【正文】 三，產(chǎn)出。 對(duì)應(yīng)預(yù)算，需完成的具體工作和公共服務(wù)。 第四，效益。 由公共服務(wù)的提供而帶來(lái)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等綜合效益，以及利益相關(guān)者的滿意度等。 60 （二）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的依據(jù) 按照財(cái)政部【 2023】 285和 416號(hào)文及江蘇省省長(zhǎng)令第 63號(hào)、蘇財(cái)規(guī)【 2023】 36號(hào)、蘇財(cái)規(guī)【 2023】54號(hào)等文件的規(guī)定和要求，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定 “應(yīng)根據(jù)政府下達(dá)的年度工作任務(wù)，按照財(cái)政部門制定的部門預(yù)算編制要求，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 發(fā)展規(guī)劃 、 部門職能 及 事業(yè)發(fā)展計(jì)劃 ， 確定本部門年度工作任務(wù)完成計(jì)劃和項(xiàng)目規(guī)劃 ，設(shè)定項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、年度階段性目標(biāo)及預(yù)算實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，并制定定量和定性相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)適用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，考量績(jī)效目標(biāo)完成情況?！? 61 2 .績(jī)效目標(biāo)確立的技術(shù)和制度障礙 （ 1）不確定性 。在不確定性加劇時(shí)，以固定的預(yù)算目標(biāo)為依據(jù)進(jìn)行業(yè)績(jī)考評(píng)會(huì)在預(yù)算制定中加劇討價(jià)還價(jià)，可能引發(fā)更嚴(yán)重的預(yù)算寬余。這就容易成為一個(gè)引發(fā)爭(zhēng)議的問(wèn)題：財(cái)政部門一般傾向于設(shè)立相對(duì)較高的目標(biāo)，而支出部門則期望盡可能設(shè)立較低的績(jī)效目標(biāo)。 （ 2）目標(biāo)模糊。 目標(biāo)模糊性深刻地影響了公共組織的行為，也導(dǎo)致難以按效率標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與評(píng)估。 （ 3）多重目標(biāo) 。政府組織的目標(biāo)往往是一個(gè)目標(biāo)集，可能包含多個(gè)維度、劃分為不同層次，其中難免存在沖突。 （ 4）績(jī)效管理制度 。 從微觀看，包括進(jìn)行效率分析、效益分析和投入產(chǎn)出分析等制度；從宏觀看，包括在整個(gè)政府層面實(shí)施績(jī)效管理、在財(cái)政管理中建立財(cái)政支出中長(zhǎng)期框架等，尤其是，除在政策制定、戰(zhàn)略計(jì)劃、年度計(jì)劃、年度報(bào)告中建立更緊密聯(lián)系和規(guī)范化流程外，還要特別強(qiáng)調(diào) 透明和問(wèn)責(zé) 。 62 （三）績(jī)效目標(biāo)設(shè)立的路徑方法 美國(guó)模式 英 — 新模式 美國(guó)模式強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向與漸進(jìn)提升，它是按照績(jī)效管理框架、以投入產(chǎn)出邏輯模型為主要依據(jù)，由支出部門為主導(dǎo)來(lái)確定績(jī)效目標(biāo)的。 特點(diǎn)： 一是 注重發(fā)揮支出部門的主動(dòng)性和積極性；二是 強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)提升的“漸進(jìn)性”； 三是 進(jìn)一步強(qiáng)化支出部門對(duì)績(jī)效目標(biāo)的責(zé)任。 英 — 新模式，往往體現(xiàn)為公共服務(wù)契約化之下由高級(jí)官員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)確立績(jī)效目標(biāo)。 特點(diǎn)： 一是 在操作上簡(jiǎn)便易行； 二是 績(jī)效目標(biāo)更多地具有內(nèi)部管理的特征； 三是 項(xiàng)目結(jié)果與戰(zhàn)略計(jì)劃間的聯(lián)系、目標(biāo)與基層活動(dòng)的相關(guān)性相對(duì)較薄弱； 四是 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)較大地依賴于高層官員的經(jīng)驗(yàn)； 五是它也強(qiáng)調(diào)每一個(gè)方案比上年都有所改進(jìn)，但改善服務(wù)往往等同于提高執(zhí)行效率和節(jié)約項(xiàng)目支出。 63 目標(biāo)精細(xì)化 的路徑方法 以績(jī)效目標(biāo)的“累進(jìn)性”為先決條件，調(diào)動(dòng)各方積極性形成合力，以制度建設(shè)為重中之重，在構(gòu)建相關(guān)制度框架的基礎(chǔ)上，持續(xù)改進(jìn)、逐步完善。 就 技術(shù)手段 而言，可以從 借鑒英 — 新模式 入手，以美國(guó)模式為參照；就 制度建設(shè) 而言，可以在以財(cái)政部門為主導(dǎo)強(qiáng)化相關(guān)規(guī)定的規(guī)范性、科學(xué)性的同時(shí)，逐步提高社會(huì)參與程度。 （ 1）確立使績(jī)效目標(biāo)逐步改進(jìn)、協(xié)同改進(jìn)的原則 設(shè)計(jì)并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，有三個(gè)問(wèn)題值得特別強(qiáng)調(diào)：一是政府或機(jī)構(gòu)生產(chǎn)與收集 績(jī)效信息 與 成本信息 的 技術(shù)能力 ；二是為促使人們更加廣泛地接受新系統(tǒng)而給予 必要的激勵(lì) ；三是改革的 系統(tǒng)性和戰(zhàn)略規(guī)劃 問(wèn)題。 64 因此，在推廣績(jī)效評(píng)估的初期，財(cái)政部門對(duì)支出部門設(shè)立績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該以逐步改進(jìn)為導(dǎo)向，力求準(zhǔn)確但不苛求準(zhǔn)確，并在績(jī)效評(píng)估的框架設(shè)計(jì)、組織實(shí)施、指標(biāo)選擇等方面予以必要的協(xié)助。 （ 2）建立和完善 中期支出框架 ，合理確定績(jī)效目標(biāo)的歷史基準(zhǔn) 根據(jù)各級(jí)政府制訂的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和方針政策，根據(jù)部門（單位）的職能職責(zé)、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計(jì)劃，參考相關(guān)支出的歷史數(shù)據(jù)及相關(guān)行業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)技術(shù)規(guī)范， 可以為績(jī)效目標(biāo)設(shè)定一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間 。 （ 3）逐步推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的公開(kāi)化、透明化，通過(guò)增強(qiáng)支出部門的責(zé)任意識(shí)來(lái)引導(dǎo)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的優(yōu)化 評(píng)估機(jī)構(gòu)和支出部門之間的信息不對(duì)稱是客觀存在的，而當(dāng)評(píng)估結(jié)果與預(yù)算具有某種聯(lián)系時(shí)，更可能產(chǎn)生激勵(lì)扭曲問(wèn)題 。 65 解決之道就是，通過(guò)將績(jī)效目標(biāo)公開(kāi)化、透明化、廣泛的社會(huì)監(jiān)督，可以對(duì)支出部門的能力、努力程度、職業(yè)聲望乃至個(gè)人和部門的聲譽(yù)產(chǎn)生約束，有利于增強(qiáng)支出部門的責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)支出部門主動(dòng)地逐步優(yōu)化績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，在一定程度上可彌補(bǔ)財(cái)政部門審核時(shí)理性的局限。 （ 4）運(yùn)用投入產(chǎn)出邏輯模型加強(qiáng)對(duì)同類支出項(xiàng)目的縱向與橫向比較 項(xiàng)目邏輯模型的思維邏輯是：如果保證一定的資源投入，并加以很好的管理，則預(yù)計(jì)有怎樣的產(chǎn)出；進(jìn)一步地，如果有了這些產(chǎn)出，將導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生怎樣的直接變化及長(zhǎng)遠(yuǎn)影響。 根據(jù)投入產(chǎn)出邏輯模型，雖然支出項(xiàng)目的結(jié)果會(huì)受到一些環(huán)境因素的影響而不能將結(jié)果方面的變化直接歸因于部門的努力，但投入產(chǎn)出間畢竟存在邏輯上的因果關(guān)系。因此，通過(guò)對(duì)同類支出項(xiàng)目運(yùn)用投入產(chǎn)出邏輯模型進(jìn)行縱向與橫向比較，可以在分離環(huán)境中的不確定因素的同時(shí)，對(duì)投入與結(jié)果之間的聯(lián)系有更為清晰的判斷，從而可以比較現(xiàn)實(shí)而準(zhǔn)確地對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行修正。 66 （ 5）在條件許可時(shí)，由專門部門組織對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行比較系統(tǒng)的評(píng)估，為修正績(jī)效目標(biāo)提供一般性的指引 專門的部門通過(guò)嚴(yán)格而系統(tǒng)的評(píng)估，可以總結(jié)出更有針對(duì)性的指引，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的精細(xì)化；在條件成熟時(shí)，還可以按照一定的支出類別開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)化的、項(xiàng)目直接可比較的評(píng)估工具或評(píng)估框架。 某市某公路項(xiàng)目的 績(jī)效總目標(biāo) 為： 一是 提高行車速度，增加車輛的通行能力，提高行車的舒適性； 二是 改變以往路面嚴(yán)重破碎的情況，提高該路段的公路貨運(yùn)服務(wù)水平； 三是 消除安全隱患，減少交通事故的發(fā)生； 四是 改善公路通行環(huán)境，促進(jìn)機(jī)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展川。除了需要進(jìn)一步量化外，以其為代表的公路局項(xiàng)目都設(shè)定了類似的 結(jié)果類型目標(biāo) 。對(duì)行車速度、貨運(yùn)量、交通事故次數(shù)和經(jīng)濟(jì)損失、公路沿線商鋪數(shù)量的測(cè)算表明，與項(xiàng)目實(shí)施前同期水平比較，公路修整大幅度提高了車速，增加了車流量，減少了交通事故，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣藤Q(mào)的發(fā)展。 績(jī)效目標(biāo)表述的例子 67 公路局是某市 2023年度績(jī)效評(píng)價(jià)中績(jī)效報(bào)告做得最為出色的部門之一，其他四十多個(gè)部門則沒(méi)有那么幸運(yùn)， 他們的項(xiàng)目并沒(méi)有發(fā)展出可度量的結(jié)果類型目標(biāo) 。實(shí)際上公路局的項(xiàng)目只占參評(píng)項(xiàng)目的很小一部分，更多的項(xiàng)目目標(biāo)是投人、活動(dòng)、產(chǎn)出或其他的什么類型。如“加強(qiáng)監(jiān)測(cè)和檢測(cè)工作、加強(qiáng)宣傳教育”，很多這樣的目標(biāo)旨在說(shuō)明支出部門做了什么；“按立項(xiàng)批復(fù)計(jì)劃總投資 XX萬(wàn)元，在 2023年 12月前完成內(nèi)街巷道路排水改造 XX平方米，建筑物立面整飾 XX平方米，綠化景觀建設(shè)XX平方米，質(zhì)量總目標(biāo)為合格”，這樣的階段性目標(biāo)說(shuō)明了項(xiàng)目的產(chǎn)出和質(zhì)量；“我中心全年安排的考務(wù)項(xiàng)目共分為 XX個(gè)明細(xì)考務(wù)項(xiàng)目”，類似這樣“聊勝于無(wú)”的績(jī)效目標(biāo)比較多。 68 （一）績(jī)效評(píng)價(jià)政策內(nèi)容的宣傳 （二）績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)的輔導(dǎo) 包括評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容及所對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)信息的解釋 （三）績(jī)效評(píng)價(jià)信息的收集、整理、加工、匯總 （四）具體評(píng)價(jià)工作的實(shí)施 五、財(cái)務(wù)人員在績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用設(shè)想 69 財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和管理是“新一輪制度創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)器”。 70 71 圖11 財(cái)政收支預(yù)決算偏離度%%%%%1994 1995 1996 1997 1998 1999 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023 2023年份偏離度收入偏離度 支出偏離度72 中期支出框架 中期支出框架是一個(gè)為期兩到三年或三至五年、逐年滾動(dòng)更新、具有約束力的支出框架，它明確顯示了未來(lái)若干年財(cái)政收入趨勢(shì)及政策總的走向，為政府和政府各部門提供未來(lái)每個(gè)財(cái)政年度中支出預(yù)算（申請(qǐng)）應(yīng)予遵守的財(cái)政約束，即部門支出限額。 中期支出框架不僅能實(shí)現(xiàn)政策與預(yù)算之間更好的連接，而且可以增強(qiáng)預(yù)算流程的可預(yù)測(cè)性和穩(wěn)定性，并較為有效地運(yùn)用歷史資料將 績(jī)效目標(biāo)確定在一個(gè)合理的區(qū)間內(nèi) ，從而有助于解決外部環(huán)境的不確定性和由績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生的歸因問(wèn)題。 73 實(shí)際上，根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在指標(biāo)的選擇上除了上述的標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)： （ 1）所選指標(biāo)在評(píng)價(jià)內(nèi)容的度量上要具有精確性，不能模棱兩可； （ 2）指標(biāo)的選擇應(yīng)盡量充分，也就是指標(biāo)能充分地對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估； （ 3）選出的指標(biāo)應(yīng)具有可監(jiān)控性，即指標(biāo)應(yīng)具有獨(dú)立性，減少人為因素對(duì)指標(biāo)的修飾。 （ 4）對(duì)每一方面的績(jī)效評(píng)估至少要有一個(gè)指標(biāo)，尤其對(duì)效果的度量應(yīng)至少有幾個(gè)指標(biāo)。 74 財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)是衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的載體。根據(jù)國(guó)外實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求和現(xiàn)實(shí)狀況，地方政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)以評(píng)價(jià)內(nèi)容為基礎(chǔ)，在確定和運(yùn)用時(shí)應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)原則： 相關(guān)性原則 重要性原則 完備性原則 獨(dú)立性原則 分類性原則 導(dǎo)向性原則 可行性原則 可比性原則 盡可能定量原則 內(nèi)容方面 形式方面 財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定原則 75