【正文】 威。2. 官僚制的特征:(1) ( 合理的) 專業(yè)分工:– 明確劃分每一個組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)形式嚴(yán)格固定這種分工。F. 績效制:獎懲依工作優(yōu)劣來定。 D. 普適性。（4）由于其理論對資本主義發(fā)展的巨大促進(jìn)作用, 故也被譽為德國的亞當(dāng)斯密。（4） 過分強調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限劃分, 忽視宏觀協(xié)調(diào)。第六講:懷特的理論行政學(xué)思想1. 生平: 美國人,1891年生,早期杰出的行政學(xué)家和人事行政學(xué)專家。(3)研究的目標(biāo)(目的): 。 — 行政方法, 行政技術(shù), 行政研究。C. 實踐中權(quán)責(zé)一致的困難和障礙所在:民選官員缺少上級監(jiān)督。 配以充足財源。– 將行政官員區(qū)分為政務(wù)官與事務(wù)官, 明確各自的權(quán)責(zé), 任務(wù), 以職務(wù)劃分為原則, 確實指標(biāo)。– 如何分類:– 工資多少應(yīng)根據(jù)所完成的工作加以確定。– 職務(wù)晉升考試成績。C. 疏略社交生活。B. 限度 – 環(huán)境情況極端復(fù)雜瑣碎。8. 行政監(jiān)督思想(1) 行政監(jiān)督的必要性與作用: 存在著濫用權(quán)力, 違法亂紀(jì), 侵犯公民權(quán)利, 管理無力, 不負(fù)責(zé)任的不良情形。B. 款額與分配的監(jiān)督。（3）運用發(fā)展的眼光看待中央集權(quán)的限度問題。 （3）探討了行政的科學(xué)限度問題A 、科學(xué)不能囊括全部行政活動，行政具有價值性； – 科學(xué)只涉及“ 變量和相互關(guān)系” 的陳述，其適當(dāng)研究范圍是調(diào)查行動與后果之間的關(guān)系；其特有的價值是效率； – 因為行政也制定政策，它就無法完全價值中立，必然涉及到其他社會政治價值和社會價值界定問題， B、對科學(xué)的過份推崇（效率至上觀）會導(dǎo)致對“專家治國”的強調(diào)，從而出現(xiàn)“專家治理的危害”：– 專家會假定自己比公共更了解其需要；– 宣稱對其并不擅長的領(lǐng)域也具有知識和權(quán)威；– “一項依靠專家集團(tuán)制定的政策方案在大約三十年內(nèi)都將會處在該專家集團(tuán)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)方向之下”；– 長期的專家領(lǐng)導(dǎo)和控制的結(jié)果就是破壞民主、自治等價值原則；C 、應(yīng)將民主制與專家治理（科學(xué)）相結(jié)合，以民主來抑制專家政治的危害： – 培養(yǎng)和對立職業(yè)自律意識； – 不能由專家來采取最后行動； – 讓公眾作自身利益的最終裁判； – 專家、行政官員、與政治領(lǐng)導(dǎo)人、公眾更多更好地溝通； 古立克的一體化行政組織思想（1）主張行政改革，在政府中采用類似企業(yè)管理的方法，形成一體化組織A、政府管理與企業(yè)管理有共性：同屬管理科學(xué)，同樣涉及到人員管理、計劃、協(xié)調(diào)、激勵等問題。關(guān)于科學(xué)與行政的關(guān)系（行政的科學(xué)性問題）（1）政治/政策行政兩分法是早期行政學(xué)家們希望建立一門行政科學(xué)的依據(jù)：u 政治/政策：價值界定（價值優(yōu)先性）：是為評估目的的合意性；u 行政：價值中立，是事實界定，故可以科學(xué)地進(jìn)行；（2）古立克拒絕二分法，但主張把科學(xué)方法應(yīng)用于行政問題：A、科學(xué)方法：– 實證測量，對現(xiàn)象進(jìn)行理智考慮與分類，試驗探索來檢驗假說； – 目的在于：發(fā)現(xiàn)真理（一般性行政原則或永恒不變的行政規(guī)則），并將之應(yīng)用于實踐以解決實際行政問題； – 科學(xué)方法意味著：“以能力取代無知，以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員，以專家取代雜而不精者，以日益加劇的分化和專門化取代華而不實，以訓(xùn)練有素的行政人員取代訓(xùn)練無素的新手”。– : 行政學(xué)研究的貢獻(xiàn)與意義,（1）是融合了前人的行政實踐的理論總結(jié)和各種政府管理的研究成果,（2） 是西方行政學(xué)發(fā)展史上的第一部系統(tǒng)性的教科書,（3） 將行政學(xué)的研究重點轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部, 轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié), 滿足了行政管理作為一門獨立學(xué)科的要求, 豐富了行政學(xué)研究的內(nèi)容.（4） 標(biāo)志著行政學(xué)的正式誕生.（1） 提出了建立行政學(xué)的四個基本假定。– 使立法機(jī)關(guān)完全了解行政情形以便制定補救性立法。– 激勵官員的負(fù)責(zé)精神與創(chuàng)造才能,使其勝任工作,忠實公正履行職責(zé)。7. 行政法規(guī)思想。 (3) 導(dǎo)致官紀(jì)敗壞的因素:A. 缺乏獎勵。– 工作資格。D. 以首長裁定為最后決定 5. 提出了豐富的人事行政思想(1) 關(guān)于人才的選撥問題 A. 指出人才選撥的重要性: 認(rèn)為此為當(dāng)代人事管理的二大支柱之一( 另為職位分類) – – , 多樣化: 筆試, 口試, 操作試驗, 工作試驗, 心理測驗。(4)提出了優(yōu)良行政組織的標(biāo)準(zhǔn) – 能獲得最優(yōu)秀的人才。 等等。(2) 對行政責(zé)任與權(quán)力的分配問題的分析 A. 指出: 權(quán)力與責(zé)任的適當(dāng)分配關(guān)系到政府的行政效率。(2) 分析了各種具體的行政環(huán)境如何影響( 作用于) 行政活動, 行政行為及效果。(1) 研究對象: 即對” 國家政府中的市政, 聯(lián)邦或聯(lián)邦行政進(jìn)行研究”。– 內(nèi)部的而非內(nèi)外互動的。（2） 偏重于靜態(tài)研究, 過分強調(diào)機(jī)械的正式組織的功能, 忽視了組織運作的過程和非正式組織的影響力。 抨擊舊的傳統(tǒng)以及阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治控制。 B. 合理性。D. 職位設(shè)計:每一個職務(wù)都有明確規(guī)定的法律意義上的權(quán)責(zé)范圍和應(yīng)具備的學(xué)識能力經(jīng)驗要求。– c. 領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力并非無限,而是受到規(guī)則的約束。– 領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者在法律上地位平等,都受組織規(guī)則的約束。傳統(tǒng)型權(quán)威: 基于傳統(tǒng)習(xí)慣或世襲得來。 (2) 存在著一套支持統(tǒng)治的正當(dāng)性的信仰體系。:西方文明的獨特性,即其所特有的因素,并借助理想類型的研究將這些因素概括為幾個核心的概念:理性\權(quán)威\合法化。（2）要正確運用其提出的管理原則：是指導(dǎo)行動的靈活信條，而不是一成不變的法則。指出管理理論具有普遍性，可以用于各個組織之中。也即對各項工作是否按計劃進(jìn)行隨時作出反應(yīng)。有效指揮的具體原則或方法 ：a. 對職工有深入地了解；b. 淘汰沒有工作能力的人；c. 對組織和職工之間的協(xié)定要很了解；d. 作出榜樣；e. 對組織要進(jìn)行定期檢查，并使用概括的圖表來促進(jìn)這項工作；f. 召集主要助手開會，以便統(tǒng)一指揮和集中精力；g. 不要陷入瑣碎的事務(wù)；h. 力爭使組織成員團(tuán)結(jié)、主動、積極和忠誠。 “管理是普遍的一種單獨活動，有自己的一套知識體系，由各種職能構(gòu)成，管理者通過完成各種職能來實現(xiàn)目標(biāo)的一個過程。由于采取了科學(xué)管理的作業(yè)程序和管理方法，推動了生產(chǎn)力的發(fā)展，使企業(yè)生產(chǎn)效率提高了許多倍。D亨 第一流的工人：能力與意愿差別計件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。通過工作日寫實，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時利用情況，找出時間浪費的原因，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施。其思想和觀點都較為深刻。文官制度的實行，實際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政控制的適度。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。政黨問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制（1）政治必須取得對行政的某種程度的控制：他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。古德諾（18591939）?！盁o論是在政治還是在行政方面，為了對制定基本政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評是完全安全而有益而不可缺少的。（2）重視政府官員的素質(zhì)：認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運轉(zhuǎn)：“我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”“必須為文職機(jī)關(guān)的競爭考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關(guān)系。（1）行政管理是什么：— 行政管理是行動加的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當(dāng)家作主，權(quán)力和對行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。是對行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權(quán)力就缺而不備。此時期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容：對本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠(yuǎn)；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化 和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。代表人物、著作與觀點：德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對公共行政作綜合研究；英厄威爾：對行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；美國女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。安培“建立管理國家之科學(xué)”的設(shè)想；186568德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨立的學(xué)科加以研究。）1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。應(yīng)用與發(fā)展時期：20世紀(jì)60年代這一時期技術(shù)的發(fā)展對行政科學(xué)注入了新的活力。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運動；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）。西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運籌學(xué)、計算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。19世紀(jì)70年代的新民主運動： 一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個組成部分；行政管理高于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”：因為不同國家政府在行政管理職能方面的結(jié)構(gòu)具有很大的相似性； 通過比較，可以更好地了解自己的缺點與優(yōu)點；應(yīng)大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗而不用擔(dān)心或害怕會引進(jìn)他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。認(rèn)識到行為領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)與影響力對下屬的行為具有重要的作用：“一個具有真正大公無私精神的政治家，其領(lǐng)導(dǎo)方式可以把自負(fù)而敷衍塞責(zé)的機(jī)關(guān)變成公正政府的具有大公無私精神的工具”；提出通過高薪、激勵等手段提高政府官員的工作質(zhì)量提高政府官員的工作質(zhì)量：要使政府官員所經(jīng)常感興趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最認(rèn)真的服務(wù)，使之不僅僅是替他的上級效勞，同時要為群體盡力。關(guān)于行政體制（政府間關(guān)系）的思想：主張建立完善的公共行政機(jī)構(gòu)；要給予地方政府機(jī)構(gòu)以新的生命；要組建地方分權(quán)制度；關(guān)于行政倫理的思想：明確提出行政官員應(yīng)該以良好的態(tài)度為公眾服務(wù)：“嚴(yán)格說來，統(tǒng)治者只不過是被統(tǒng)治者的仆人而已”。古德諾大學(xué)時在美國哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽，出版了《比較行政學(xué)》等書。他這種創(chuàng)造性的主張對后來行政學(xué)的獨立研究有著很大的貢獻(xiàn)。所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：“政治”——國家意志的表達(dá)；“行政”——國家意志的執(zhí)行古德諾對政治—行政二分法的貢獻(xiàn)，并不在于他提出的這個“政治—行政”兩分法本身有什么新意。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。（2）政治對行政的控制必須有一定的限度。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。古德諾的第三個基本觀點：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。這實際是古德諾對美國一百多年來奉為神圣不可動搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思。這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負(fù)責(zé)，加強民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。最后，古德諾還認(rèn)為，美國的兩黨制度實際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的