【正文】 中的政府失靈現(xiàn)象 城市管理中的政府失靈，使得政府在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、檢查等過程中發(fā)生失靈或偏離公共利益的目標(biāo)，產(chǎn)生不同程度的消極結(jié)果。我國城市管理的失靈現(xiàn)象大致包括了三種情況 “管不了 ”、 “管不好 ”、 “管錯(cuò)了 ”。 ? （ 1） “管不了 ”，即政府的管理跟不上時(shí)代的變遷，該管的沒管著。當(dāng)前，一方面，經(jīng)受著現(xiàn)代化洗禮和改革開放的中國城市，出現(xiàn)了大量以往從未經(jīng)歷過的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境問題，另一方面，在經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的歷史趨勢下，城市在經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)和政治網(wǎng)絡(luò)中的作用、地位都發(fā)生了巨大的改變，這種改變也需要政府對此做出積極的反應(yīng)。但是官僚制的政府處理新問題往往跟不上時(shí)代的變化，政府職能轉(zhuǎn)變的滯后與城市化不斷提速、提高城市品位的要求和經(jīng)營城市范圍的日益擴(kuò)大，構(gòu)成了一對尖銳的矛盾。 ? （ 2） “管不好 ”，即城市管理雖達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但投入與產(chǎn)出的比例失衡，管理成本高，造成資源的浪費(fèi)和管理效率的低下。一方面是公共資源的稀缺，政府財(cái)政的困頓；而另一方面是高昂的管理成本、公共資源的浪費(fèi)。許多城市計(jì)劃體制所形成的部門分割帶來的弊端，使管理多頭、信息分割、資源浪費(fèi)，影響了效果和效率。例如，經(jīng)常可以看到城市的一條河道就由水利、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、交通多家管理，產(chǎn)生九龍治水，各自為政的局面。因此如何提高公共資源的有效利用率，控制好投入與產(chǎn)出的比例，提升城市管理的效率是政府改革中必須要解決好的問題。 ? （ 3） “管錯(cuò)了 ”，即不該由政府管的，政府卻管了。城市政府的管理職能過大是我國城市管理中的關(guān)鍵問題，長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的操作模式導(dǎo)致了城市政府管理權(quán)限的 “畸形 ”膨脹。盡管我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立要求 “政企分離 ”、 “政事分開 ”，但要使政府完全從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，還需要一個(gè)過程?，F(xiàn)實(shí)的情況是，政府不是毫無利益的純組織（ pure anization），雖然市場經(jīng)濟(jì)要求政府從許多領(lǐng)域中退出來，但這一過程不是單純減少職能的過程，同時(shí)還極有可能會減少政府相應(yīng)的客觀或隱含利益。因此，放權(quán)難， “難于上青天 ”。而且，由于政府職能設(shè)置的不科學(xué)，職能重疊的公共部門甚至為了各自的部門利益會出現(xiàn)大家都爭著管的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)。 二、城市管理的內(nèi)涵 ? 2023年 5月，聯(lián)合國人類居住中心在《關(guān)于健全的城市管理規(guī)范：建設(shè) “包容性城市 ”的宣言草案》中提出：城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)范和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。這是一個(gè)調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的連續(xù)過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本。 ?城市管理是多元主體共同參與的，在不同行政關(guān)系影響下，以城市這一空間、經(jīng)濟(jì)、社會系統(tǒng)的運(yùn)行為對象的治理活動。屬于公關(guān)管理范疇。 傳統(tǒng)公共管理與新公共管理 城市的建設(shè)和發(fā)展，規(guī)劃是龍頭，建設(shè)是基礎(chǔ)，管理是關(guān)鍵?！叭纸ㄆ叻止堋笔菍Τ鞘薪ㄔO(shè)工作的客觀要求。 西方發(fā)達(dá)國家的城市道路并不比我們寬，而車輛比我們多得多，但交通堵塞現(xiàn)象卻遠(yuǎn)沒有我們有的城市嚴(yán)重；國外許多城市商貿(mào)十分繁榮，但市容市貌整潔有序，根本原因在于發(fā)達(dá)國家城市管理的先進(jìn)性。 因此，城市管理的水平代表著城市的發(fā)展水準(zhǔn)，城市管理是一項(xiàng)十分重要的社會性基礎(chǔ)工作。 城市管理是推進(jìn)城市化和城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 城市現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)并不表明就是現(xiàn)代化，高樓大廈加立交橋也不是現(xiàn)代化的唯一標(biāo)志，高效、協(xié)調(diào)、有序的城市管理既是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 三、城市管理的研究對象 （一）城市管理的目標(biāo) 城市管理的 本質(zhì) 是要充分實(shí)現(xiàn)城市功能。 1933年國際現(xiàn)代建筑協(xié)會制定的，具有里程碑性質(zhì)的《雅典憲章》提出城市的四大功能：居住、工作、游憩、交通。 1972年的《馬丘比丘憲章》則在《雅典憲章》的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)了在城市急劇發(fā)展中如何更有效地使用人力、土地和資源，如何解決城市與周圍地區(qū)的關(guān)系，提出生活環(huán)境與自然環(huán)境的和諧問題。 1992年以來，在 可持續(xù)發(fā)展 理念的導(dǎo)引下，城市管理的目標(biāo)不僅在于實(shí)現(xiàn)城市的功能，而且要營造人類住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。 2023年 5月聯(lián)合國人類居住中心在《健全的城市管理：規(guī)范框架》中還提出， 城市發(fā)展的核心是人本身， 而城市中的貧窮、邊緣化以及社會排斥影響了當(dāng)今城市的發(fā)展，所以建設(shè) “包容性城市 ”是城市管理應(yīng)當(dāng)追求的目標(biāo)。 （二）城市管理的主體 傳統(tǒng)上認(rèn)為城市政府是城市管理的主體。 ?因?yàn)槌鞘姓梢哉{(diào)動大量的資源、利用行政指令、政策對城市的經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)進(jìn)行管理，然而，面對政府可能出現(xiàn)的低效率與官僚作風(fēng)，城市管理不得不考慮多主體的共治。 在市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會更加開放，城市管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢。政府不再是城市管理的唯一主體。 除政府外，企業(yè)（如城建公司、物業(yè)管理公司等）、民間社團(tuán)以及城市居民都可以成為城市管理的主體。 當(dāng)代城市問題越來越突出和嚴(yán)重，對城市管理提出了挑戰(zhàn)。在工業(yè)革命后城市急速膨脹式發(fā)展的初期，城市管理的主要特點(diǎn)是，公共部門提供公共服務(wù)，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，創(chuàng)立臃腫的各種政府管理機(jī)構(gòu)。從那時(shí)起，私營部門和非政府組織在城市管理中的作用一直被排斥在外。 如今，越來越尖銳的城市問題顯然已經(jīng)不是政府部門所能獨(dú)立解決的了。換言之，城市問題導(dǎo)致的城市政府不可治理性的進(jìn)一步增加，迫使我們在提升政府治理能力的同時(shí)，力求公眾和非政府組織發(fā)揮更大的效力來支持政府的管理，擴(kuò)大政府與非政府組織、社會、公眾之間的廣泛合作。也就是說，要迎接城市問題前所未有的挑戰(zhàn)，必須對現(xiàn)行的城市管理模式重新作出詮釋，告別傳統(tǒng)的城市管理。 強(qiáng)調(diào)城市管理主體多元化正是基于城市管理面臨的新挑戰(zhàn)。城市化快速發(fā)展的同時(shí)伴隨著社會轉(zhuǎn)型，諸多矛盾交織在一起，使當(dāng)前的城市管理面臨不少問題。 從城市管理的本質(zhì)來看，城市管理存在一部分群眾的環(huán)境需求和一部分群眾生存需求之間的矛盾。 從管理體制來看，存在明確的二級政府（市政府、區(qū)政府）三級管理（市、區(qū)、街道）四級網(wǎng)絡(luò)（市、區(qū)、街道、社區(qū)）體制與各級責(zé)任都不很明確的矛盾。 從城市管理投入來看，存在著管理有時(shí)間成本而群眾對環(huán)境需求無時(shí)間限制的矛盾。 從城市管理行為來看，存在表象為市容管理不到位，而實(shí)質(zhì)為各有關(guān)部門未盡職的矛盾。所有這些問題的核心是有些事情無人管，有些事情有人管但力不從心管不好，問題的根源是管理主體的缺位。 城市發(fā)展趨勢也呼喚多元主體共同參與城市管理。２０世紀(jì)末，改善城市管理成為一項(xiàng)引起國際社會關(guān)注的全球運(yùn)動。該運(yùn)動的目的是通過改進(jìn)城市管理使“包容性城市”付諸實(shí)現(xiàn)。 所謂“包容性城市”，是指城市中的每個(gè)人不論財(cái)富、性別、年齡、種族或宗教信仰，均得以參與城市所能提供的生產(chǎn)性機(jī)會。因此，包容性既是目標(biāo)，也是一個(gè)過程。參與式的決策過程就是實(shí)現(xiàn)包容性城市的重要手段。 強(qiáng)調(diào)城市管理主體的多元化，是要綜合運(yùn)用國家機(jī)制與政府組織、市場機(jī)制與營利組織、社會機(jī)制與公眾組織三套有利于城市健康發(fā)展的城市管理工具，構(gòu)建一種全民參與的現(xiàn)代城市管理體制。 在目前情況下，城市政府在城市管理主體中仍然居于核心地位，與此同時(shí)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)、鼓勵其它社會主體參與城市管理。 面對日益復(fù)雜的治理問題，城市政府既要平衡與非政府組織的關(guān)系，通過重振公民的信任、回應(yīng)公民的要求獲得新的合法性；又要通過改變組織構(gòu)架、理順內(nèi)部關(guān)系來提升自己的能力，增進(jìn)政府治理的有效性。 政府的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面 一是對城市管理發(fā)揮的作用在其它主體中處于主導(dǎo)地位。 二是對其它管理主體參與城市管理起引導(dǎo)規(guī)范的作用。其中企業(yè)、社團(tuán)、居民作為城市管理的主體具有雙重性質(zhì)，他們一方面是政府管理城市的管理對象，引導(dǎo)得好又能成為協(xié)助政府管理城市的管理主體。 （三）城市管理的具體內(nèi)容 傳統(tǒng)的城市管理內(nèi)容局限于與城市自身物質(zhì)形態(tài)相關(guān)的方面，例如路燈、道路、橋涵、給排水、市容等?，F(xiàn)代城市管理的具體內(nèi)容突破了物質(zhì)形態(tài)，更加注重城市住民以及城市的發(fā)展。 ? 從宏觀的層次上看，城市管理要關(guān)注城市的發(fā)展戰(zhàn)略，研究城市與區(qū)域的關(guān)系、城市與區(qū)域的協(xié)調(diào)等； ? 從中觀上看，城市管理通常包括經(jīng)濟(jì)管理、社會事務(wù)管理、環(huán)境管理、空間管理幾個(gè)方面。 ? 從微觀上看，城市管理通常是涉及住民切身利益的事務(wù)，比如城市住民管理、公共住宅管理以及基礎(chǔ)設(shè)施管理。 ?另外，由于現(xiàn)代城市之間的競爭日益激烈，城市品牌成為宣傳、營銷城市的重要環(huán)節(jié)，城市發(fā)展中存在的不確定因素很多，城市可能隨時(shí)面臨突如其來的威脅與危機(jī)，故而非常態(tài)事件和突發(fā)事件的處置關(guān)系到城市的生存與發(fā)展，應(yīng)該納入城市管理內(nèi)容的研究對象中。 也有相關(guān)學(xué)者將城市管理的內(nèi)容概括為 “四政 ”——市政、民政、財(cái)政、行政。 市政 ——“物 ”的管理 即公共設(shè)施運(yùn)行管理，涉及城市交通、水務(wù)、房地資源、綠化、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、公安等管理行業(yè)。 民政 ——“人 ”的管理 即對城市社會的運(yùn)行管理，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，按照 “學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居 ”的目標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展教育，積極擴(kuò)大就業(yè)，完善醫(yī)療衛(wèi)生、住房和社會保障體系，完善社會管理，著力保障和改善民生，擴(kuò)大公共服務(wù)，促進(jìn)社會公平正義。 ? 財(cái)政 ——“錢的管理 ” 即對城市公共財(cái)政的運(yùn)行管理。公共財(cái)政是政府為市場提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動，基本職能是資源配置、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，核心是稅源管理和預(yù)算管理。 ? 行政 ——“事 ”的管理 即對城市公共空間、公共信息、公共活動、公共安全的運(yùn)行管理，要實(shí)行決策審批職能與監(jiān)督處罰職能相對分開。 第二節(jié) 城市管理模式與政府定位 費(fèi)孝通先生曾將模式界定為“在一定的地區(qū)、一定歷史條件下，具有特色的發(fā)展的路子”。 模式?jīng)]有褒貶的含義，也不是給人提供照搬的樣本，更不應(yīng)該不講條件地一律強(qiáng)制推行，而是供與之條件相同或相近的某些方面借鑒、采納、吸收。在現(xiàn)實(shí)生活中，有人把模式理解為具有普遍意義的供人們學(xué)習(xí)的先進(jìn)典型或樣板，于是一旦稱為模式就要全國都來學(xué)習(xí)，這是對模式的一種誤解。 將“模式”的概念引入到城市管理領(lǐng)域： 林崇建等認(rèn)為“城市管理模式是城市政府進(jìn)行城市管理的行政組織體系及其運(yùn)行機(jī)制”。 尤建新等認(rèn)為，城市管理模式可以視為城市政府在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的關(guān)于城市管理的理論圖式和思維方式。 葉南客則將城市管理模式定義為“對不同類型城市在各具特色的管理體制，管理機(jī)制的組合基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)城市高效有序運(yùn)行目標(biāo)的特定方式的形態(tài)概括，是城市發(fā)展歷程和管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，有著共性和個(gè)性的統(tǒng)一”。 城市管理模式的變化都是與政府的定位和作用緊密相連的。政府定位經(jīng)歷了三個(gè)階段，即官僚政府、企業(yè)化政府和服務(wù)型政府。與此相對應(yīng)的是，城市管理模式也經(jīng)歷了三個(gè)階段，即城市管制模式、城市經(jīng)營模式、城市治理模式。 （一） 官僚政府與城市管制模式 在這種模式下，城市政府單獨(dú)承擔(dān)了城市公共服務(wù)的供應(yīng)，其管制的手段主要是通過政府的行政命令來得以實(shí)現(xiàn)。 傳統(tǒng)官僚制模式特點(diǎn)：行政權(quán)力集中化、行政組織等級化、行政職能專門化、行政行為程式化。 隨著科技和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，各個(gè)城市面臨著全方位、激烈的競爭，城市政府管理的事務(wù)越來越綜合化、復(fù)雜化、多樣化；同時(shí)，公眾也要求政府提供個(gè)性化服務(wù)。傳統(tǒng)的行政管理顯然難以適應(yīng)新時(shí)代的需求。 中國的城市管理一開始就表現(xiàn)為中央高度集權(quán)的、以審批制度為主的城市管制模式。社會管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力都集中在政府，地方政府管理權(quán)集中在中央。通過審批制度，城市發(fā)展目標(biāo)和策略的決策權(quán)都集中在中央政府手中，城市政府缺乏自主權(quán)，只是機(jī)械地執(zhí)行中央的機(jī)會和決策。 城市管制的觸角涉及城市的各個(gè)方面，幾乎壟斷了城市事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，管理職能過于寬泛，但一些基本的職能又履行不好。 政府機(jī)構(gòu)過于龐大和權(quán)威，抑制了社會其他主體的發(fā)展。 （二） 企業(yè)化政府和經(jīng)營城市模式