【正文】 鎮(zhèn)是一種獨(dú)立的地方行政建制則始于清末和民國(guó)初年。v進(jìn)入近代以來，中國(guó)城市行政管理體制開始由分割向自治過渡，雖然全國(guó)大多數(shù)城鎮(zhèn)依舊保持著封建管理體制，但在上海和北京等少數(shù)大城市，城市管理機(jī)構(gòu)和城市區(qū)域已開始從傳統(tǒng)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)以及政區(qū)體系中逐漸剝離。116v中國(guó)現(xiàn)代市制始于清末，最早的城市行政區(qū)首先在受資本主義影響最大的上海出現(xiàn)： 1854年，英、美、法三國(guó)在上海租借地內(nèi)成立了具有西方城市政權(quán)性質(zhì)的市政管理機(jī)構(gòu) ——“ 工部局 ”。1862年，法國(guó)自三國(guó)聯(lián)合設(shè)置的 “工部局 ”中單獨(dú)分出，成立了工部局性質(zhì)相似的 “公董局 ”。v工部局和公董局都是在外國(guó)資本主義列強(qiáng)的領(lǐng)事們的扶植下產(chǎn)生的，實(shí)際上是資本主義列強(qiáng)在上海租界的代理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)與中國(guó)傳統(tǒng)的封建分割管理體制相比，在市政管理上具有先進(jìn)性，對(duì)上海以及全國(guó)各個(gè)城鎮(zhèn)的管理體制變革樹立了一個(gè)參照物。117v1895年，上海的滬南地區(qū)設(shè)立了 “上海南市馬路工程局 ”。v1900年，上海閘北地區(qū)的地主和紳商又建立了 “閘北工程總局 ”。這是一個(gè)自治性的、以開發(fā)建設(shè)閘北地區(qū)為主要目的市政管理機(jī)構(gòu)，也是中國(guó)人自己籌辦的第一個(gè)近代城鎮(zhèn)區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)。v1905年，上海南市地區(qū)效法閘北，在地方政府的支持下成立了“上海城廂內(nèi)外總工程局 ”，該局作為上海地區(qū)的自治機(jī)構(gòu)一直存在到 1909年。上述機(jī)構(gòu)可以說是開了中國(guó)人自己開始管理近代城市的先河。118v20世紀(jì)初，清朝政府為挽救其搖搖欲墜的統(tǒng)治，被迫宣布進(jìn)行憲政改革，其中一項(xiàng)措施即為仿效歐美、日本推行地方自治，為此，清廷于 1909年 1月 8日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，這一章程是中國(guó)城鎮(zhèn)管理體制向近代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。v這一章程是中國(guó)城鎮(zhèn)管理體制向近代化轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。該章程規(guī)定在縣轄域分為縣城、城外集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)分別設(shè)置城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三類自治單位。這是中國(guó)政制史上第一次以法律形式將城鎮(zhèn)地區(qū)與鄉(xiāng)村地區(qū)加以區(qū)分，分別單獨(dú)設(shè)置管理單位。119v1911年辛亥革命后江蘇省成立了臨時(shí)省議會(huì)，決定在全省繼續(xù)推行地方自治，公布了《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》。該法令規(guī)定： “凡縣治城廂地方為市，其余市鎮(zhèn)、村莊、屯集等各地方，人口滿五萬以上為市，不滿五萬者為鄉(xiāng) ”。即將清制中的 “城 ”、 “鎮(zhèn) ”統(tǒng)一改稱為 “市 ”。第一次提出了市制的概念。v1921年，民國(guó)北京政府以大總統(tǒng)教令形式，公布了《市自治制》。這是中國(guó)第一部由中央政府頒布的關(guān)于設(shè)置市建制的正式文件，從國(guó)家意義上開創(chuàng)了中國(guó)市制。120　人民共和國(guó)成立后市制的發(fā)展v新中國(guó)成立 50余年來，中國(guó)的市制有很大的發(fā)展和變化，城市行政管理體制沿襲了市作為地方國(guó)家行政單位的組成部分的內(nèi)容和市縣分治的行政區(qū)劃體系，與地方的省 —— （地區(qū)） —— 縣三級(jí)管理體制相平行設(shè)有直轄市（省級(jí)） —— 設(shè)區(qū)市（地級(jí)） — 不設(shè)區(qū)市（縣級(jí)）三級(jí)體制。121設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的變化v人民共和國(guó)成立后正式公布的市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，始見于 1955年 6月國(guó)務(wù)院《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》。該決定明定 “市是屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，聚居人口 10萬以上的城鎮(zhèn)，可以設(shè)置市的建制。聚居人口不足 10萬的城鎮(zhèn)，必須是重要工礦基地、省級(jí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)所在地、規(guī)模較大的物資集散地或者邊遠(yuǎn)地區(qū)的重要城鎮(zhèn)，并確有必要時(shí)方可設(shè)置市的建制 ”。122v1986年，全國(guó)人大六屆四次會(huì)議通過的 “七五 ”計(jì)劃指出，切實(shí)防止大城市人口規(guī)模的過度膨脹，有重點(diǎn)地發(fā)展一批中等城市和小城市。同年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試行新的市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這次市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整內(nèi)容主要在于：（ 1）降低了市鎮(zhèn)設(shè)置的人口標(biāo)準(zhǔn)，由10萬人降低為 6萬人（非農(nóng)業(yè)人口）；（ 2）提出了市鎮(zhèn)設(shè)置中的國(guó)民生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了新時(shí)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的特點(diǎn)；（3）試圖通過農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城辦第三產(chǎn)業(yè)等措施打破城鄉(xiāng)之間業(yè)已根深蒂固的人口身份界定；（ 4）提出了縣改市的標(biāo)準(zhǔn)。v 1993年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試行新的城市設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)。這次市鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的主要內(nèi)容在于： 1）重視區(qū)域差異，不同人口密度的地區(qū)具有不同的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，反映了國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求和趨勢(shì)； 2）提出了設(shè)立地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)。 123行政地位的變化v人民共和國(guó)成立以前，市僅有中央直轄與省直轄兩類，行政地位分別相當(dāng)于省、縣。人民共和國(guó)初期，曾出現(xiàn)中央直轄、省直轄和專署管轄的三類市，經(jīng)大力整頓后，專署轄市大量減少，僅存在少數(shù)省區(qū)。v1958年在中央放權(quán)過程中，專署轄市又一次被普遍采用，各省區(qū)的市普遍被分為省轄和專轄兩種。v1967年后的 “文化大革命時(shí)期 ”，地區(qū)革委會(huì)成為一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，專轄市變?yōu)榈剌犑校姓匠蔀槿?jí)：中央、省、地區(qū)三級(jí)管轄的三類市。124v1978年后，地區(qū)恢復(fù)作為派出機(jī)關(guān)轄區(qū)，所有的市都為省轄，但分為省直轄、省轄地區(qū)代管兩種。v1983年后，正式采用地級(jí)市、縣級(jí)市的名稱。市的行政地位正式分為省、地、縣三級(jí)。125管理體制的變化v市管縣體制：市領(lǐng)導(dǎo)縣體制又稱 “市管縣 ”體制，指由市管轄若干縣或自治縣，以經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心城市帶動(dòng)周圍農(nóng)村的行政管理體制。v市管縣體制始于 1950年，首先是在北京、上海兩個(gè)直轄市出現(xiàn)了市管縣的情況，其目的是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題。后逐漸萎縮。v改革開放后，為了發(fā)揮中心城市作用，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，自 1982年起，結(jié)合地區(qū)的撤消工作，開始在全國(guó)推行市管縣體制。 “市領(lǐng)導(dǎo)縣 ”成為 80年代全國(guó)各地地方行政體制改革的主流。126v“市管縣 ”體制架構(gòu)主要涉及經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和人事管理方面，在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限上，主要是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃指標(biāo)的下達(dá)方式為由省→ 市 → 縣；在干部人事管理上，省市分工，省任命縣的正職、市管理和任命其余副職。其目的是為了實(shí)現(xiàn) “市帶縣 ”下的市縣共同發(fā)展。 127v整縣建市：從世界范圍看，設(shè)市模式基本有兩種類型，一是僅以區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)的實(shí)體地域范圍為主并劃進(jìn)必要的郊區(qū)設(shè)置為市，可稱為切塊設(shè)市，即城鄉(xiāng)分治。另一種是撤消縣建制，將整個(gè)縣改設(shè)為市，可稱為整縣改市，即城鄉(xiāng)合治。前者是國(guó)際慣例，后者是中國(guó)大陸特色。v新中國(guó)成立之初至 1982年之前，城市型政區(qū)的發(fā)展變化主要是基于設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及強(qiáng)調(diào)行政地位和隸屬關(guān)系上，設(shè)市模式基本沿襲了傳統(tǒng)的 “切塊設(shè)市 ”模式，城市型政區(qū)的發(fā)展一直未脫離“城鄉(xiāng)分治 ”軌道。 1982年之后，中國(guó)大陸開始推行 “整縣改市 ”模式。該模式以原來的縣治城關(guān)鎮(zhèn)所集聚的人口和工商業(yè)為設(shè)市的基礎(chǔ)，把縣政府改為市政府，把城關(guān)鎮(zhèn)改為市區(qū)，原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層政權(quán)不變。128v市領(lǐng)導(dǎo)縣體制和整縣建市模式的實(shí)行，使中國(guó)城市型政區(qū)的發(fā)展從 “城鄉(xiāng)分治 ”走向 “城鄉(xiāng)合治 ”。v目前，中國(guó)大陸的 “市 ”有很大的特殊性，它們通常都是以一個(gè)一定規(guī)模的城市為中心，輻射到周邊地區(qū)，其轄區(qū)內(nèi)不僅有大片的農(nóng)村地區(qū)，還可能存在其它城市（如縣級(jí)市或縣政府所在地），沒有建立起城鎮(zhèn)的實(shí)體地域概念。也就是說，中國(guó)市建制以廣域型為主，市的行政區(qū)域遠(yuǎn)大于城市連續(xù)建成區(qū)的范圍，城市地域在市行政區(qū)域中所占比重較小，成為以農(nóng)村地域占優(yōu)勢(shì)的市。 “城鄉(xiāng)分治 ”的城市型政區(qū)完全演變成為 “城鄉(xiāng)合治 ”的地域型政區(qū)。129v從以上中國(guó)市制的發(fā)展可以看出，市制出現(xiàn)的變化包括三個(gè)方面：設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、行政地位和管理體制。因此，當(dāng)代中國(guó)的市制同以往的市制，從性質(zhì)上、形式上、管理體制上都有了巨大的改變，本為專門管理城鎮(zhèn)地區(qū)的市政府單位，已經(jīng)不再純?nèi)皇且粋€(gè)城市政府。130　當(dāng)代中國(guó)的市制　設(shè)置現(xiàn)狀市v按行政級(jí)別分組，中國(guó)的建制市有省級(jí)、副省級(jí)市、地級(jí)市與縣級(jí)市。截至 2023年底，中國(guó)共有建制市 660個(gè)，其中中央直轄的 4個(gè)直轄市（即省級(jí)市）， 15個(gè)副省級(jí)市， 212個(gè)地級(jí)市與自治州管轄的縣級(jí)市 437個(gè)。v如按人口分等，則 100萬人口以上的特大城市 37個(gè)； 50～ 100萬人口的大城市 48個(gè)； 20～ 50萬人口的中等城市 205個(gè)；小于 20萬人口的小城市 378個(gè)。131v直轄市 ：中國(guó)現(xiàn)有北京、天津、上海和重慶四個(gè)直轄市，是我國(guó)城市型政區(qū)中層次最高、規(guī)模最大、直接隸屬于中央人民政府管轄的市，在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中居有舉足輕重的地位。v中國(guó)的直轄市與國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的直轄市、特殊區(qū)、首都區(qū)、特別市等一個(gè)顯著的區(qū)別是轄區(qū)范圍和農(nóng)村比重較大，兼有地域型政區(qū)的特點(diǎn)。132v副省級(jí)市：它最早的原形是國(guó)務(wù)院所確定的所謂較大的城市，后來又稱為計(jì)劃單列城市， 1994年以后才由中央編制委員會(huì)正式確認(rèn)為副省級(jí)市，其審批管轄權(quán)不在民政部，而在中央編制辦。v副省級(jí)市包括部分省會(huì)城市和一些計(jì)劃單列城市，它們是廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長(zhǎng)春、濟(jì)南、杭州、大連、青島、深圳、廈門、寧波等 15個(gè)城市。v副省級(jí)城市屬于省轄市，仍由所在的省政府領(lǐng)導(dǎo)；市直工作部門定為副廳級(jí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為處級(jí)；市轄區(qū)級(jí)其工作部門的級(jí)別比照市直機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的關(guān)系確定；市轄縣和代管的縣級(jí)市的級(jí)別仍為處級(jí)，其工作部門定為科級(jí)。133v地級(jí)市：是行政地位相當(dāng)于地區(qū)（原稱專區(qū)）或自治州一級(jí)的市，新中國(guó)成立之初稱為省轄市。 1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，直轄市和較大的市分為區(qū)，這里 “較大的市 ”就是相當(dāng)于現(xiàn)在地區(qū)一級(jí)的市。國(guó)務(wù)院 1955年頒布的《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》規(guī)定，人口在 20萬以上的市，如確有分設(shè)區(qū)的必要，可以設(shè)市轄區(qū)，這些設(shè)區(qū)的市即相當(dāng)于地區(qū)一級(jí)的市。v1983年 5月 18日，國(guó)家勞動(dòng)人事部、民政部在《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)主要問題的請(qǐng)示報(bào)告》中，按市的行政地位將市分為地區(qū)級(jí)市和縣級(jí)市，同年在國(guó)務(wù)院有關(guān)行政區(qū)劃批復(fù)中正式使用地級(jí)市這一名稱。134v縣級(jí)市：是行政地位相當(dāng)于縣一級(jí)的市。中國(guó)市制創(chuàng)立之初所設(shè)的特別市、 1928年以后設(shè)立的普通市和 1930～ 1948年設(shè)立的省轄市，以及中華人民共和國(guó)成立以后設(shè)立的自治州轄市、 “專區(qū)轄市 ”、 “地轄市 ”和部分省、自治區(qū)管轄的市，都是相當(dāng)于縣一級(jí)的市。但是， “縣級(jí)市 ”之名直到 1983年勞動(dòng)人事部、民政部上報(bào)的《關(guān)于地市機(jī)構(gòu)改革中的幾個(gè)主要問題的請(qǐng)示報(bào)告》中才首次使用。135v以往市大都為 “切塊設(shè)置 ”，盡管城區(qū)面積不大，但大多數(shù)居民為城市非農(nóng)業(yè)人口?，F(xiàn)在絕大多數(shù)市不僅轄有大片鄉(xiāng)村地區(qū)，而且鄉(xiāng)村居民的比例也大大超過城市居民。市很難與城市等同。極端的事例如新疆哈密市面積達(dá) ，而城區(qū)面積僅 17平方公里；湖北天門市人口總數(shù)達(dá)到 165萬，城區(qū)城市人口僅 30多萬。136設(shè)區(qū)數(shù) 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 13 15 合計(jì) 市數(shù) 5 65 53 34 32 23 12 6 2 1 1 1 1 236總計(jì) 0 65 106 102 128 115 72 42 16 9 10 13 15 693市轄區(qū)v在人民共和國(guó)成立以前，中國(guó)一些較大的市也分設(shè)有區(qū)，但并未設(shè)置一級(jí)地方政府單位。人民共和國(guó)成立后，市轄區(qū)成為一級(jí)地方政府單位。 1999年 4個(gè)直轄市下轄 56個(gè)市轄區(qū)，除 5個(gè)地級(jí)市外，其余地級(jí)市轄共有市轄區(qū) 693個(gè)。地級(jí)市轄區(qū)情況如下表。 表 　 1999年中國(guó)地級(jí)市轄區(qū)數(shù)量統(tǒng)計(jì)表137v市分設(shè)區(qū)本出于因人口過多，需由區(qū)協(xié)助市來分擔(dān)管理職責(zé)；但現(xiàn)在設(shè)區(qū)主要是基于市管縣體制的需要，有部分地級(jí)市將所轄的縣改設(shè)為市轄區(qū)，這同最初設(shè)置市轄區(qū)的動(dòng)因完全不同。v由于市設(shè)區(qū)數(shù)一般都較少，從而導(dǎo)致一些大城市的城區(qū)轄域人口過多，一般都有幾十萬人，個(gè)別地有超過 100萬的。v市轄區(qū)行政地位等同于縣，其下在城市地區(qū)內(nèi)設(shè)有區(qū)的派出機(jī)關(guān)街道辦事處，在郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)則轄有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。138鎮(zhèn)v鎮(zhèn)原本為縣轄域內(nèi)城鎮(zhèn)地區(qū)設(shè)置的地方政府單位。近年來，在整縣改市的影響下，不少地方將整個(gè)鄉(xiāng)改為鎮(zhèn)。在有些地方，幾乎全部鄉(xiāng)都改設(shè)為鎮(zhèn)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間幾乎不存在什么區(qū)別。139　市管縣體制和整縣改市市領(lǐng)導(dǎo)縣v建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，依據(jù) “市縣分立、城鄉(xiāng)分離 ”的設(shè)市初衷，以縣（自治縣、市）的部分行政區(qū)域設(shè)置市，形成了 “城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè) ”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這種作法被稱為 “切塊設(shè)市 ”。 這種模式在建國(guó)初期的城市管理體制中被廣泛使用。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使城市人為地脫離周圍地區(qū)孤立發(fā)展，使其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日益陷入塊塊分割、條條分割和城鄉(xiāng)分割的困境之中。鑒于這些弊端，我國(guó)城市行政管理體制開始試行新的領(lǐng)導(dǎo)體制 —— 市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。140v但是由于緊接著經(jīng)歷了我國(guó)的三年自然災(zāi)害，這一時(shí)期的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制只是被當(dāng)作戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)困難的臨時(shí)措施，三年自然災(zāi)害后大多數(shù)地區(qū)又逐漸被自行廢止了。 1982年，中共中央提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，撤消地區(qū)行署，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣，市領(lǐng)導(dǎo)縣又一次得到巨大發(fā)展，大量的縣級(jí)市升格為地級(jí)市。v在市管縣體制下，地級(jí)市轄域內(nèi)鄉(xiāng)村面積及人口都大大超過地級(jí)市所在城市的面積與人口，特別是那些設(shè)在規(guī)模較小城市而又轄縣較多的地級(jí)市，情況更為突出。福建省三明市所轄地域面積超過 ，人口總數(shù)有 270萬左右，但地級(jí)市政府所在的城市三明，城區(qū)面積 20多平方公里，城區(qū)非農(nóng)業(yè)人口也不足 20萬人。在這種情況下，很難把三明市政府認(rèn)定為是城市政府。141整縣改市v市的設(shè)置本意是為滿足城市地區(qū)專門管理需要而設(shè)的一種地方政府單位，通過城鄉(xiāng)分治，以便集中管理城市地區(qū)事務(wù)。因而早期的市都是從縣轄域中劃分出城市地區(qū)而設(shè)的。盡管出于其城市本