【正文】 實(shí)行功績晉升制度。B. 確保能干的人員得到提拔和重用。C. 應(yīng)擴(kuò)大晉升選才的范圍, 內(nèi)晉與外聘兼用:D. 綜合運(yùn)用職務(wù)晉升的依據(jù)。– 工作資格。– 工作成績。– 職務(wù)晉升考試成績。– ( 領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià))。6. 行政倫理思想(1) 行政倫理: 行政人員在行政管理活動(dòng)中的行為規(guī)范的總和。– 是維持行政管理活動(dòng)參與者之間,即行政機(jī)關(guān)與其工作人員,其他各機(jī)關(guān),企事業(yè)單位,社會(huì)團(tuán)體,以及公民之間等的合理,正當(dāng)關(guān)系的原則與規(guī)范。(2)關(guān)于官紀(jì)的本質(zhì)及其重要性 – 官紀(jì):的表現(xiàn)于行政人員的熱望, 忠誠, 合作竭力負(fù)責(zé)及以服務(wù)為榮的精神, 有高尚和衰微之分。– 高尚官紀(jì)的重要性: 能激勵(lì)人的積極性, 保持官界純凈, 培養(yǎng)良好素質(zhì), 免除各種私利之事。 (3) 導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素:A. 缺乏獎(jiǎng)勵(lì)。B. 懲罰無度。C. 疏略社交生活。D. 調(diào)資不及時(shí)。E. 取消權(quán)利。F. 損失創(chuàng)制權(quán)。(4)端正官紀(jì)的途徑:– 直接地: 獎(jiǎng)勵(lì)工作表現(xiàn)突出者, 倡導(dǎo)合作與忠誠。– 間接地: 善于利用外界環(huán)境影響, 提供適當(dāng)?shù)墓ぷ鳁l件, 鼓勵(lì)有關(guān)的社交活動(dòng).(5)良好官紀(jì)的標(biāo)志:– 行政組織中良好的人際關(guān)系, 領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下屬, 重視讓下屬民主參與有關(guān)決策。7. 行政法規(guī)思想。(1) 要注意研究政策與法律法規(guī)之間的關(guān)系:– 政策(通則化) 法制(經(jīng)行政經(jīng)驗(yàn)通則化) 行政案例 (通則化) 憲法條文(2)重點(diǎn)探討了行政條例制定權(quán)的問題A. 范圍 – 據(jù)憲法,法律,立法來行使,必須有授予的委任立法權(quán)。B. 限度 – 環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎。– 情況變化或執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)不妥之處導(dǎo)致需要制定新條例。– 情況極端復(fù)雜且需要較強(qiáng)的專業(yè)性或非專家不能處理時(shí)。– 緊急情況時(shí)。C. 行政條例制定權(quán)的保障:– 提出了實(shí)施行政條例制定權(quán)的七項(xiàng)主張。D. 行政條例制定的重要性:– 可使行政管理納入法制化軌道并具有權(quán)威性。– 激勵(lì)官員的負(fù)責(zé)精神與創(chuàng)造才能,使其勝任工作,忠實(shí)公正履行職責(zé)。– 減輕立法機(jī)關(guān)的工作。8. 行政監(jiān)督思想(1) 行政監(jiān)督的必要性與作用: 存在著濫用權(quán)力, 違法亂紀(jì), 侵犯公民權(quán)利, 管理無力, 不負(fù)責(zé)任的不良情形。: – , 政府高效運(yùn)作。– , 防止侵害憲法規(guī)定的個(gè)人自由。– (2)立法監(jiān)督的主要職責(zé) – 確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)。– 確保政府支出適當(dāng)。– 確保行政監(jiān)督的實(shí)施目的真正在于提高效率。– 使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補(bǔ)救性立法。(3) 有效的立法監(jiān)督方法 A. 會(huì)計(jì)及支出上的監(jiān)督。B. 款額與分配的監(jiān)督。C. 行政政策的監(jiān)督。D. 人員的監(jiān)督。E. 調(diào)查監(jiān)督。 F. 詰問(質(zhì)詢)(4) 系統(tǒng)闡述了司法監(jiān)督的有關(guān)問題 A. 必要性與目的: 對(duì)行政過失進(jìn)行補(bǔ)救, 保障公民與公務(wù)員的權(quán)利 B. 分析了三個(gè)方面的司法監(jiān)督:– a. 對(duì)公務(wù)員的司法監(jiān)督。– b. 對(duì)普通行政行為及特別行政行為的監(jiān)督。– : 行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)與意義,（1）是融合了前人的行政實(shí)踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果,（2） 是西方行政學(xué)發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,（3） 將行政學(xué)的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部, 轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié), 滿足了行政管理作為一門獨(dú)立學(xué)科的要求, 豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容.（4） 標(biāo)志著行政學(xué)的正式誕生.（1） 提出了建立行政學(xué)的四個(gè)基本假定。（2）在行政與各方面(環(huán)境)的關(guān)系上,特意談到了行政與平民組織的關(guān)系。（3）運(yùn)用發(fā)展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題。（4）開放性:認(rèn)識(shí)到自身研究的探索性與暫時(shí)性.第七講：古立克的一體化行政思想一、生平與著述出身：1892生于美國一傳教士之家，幼時(shí)生活于日本，深受父母“致力于人類進(jìn)步”之努力的影響。教育與求學(xué)：神學(xué)，政治學(xué)，法學(xué)；任職經(jīng)歷：A 、大學(xué)教授： – 19311942，哥倫比亞大學(xué)市政學(xué)與公共行政學(xué)教授；B、漫長的公共服務(wù)經(jīng)歷：在紐約和聯(lián)邦多個(gè)政府部門工作過：– 紐約市：紐約市政研究局局長；公務(wù)員培訓(xùn)學(xué)校校長，后來改名為美國公共行政研究所（也有譯為公共行政學(xué)院）的所長；公共行政學(xué)院董事會(huì)主席；紐約市憲章修訂委員會(huì)委員；紐約市城市規(guī)劃委員會(huì)主席；紐約市第一任市府主管（城市行政官）……）– 聯(lián)邦：總統(tǒng)行政管理委員會(huì)委員，戰(zhàn)爭部與財(cái)政部顧問；商業(yè)部人口調(diào)查咨詢委員會(huì)委員；白宮行政事務(wù)助理；國家資源計(jì)劃委員會(huì)戰(zhàn)后項(xiàng)目協(xié)調(diào)員；國外救濟(jì)與復(fù)興行動(dòng)辦公室總部參謀；聯(lián)合國救濟(jì)與復(fù)興署秘書處代理秘書長；社會(huì)科學(xué)研究理事會(huì)屬下公務(wù)員人事咨詢委員會(huì)主席； 主要關(guān)注的問題與成就（1）公共服務(wù)（行政）研究： 紐約市政研究局的工作： – 政府調(diào)查： – 公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)校； （2）學(xué)術(shù)著述：19351937 ：與與厄威克合著：《 行政科學(xué)論文集》 ， 其中自己撰寫兩篇：《 組織理論評(píng)論》 ，《 科學(xué)，價(jià)值觀與公共行政》 ； 其它相關(guān)文章：陸續(xù)發(fā)表在《 美國國家公共行政研究所》 刊物及其它刊物上； （3）出色的公共服務(wù)工作： 致力于將公共管理的思想、原則應(yīng)用于公共服務(wù)實(shí)踐； 二、古立克的主要行政思想對(duì)政府在社會(huì)中角色的界定（1） 關(guān)于政府存在的必要性：“ 政府是任性、堅(jiān)強(qiáng)且自私的人們能夠協(xié)作共生的手段” ； 當(dāng)基于自身利益且由市場所支配的私人行為被證明是不適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府活動(dòng)的必要性就產(chǎn)生了。 （2）關(guān)于政府工作的目的： 對(duì)過度的自由行為施加必要的控制； 提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)； 表現(xiàn)對(duì)弱者的公平的人類同情心（促進(jìn)社會(huì)公平）； （3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計(jì)劃上；政府制定的計(jì)劃指標(biāo)不能絕對(duì)化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：u 政府機(jī)構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的； – 市場失敗會(huì)導(dǎo)致政府增長； – 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動(dòng)預(yù)算增長； u 應(yīng)該限制國家（政府）的作用 – 未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來； – 政府中的領(lǐng)導(dǎo)者可能缺乏智慧、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和高尚品質(zhì)； – 缺乏行政技能與方法； – 綜合行動(dòng)要涉及到眾多變量； – 行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法； u 但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制； （5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能u 主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定計(jì)劃 – 公眾處理不了復(fù)雜問題； – 立法機(jī)關(guān)缺乏中心責(zé)任焦點(diǎn)，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用； u 理想政府系統(tǒng)的職責(zé)分工模式： – 行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負(fù)責(zé)制訂計(jì)劃； – 立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)接受或否決政策建議； – 行政部門負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)已被采納的政策計(jì)劃； – 公眾通過參加政黨和壓力集團(tuán)行使一般性的監(jiān)督控制職能； 即：行政負(fù)責(zé)政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負(fù)責(zé)政策采納與否決； （6）重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項(xiàng)職責(zé)：u 主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；u 也主張責(zé)任適當(dāng)分散；關(guān)于行政部門在政府中的作用——一種對(duì)政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治/政策行政二分法：u 給出政治的二種含義： – 一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展； – 真正地：指統(tǒng)治者用來實(shí)施控制的行動(dòng)； – 二者的區(qū)別不在于行動(dòng)本身而在于動(dòng)機(jī)不同。 u 認(rèn)為行政必要要涉及到政治和政策過程： – 將一般意義的政治置于行政之外是行不通的； – 而將政治的一般方面控制在行政中，又將冒否認(rèn)行政的真正政治功能的危險(xiǎn)； u 所以：古典二分法是失敗的。 （2）根據(jù)與政治/政策的相關(guān)度不同區(qū)分政府系統(tǒng)中的四種角色類型：A、 政治家：– 通過監(jiān)控和調(diào)節(jié)專家、官僚和利益集團(tuán)間的關(guān)系來保持整個(gè)系統(tǒng)的平衡； B、 政治任命官：– 中介人，在專家和公眾之間作解釋以增進(jìn)相互了解； C、 行政官員：– 理解和協(xié)調(diào)政策并且向具體的行政工作機(jī)構(gòu)解釋和說明政策指令，忠誠于當(dāng)選官員的決策，不根據(jù)政策作最后決定； D、 技術(shù)專家：– 只考慮技術(shù)問題； u 所有公共官員的行為是一張由“處理權(quán)限和行動(dòng)構(gòu)成的無縫之網(wǎng)”，從當(dāng)選官員到技術(shù)專家，其處理權(quán)限是遞增減的。關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問題）（1）政治/政策行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：u 政治/政策：價(jià)值界定（價(jià)值優(yōu)先性）：是為評(píng)估目的的合意性；u 行政：價(jià)值中立，是事實(shí)界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：A、科學(xué)方法：– 實(shí)證測量，對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類，試驗(yàn)探索來檢驗(yàn)假說； – 目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實(shí)踐以解決實(shí)際行政問題； – 科學(xué)方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”。B、主張行政科學(xué)乃是一個(gè)知識(shí)系統(tǒng)：– “ 一個(gè)只要人們?yōu)榱斯餐繕?biāo)而有組織的在一起工作時(shí)便可以用來認(rèn)識(shí)關(guān)系、預(yù)見結(jié)果和影響后果的知識(shí)體系” ； – 也即：一個(gè)用來認(rèn)識(shí)、預(yù)見和影響組織活動(dòng)及其結(jié)果的知識(shí)系統(tǒng)。 （3）探討了行政的科學(xué)限度問題A 、科學(xué)不能囊括全部行政活動(dòng)，行政具有價(jià)值性； – 科學(xué)只涉及“ 變量和相互關(guān)系” 的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動(dòng)與后果之間的關(guān)系；其特有的價(jià)值是效率； – 因?yàn)樾姓仓贫ㄕ?，它就無法完全價(jià)值中立，必然涉及到其他社會(huì)政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值界定問題， B、對(duì)科學(xué)的過份推崇（效率至上觀）會(huì)導(dǎo)致對(duì)“專家治國”的強(qiáng)調(diào)，從而出現(xiàn)“專家治理的危害”：– 專家會(huì)假定自己比公共更了解其需要；– 宣稱對(duì)其并不擅長的領(lǐng)域也具有知識(shí)和權(quán)威；– “一項(xiàng)依靠專家集團(tuán)制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會(huì)處在該專家集團(tuán)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)方向之下”；– 長期的專家領(lǐng)導(dǎo)和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價(jià)值原則；C 、應(yīng)將民主制與專家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害： – 培養(yǎng)和對(duì)立職業(yè)自律意識(shí)； – 不能由專家來采取最后行動(dòng)； – 讓公眾作自身利益的最終裁判； – 專家、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通； 古立克的一體化行政組織思想（1）主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等問題。因此，政府應(yīng)向企業(yè)管理學(xué)習(xí)；B、應(yīng)對(duì)行政體制的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程進(jìn)行大膽改革（重新界定各部職能，明確關(guān)系，明確分工，專業(yè)化和理性化）；C、提出11條行政改革的原則D、總之：行政部門應(yīng)該融合成一個(gè)整體，組建堅(jiān)強(qiáng)、能干的行政領(lǐng)導(dǎo)班子，并配備一位有職有權(quán)、能夠監(jiān)督行政全過程的行政首長，即形成一個(gè)一體化的行政組織。（2）形成一體化組織的途徑A、分工與整合（ botttomup原則)：– 分工的必要性：因?yàn)? 人的差異性與知識(shí)技能的有限性； – 整合（分組歸類）：即對(duì)已經(jīng)分工化的單元任何進(jìn)行分組歸類，目的在于總體協(xié)調(diào)； – 如何整合：四種途徑或依據(jù)（4P ：目的purpose 、工序process 、人員persons, 與地點(diǎn)place ）；（此后來發(fā)展為進(jìn)行組織設(shè)時(shí)部門劃分的重要依據(jù)） – 強(qiáng)調(diào)“ 同一性（一致性）原則” ，按該原則對(duì)各單項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行分類和歸并； B、控制與協(xié)調(diào)（topdown原則）：– 建立一個(gè)權(quán)威結(jié)構(gòu)（即層級(jí)結(jié)構(gòu)）： u 樹立一個(gè)唯一的，全面的指揮權(quán)威； u 保證每一件工作都有人監(jiān)督（有效的監(jiān)控幅度是有限的）； u 確定由總體任務(wù)分配下來的各單位的具體任務(wù)； – 突出組織目的（保持思想或目的的單一性） u 利用思想進(jìn)行協(xié)調(diào)，培訓(xùn)組織成員帶著同一目標(biāo)而共同奮斗的欲望和意愿 u 手段：說服、個(gè)人協(xié)商談判、明確地陳述目標(biāo)； （3）提出管理七職能論：POSDCORBA、計(jì)劃：指為了實(shí)現(xiàn)組織所設(shè)定的目標(biāo)而制定出所要做的事情的綱要，以及如何做的方法；B、組織：為了實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，就必須建立權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和組織體系，以便對(duì)各個(gè)工作部門加以安排、規(guī)定和協(xié)調(diào)；C、人事：包括有關(guān)職工的選擇與訓(xùn)練、培養(yǎng)和適當(dāng)安排等方面的職能；D、指揮：指包括以下各項(xiàng)的一種連續(xù)工作：作出決策；以各種指示和命令指決策具體化；作為領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)下屬進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而使工作的各個(gè)部門互相聯(lián)系起來的活動(dòng)（即前述的整合）；F、報(bào)告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對(duì)其負(fù)責(zé)的人得到有關(guān)正在進(jìn)行的情況的報(bào)告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報(bào)；G、包括所有的財(cái)務(wù)計(jì)劃、會(huì)計(jì)和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算；古立克關(guān)注的其他行政理論與實(shí)踐問題（1）關(guān)于公共財(cái)政與預(yù)算改革的思想u 行政機(jī)關(guān)應(yīng)增加管理財(cái)政事務(wù)的職責(zé)， u 立法機(jī)關(guān)則應(yīng)減少其在財(cái)政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機(jī)關(guān)的優(yōu)柔寡斷； u 計(jì)劃、預(yù)算應(yīng)運(yùn)用可以用來進(jìn)行檢查和評(píng)估的績效指標(biāo)（可操作性，量化） u 財(cái)政職能應(yīng)集中在州； （2）有關(guān)人事問題的看法：A、主張?jiān)诠膊块T建立一個(gè)“ 積極的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)” ，目的（好處）： – 把政治置于一個(gè)更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權(quán)問題； – 為民主政體提供必需的人才資源； B、提出一套可以擴(kuò)大到政府所有高級(jí)職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型的職業(yè)： – 無需技能的服務(wù)人員； – 技術(shù)和