多國家的權力結構中極度擴張的事實，不斷提醒人們，對行政權力的制約是國家權力制約的重中之重。在我國，依法行政尚處在初級階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)。因此，依法行政是一場深刻的觀念更新和制度變革。當前，我國依法行政面臨的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在四個方面：一、在思想意識方面，有些行政機關工作人員特別是有些領導干部的觀念與依法行政的要求不相適應 鄧小平同志指出：“舊 中國 留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法律傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒有自覺地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權利的各項制度，法制很不完備，也很不受重視，特權現(xiàn)象有時受到限制、批評和打擊，有時又重新滋長。”由于我國缺乏依法治國、依法行政的傳統(tǒng)，人們的民主法制觀念淡薄，特別是一些非常有害的觀念或思想，嚴重阻礙著依法行政的實現(xiàn)。它們是：第一，人治觀念。有些行政機關工作人員特別是有些領導干部對依法行政重要性的認識還不到位，有的是不重視，總認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩。因此，在一些地方和部門，依法行政還多是說在嘴上、寫在紙上，并沒有真正落實到行動上；有些領導干部甚至“以言代法”、“以權壓法”，置法律于不顧。第二，治民不治官的觀念。有些領導干部往往把自己擺在了超越法律之上的位置，總習慣地認為法律只管老百姓，忘記了自己同樣需要接受法律的約束，從而無視法律的規(guī)定。第三，法律工具主義觀念。將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。甚至認為，當對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執(zhí)行。這些都嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。因此，實行依法行政必須要大力培養(yǎng)和增強全民的法治觀念，重點是抓好各級領導干部特別是行政領導干部和執(zhí)法人員的法治觀念建設，切實地進行為依法行政所要求的觀念更新。為此，必須明確：第一，憲法至上。法治的實質是憲治，依法治國首先是依憲治國。憲法至上是法治的最高體現(xiàn)，是中國法治建設的靈魂。第二，法律具有極大權威。任何組織和個人必須嚴格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權。第三，法大于權。任何人不得以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法。第四，法律面前人人平等。不受制約的權力，必然會被濫用，必然導致腐敗。這是人類 歷史 證明了的真理。作為 社會 主義國家，作為以全心全意為人民服務為宗旨的執(zhí)政黨，必須把保護人民的權利作為一切工作的根本出發(fā)點和歸宿。社會主義最講公平、最重視保護人民的權利。我們應該理直氣壯地講人權，高舉人權的旗幟。，樹立法律工具主義與法律目標主義并重的觀念。將法律視作既管老百姓又管政府的同時，結合法律目的，把依法行政、依法治國的重心轉向人民權利的保障及正義的實現(xiàn)，應是我國實行依法行政、依法治國的策略選擇。二、在行政立法方面，有關行政立法空白較多，所立之法缺陷較大 目前，以憲法為核心和基礎的中國社會主義法律體系框架已初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟 生活和社會生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但與改革開放和市場經(jīng)濟 發(fā)展 的要求相比，我國的行政法制建設還比較滯后，行政管理的某些方面還存在立法空白，立法質量也有待于進一步提高。突出表現(xiàn)在現(xiàn)存的法律、法規(guī)與規(guī)章之間缺乏協(xié)調和統(tǒng)一，使行政執(zhí)法者難以適從；有些法律、法規(guī)的一些條款太原則，不便操作和畸輕畸重；還有一些法律、法規(guī)對某些行政機關設置的職權過大，尤其對自由裁量權，往往規(guī)定的幅度過大，并且沒有顧及到公民權利一旦受到侵害后的法律責任，容易造成少數(shù)行政執(zhí)法人員毫無顧忌地濫用行政權；行政程序法律制度很不健全，沒有實現(xiàn)行政程序法律化，嚴重 影響 了行政機關的依法行政。因此，我們必須進一步完善行政法律體系，為依法行政創(chuàng)造法律條件。首先，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。當前，特別要抓緊制定規(guī)范市場主體行為、市場經(jīng)濟秩序、宏觀調控、社會保障和救濟、規(guī)范收入分配等方面的法律法規(guī)；解決在建立商品市場、原材料市場、金融、資本市場、房地產(chǎn)市場、勞動力市場等方面執(zhí)法依據(jù)不足的狀況；改變實施細則滯后、法規(guī)不配套現(xiàn)象，盡可能使法律法規(guī)及規(guī)章同步出臺，并加強立法解釋工作，使法律規(guī)范更加適應實際，操作性更強，以解決有法難依 問題。其次，注重立法質量，糾正片面追求數(shù)量而忽視立法質量的傾向。法律、法規(guī)的生命力在于其質量。近年來我國頒布實施的許多法律文件修改過于頻繁，并且有些在實踐中難以施行，問題的要害在于立法時，立法者對該法所調整的社會關系缺乏 科學 而精細的調查 研究，或者著力于通過立法解決本部門的編制、級別、經(jīng)費及其他種種具體問題。應當看到，一個法律文件制定得成功與否以至于最終能否被有效地施行，很大程度上取決于該法是否正確而深刻地反映了廣大人民群眾的意志和利益，以及它所要調整的那部分社會事務發(fā)展的客觀 規(guī)律。因此，立法必須提高民主化和科學化程度，使法律充分體現(xiàn)民意，與社會生活相一致，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律。要防止立法中滲入局部利益和部門利益而影響法律的全面、公正和完整。同時，避免各種規(guī)范性文件在調整社會事務時發(fā)生重復、沖突或疏漏，維護國家法制的統(tǒng)一。再次，抓緊制定行政程序法，改變行政程序缺乏法律規(guī)范的現(xiàn)狀?？梢哉f，離開了行政程序法，就不可能實現(xiàn)真正意義上的依法行政。最后，立法要依法。我國的《立法法》是一部規(guī)定立法規(guī)則、確立立法制度的基本法律，涉及“立法權限”、“立法程序”、“法律效力等級”和“法律監(jiān)督”四大問題。行政立法必須嚴格執(zhí)行《立法法》的規(guī)定，堅決克服“立法不法”的現(xiàn)象。三、在行政執(zhí)法方面，現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順，影響了法律、法規(guī)與規(guī)章的執(zhí)行效果 現(xiàn)存的行政執(zhí)法體制不順。具體表現(xiàn)為：第一，政企不分，政事不分。從法理上說，執(zhí)法主體只能是國家的行政機關、審判機關和檢察機關，企事業(yè)單位不能擁有執(zhí)法權，然而目前行政執(zhí)法主體政企不分、政事不分的現(xiàn)象并不少見。以政企不分為例，工商部門管市場，又辦市場；城建部門管理城市建設，自己也搞城市建設，并進行自我質量監(jiān)督；種子公司既是種子的生產(chǎn)經(jīng)營者，又是種子生產(chǎn)經(jīng)營的管理監(jiān)督者，等等。這種既當裁判員又當運動員的局面，人為形成監(jiān)督不力。第二，行政執(zhí)法部門縱向集權，條塊分割，部門壁壘，相互之間缺乏協(xié)調配合，結果造成執(zhí)法工作形不成合力，相互掣肘，辦事效率不高。第三，管理系統(tǒng)交叉過多，職責不清。如對個體戶的管理，涉及到工商、稅務、物價、衛(wèi)生等多家執(zhí)法部門，由于對同種法律行為有多種不同執(zhí)法依據(jù)的交叉，客觀造成行政執(zhí)法者不作為、亂作為或難作為。與此同時，我國行政執(zhí)法隊伍建設雖然經(jīng)過多年努力，有了長足進步，但是整體素質仍然不高。目前行政執(zhí)法中存在的問題不少，如越權執(zhí)法、不作為違法、隨意執(zhí)法、亂施處罰等問題的出現(xiàn)，既有不懂法而出錯的，也有濫用權力而違法的。因此，必須理順現(xiàn)行行政執(zhí)法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執(zhí)法、講求實效的原則，走綜合執(zhí)法之路。要積極推行行政執(zhí)法責任制。1997年，黨的十五大報告提出：“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制?！毙姓?zhí)法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執(zhí)法職責，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實行政責任追究機制，實現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。行政執(zhí)法責任制，要力求做到實際、簡明、準確、可操作性強。具體推行時，關鍵要抓好三個環(huán)節(jié)：一是清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權限，切實減少行政機關在執(zhí)法活動中的推諉扯皮現(xiàn)象，努力提高行政效能；二是確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責，嚴密執(zhí)法程序，細化執(zhí)法標準，切實改變過去那種執(zhí)法崗位不清，職責不明，權力行使層級之間“上侵”、“下奪”、“左擠”、“右占”，相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，有效地規(guī)范行政機關內部管理秩序，提高行政效率；三是架構執(zhí)法評考體系，突出執(zhí)法效能評估，完善行政責任追究機制，將行政職權的行使與執(zhí)法人員的考核獎懲緊密掛鉤，實現(xiàn)行政權的規(guī)范運作。同時，要提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質。其關鍵是要堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，突出嚴字，嚴格管理，嚴明紀律，賞罰分明，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。