3關(guān)于“城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究”的思考-資料下載頁
2025-08-07 00:55本頁面
【正文】 深度，甚至以此為據(jù)來改進和 “ 完善 ” 我們的方法與技術(shù)。筆者參加的多次研討會上，發(fā)達國家學者的觀點和評價常常使人啼笑皆非，而一位韓國學者關(guān)于哈爾濱空間戰(zhàn)略研究的觀點倒十分發(fā)人深思，這顯然是由于韓國經(jīng)歷了中國正在發(fā)生的快速成長。簡單地比較中國與發(fā)達國家在規(guī)劃研究與編制上的差距是沒有意義的 ，關(guān)鍵看不同發(fā)展程度和階段的國家和城市政府對規(guī)劃研究 第 20 頁 共 24 頁 的實際需求是什么。中國與發(fā)達國家政治、行政體制和城市規(guī)劃 的功能有何差別。更何況當前的工作還只是一項研究，而非法定規(guī)劃。 筆者注意到，很少見到從法規(guī)角度對戰(zhàn)略研究或概念規(guī)劃進行討論。這個角度對中國當前正在推進依法治國和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)的形勢具有特殊的意義。戰(zhàn)略研究能否成為一個新的規(guī)劃類型。并不取決于研究的宏觀性、戰(zhàn)略性與否；也不取決于研究的正確性或被政府采納的程度；更不取決于成果的繁復或簡單程度。法定規(guī)劃取決于國家或地方法規(guī)的賦予的 地位 .法定規(guī)劃只有通過一系列必要的程序，才能確立法定地位，井成為行政管理與規(guī)劃實施的依據(jù)。繁復的法定規(guī)劃程序恰恰是有關(guān)各方面達成共識和妥協(xié)的必要過程，由此保證了規(guī)劃的功能。 城市總體規(guī)劃是否應被替代 到目前為止，關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃替代總體規(guī)劃爭論的主題是含糊的。我們應當分清兩個不同的問題：第一，作為由上級政府批準的規(guī)劃，究竟應該做到怎樣的深度。換言之，上級政府有無必要干預目前總體規(guī)劃所涉及的方方面面具體事務；第二，城市政府需要什么樣探度的規(guī)劃來把握當前總體規(guī)劃層面的發(fā)展與控制問題。筆者認 為，從行政權(quán)限看，城市總體規(guī)劃基本上屬于地方政府事權(quán)范圍；涉及國家或上一級政府管理的資源保護與使用、區(qū)域環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等有關(guān)國家或區(qū)域發(fā)展政策的事宜需 第 21 頁 共 24 頁 要經(jīng)上級政府的批準；涉及安全、衛(wèi)生、防護等公共利益的事宜要服從國家的法規(guī)和標準。事權(quán)明晰，行政與法規(guī)分離是行政 體制改革的一般趨勢。但在我國當前的政治 — 經(jīng)濟體制下，上級政府對下級政府行為的約束及重大事項的審批仍然是行政體制框架的重要內(nèi)容。就一般而言，沒有人比書記、市長更關(guān)心城市發(fā)展的問息，但反過來看 .市長在巨大的發(fā)展與增長壓力之下的急功近利、盲目 決策行為也比比皆是。因此，在沒有更好的機制來約束城市政府的利益沖動時，對規(guī)劃實施上級政府審批和監(jiān)督是必要的。我國目前由上級政府（直至國務院）審批的城市總體規(guī)劃、風景名勝區(qū)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃都是涉及到資源、環(huán)境、人口和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等具有長遠影響的重大事項。當然，目前上級政府審批的城市總體規(guī)劃內(nèi)容已遠遠超出了其事權(quán)范圍，而實際上，審批過程又并沒有涉及全部內(nèi)容。對總體規(guī)劃的批評似乎可以歸納為三個觀點：總體規(guī)劃是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物 .是如同計劃一般僵化的規(guī)劃方法；總體規(guī)劃已被發(fā)達國家所拋棄，是過時的規(guī)劃類型；總體 規(guī)劃對戰(zhàn)略性、體制與政策性問題研究不足，難以適應發(fā)展的需要。 筆者認為 .對總體規(guī)劃與計劃經(jīng)濟的關(guān)系應該做客觀的評價和分析。無法否認我國現(xiàn)行的總體規(guī)劃在編制方法和內(nèi)容上有許多計劃經(jīng)濟的 “ 烙印 ” ，但總體規(guī)劃這一類型井非計劃經(jīng)濟體制所特有，許多發(fā)達國家在城市化進程中都采用過類似總體規(guī)劃的 第 22 頁 共 24 頁 規(guī)劃體制。在支持英國戰(zhàn)后重建的 1947 年規(guī)劃體制中，總體規(guī)劃占有主導地位， 1968 年放棄總體規(guī)劃是在國家進入后工業(yè)化時期，城市幾無增長的背景下。西歐各國的情況大致相同。兩德統(tǒng)一后，為了首都建設(shè)，柏林在 1990 年代重又采用 了類似總體 規(guī)劃的手段。而東歐國家如捷克、俄羅斯，雖然完全放棄了社會主義制度和計劃經(jīng)濟體制，但并沒有取消總體規(guī)劃。在中國，中規(guī)院于 1980 年代中期編制的深圳總體規(guī)劃，成功地支持了市場化程度最高的特區(qū)城市 20 年的快速發(fā)展，被業(yè)內(nèi)人士評價為“ 偉大的規(guī)劃 ” （王富海， 2024 年）。對于快速成長的槭市，較為詳盡的、實體性的總體規(guī)劃恰恰是必要的。評價總體規(guī)劃的功效，不能拘泥于用地功能（分類）的 “ 兌現(xiàn)率 ” ，不能苛求人口與用地預測的 “ 準確率 ” ；重要的是城市的拓展方向和整體格局、主要功能區(qū)（尤其是中心區(qū)）的布局、道 路交通網(wǎng)絡(luò)、重要設(shè)施的布局和市政工程系統(tǒng)等方面的指導與控制作用。對于一個要指導城市 10 至 20 年發(fā)展的規(guī)劃而言，上述方面如能基本實現(xiàn)，其效果就是非常顯著的。經(jīng)濟社會發(fā)展和城市成長速度加快是否就意味著需要簡化的、便于不斷調(diào)整或修訂的 “ 快餐式 ” 的規(guī)劃來替代總體規(guī)劃。筆者認為，總體規(guī)劃與經(jīng)濟計劃、建設(shè)計劃和項目決策等行為不屑于同一層次。總體規(guī)劃以空間資源的合理配置來獲取城市綜合效益，從而使城市整體的利益獲得永久性維護。它并不追求一時一事的效率和收益，不直接關(guān)注經(jīng)濟增長的速度， 第 23 頁 共 24 頁 更沒有必要與經(jīng)濟計劃 “ 爭寵 ” ?？傮w規(guī)劃帶 有更高層次、更長遠的 “ 戰(zhàn)略意義 ” 。因此，保持相對穩(wěn)定和持續(xù)，也是總體規(guī)劃的重要特征。同樣是地方性的城市總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，前者需要上級政府批準的理由也正在于此。事實上，即便是西方的戰(zhàn)略規(guī)劃、新加坡的概念規(guī)劃和香港的發(fā)展策略等，都沒有過多地干預具體的、甚至重大的項目決策，也沒有成為 “ 快餐式 ”的不斷更疊的規(guī)劃。有的同行認為，現(xiàn)行總體規(guī)劃對 戰(zhàn)略性問題研究不夠，而戰(zhàn)略研究對體制、政策問題的研究要深入得多（張兵， 2024；陳秉釗 .2024）。從現(xiàn)象上看的確如此，但這并不是總體規(guī)劃固定的缺陷 .一定程 度上是目前規(guī)劃專業(yè)人員的工作態(tài)度和水平問題。我國現(xiàn)行的規(guī)劃法、規(guī)劃編制辦法并未放棄戰(zhàn)略問題研究的要求，一些城市在總體規(guī)劃修編過程中同樣研究了體制、政策等戰(zhàn)略性問題，并取得良好的效果。僅以筆者參加的珠?？傮w規(guī)劃為例 .我們前期研究中關(guān)于土地存量過大、城鄉(xiāng)收入差異過大的兩個結(jié)論被市委市政府總結(jié)為珠海經(jīng)濟社會發(fā)展的兩條警戒線，并果斷采取措施，一年之內(nèi)就使城市房地產(chǎn)市場出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。這些研究顯然是政策與體制層面，而非“ 傳統(tǒng) ” 規(guī)劃層面的?？傮w規(guī)劃中存在的種種問題，要求我們改進工作方法，調(diào)整和完善規(guī)劃體制，但不足以否定城 市總體規(guī)劃的作用。筆者認為，就我國目前城市化發(fā)展階段、城市建設(shè)與擴張速度、城市管理水平與規(guī)劃體系完整性的實際來看，談論替代 第 24 頁 共 24 頁 物質(zhì)規(guī)劃型的總體規(guī)劃為時太早?？臻g戰(zhàn)略研究是城市規(guī)劃行業(yè)在新的發(fā)展時期的一項具有重要意義的實踐活動 .可以引發(fā)專業(yè)人員的思考和探索，希望業(yè)內(nèi)人士能共同培育這種試驗，共同探索中國特色的城市規(guī)劃理論與方法。
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