【正文】 在現(xiàn)代稅收征管中“重中之重”的地位。完善我國地方稅收體系的對策研究 作者： 我國現(xiàn)行地方稅收體系的缺陷性是明顯的：第一，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理．企業(yè)所得稅、資源稅、營業(yè)稅、城建稅都不是嚴(yán)格意義上的地方稅，更象共享稅，帶有明顯的行政隸屬關(guān)系的痕跡。第二，地方稅主體稅種模糊。地方稅體系中稅種雖多，但缺乏對地方財(cái)力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的稅種，稅源零星分散，受制因素多，稅源潛力小，缺乏彈性。第三，地方政府的管理權(quán)限偏小。地方稅的立法權(quán)完全集中在中央，省級以下政府沒有地方稅的立法權(quán)。第四、地方政府收入稅收依存度過小，地方稅收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了地方財(cái)政支出的需要；地方財(cái)政支出越來越依賴各種預(yù)算外收入和非預(yù)算收入(或稱制度外收入)。預(yù)算外貿(mào)金膨脹速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)資金增長速度(參見表一)，尤其是地方預(yù)算外資金的增長更為迅速，1995年地方預(yù)算外資金達(dá)到2088．9億元，占全國預(yù)算外資金總額的86．8％，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的70％。若考慮到預(yù)算外資金統(tǒng)計(jì)中漏報(bào)、瞞報(bào)的情況，地方預(yù)算外資金的規(guī)模與地方財(cái)政收入的規(guī)模實(shí)際不相上下。第五、國地稅征管體系交織不清，稅收流失現(xiàn)象普遍。 表1：　　　　 預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表（19801996） ───┬──────────────┬─────────────── 　年　│　　　　　預(yù)算內(nèi)資金　　　　│　　 預(yù)算外資金　　 　　　├──────┬───────┼──────┬──────── 　份　│數(shù)量（億元）│增長速度（%） │數(shù)量（億元）│增長速度（%） ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1980　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1981　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1982　│　 　│　　 　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1983　│　 　│　　　　　│　　　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1984　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1985　│　 　│　　22　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1986　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1987　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1988　│　 　│　　 　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1989　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1990　│　 　│　　　　　│　 　│ ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1991　│　 　│　　 　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1992　│　 　│　　　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1993　│　 　│　　　　　│　 　│　　63　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1994　│　 　│　　20　　　　│　 　│　　30 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1995　│　 　│　　　　　│　 　│　　 ───┼──────┼───────┼──────┼──────── 1996　│　 　│　　18　　　　│　 　│　　 ───┴──────┴───────┴──────┴──────── 注：預(yù)算外資金1993年的下降是因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整。 資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》 　　我國地方稅收體系建設(shè)滯后的原因 　　造成我國地方稅收體系建設(shè)滯后的原因是多方面的，既有歷次財(cái)稅體制改革的不徹底性積累的弊病，又有相關(guān)體制改革不落實(shí)的拖累。 　　1．我國從80年代開始對預(yù)算管理體制作過多次改革，但多有反復(fù)，且不甚規(guī)范，更多的是分“錢”而不分“權(quán)”，中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)歸屬不清，即便分權(quán)也是行政性的，而不是法律性的。1994年實(shí)行分級預(yù)算管理體制，在中央和地方收入劃分上實(shí)行分稅制，這次改革在一定程度上規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，緩解了中央財(cái)政日趨吃緊的矛盾，調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)?shù)姆e極性，但還有許多有待完善的地方。目前的分稅制是以當(dāng)前既定的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分為前提的，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換和政治體制的改革，各級政府的事權(quán)劃分和支出職責(zé)劃分必須做相應(yīng)的調(diào)整。分稅制實(shí)行之始，為了保持現(xiàn)有利益格局，中央對地方的返還數(shù)額仍是采用基數(shù)法確定的。分稅制還存在許多行政隸屬的痕跡，例如將企業(yè)所得稅按隸屬關(guān)系征收和劃分收入。這些改革的不徹底性給地方稅收體系的建設(shè)和完善設(shè)置了許多不便。 　　2．1994年稅制改革按照分稅制的要求，實(shí)行國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，所有稅種按收入歸屬分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，這次改革達(dá)到了簡化稅制，理順分配關(guān)系和強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力的效果。但這次改革沒有相應(yīng)地下放部分地方稅種的管理權(quán)限，而是高度集中在中央政府。由于我國地域遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異懸殊，地方政府無法根據(jù)自身的特點(diǎn)確定本地區(qū)的稅種配置和征管措施，是造成目前地方稅收體系主體稅種模糊和收入不足的重要原因。 　　3．地方政府收入以“費(fèi)”擠“稅”現(xiàn)象嚴(yán)重。正如前文所述，改革以來，地方政府收入中主要來源于各種收費(fèi)的預(yù)算外資金和制度外收入日趨膨脹，增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)收入。地方政府收入“費(fèi)”“稅”比例倒掛的原因是非常復(fù)雜的。一方面分權(quán)式改革連帶出了事權(quán)財(cái)權(quán)意識，激活了原先受壓抑的局部利益，地方各級政府機(jī)構(gòu)總是試圖通過多渠道籌資來落實(shí)自己擴(kuò)展了的事權(quán)，特別是十幾年來各級政府機(jī)構(gòu)的急劇膨脹使地方稅收收入難以滿足財(cái)政支出的需要。另一方面由于稅收所固有的固定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)以及我國稅收管理權(quán)限的高度集中，使地方政府很難通過增加稅收來擴(kuò)張收入，這自然使他們走上“自力更生”的道路，通過收費(fèi)來擴(kuò)張預(yù)算外收入和制度外收入。由于財(cái)政參與國民經(jīng)濟(jì)的分配比例是有限度的，地方政府收費(fèi)的擴(kuò)張必然限制了稅收收入的增長的來源。 　　　　　　　　　　　　完善我國地方稅收體系的對策 　　完善我國地方稅收體系必須與深化預(yù)算管理體制改革和地方政府“費(fèi)”“稅”改革以及政府機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合起來，本節(jié)主要從稅收制度的角度探討如何完善我國地方稅收體系。 　　(一)賦予地方政府必要的稅收管理權(quán)限。稅收管理權(quán)限在不同級別政府之間進(jìn)行劃分是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。市場經(jīng)濟(jì)要求分散決策，不論是企業(yè)還是政府都是如此。現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有層次性，按其收益范圍，可以劃分為全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。若由中央政府提供全部公共產(chǎn)品，則可能影響到公共產(chǎn)品的提供效率。這是因?yàn)?，公共產(chǎn)品的提供過程實(shí)際上是一個(gè)公共決策過程，決策需要以準(zhǔn)確的信息為基礎(chǔ)。相對而言，地方政府較接近于當(dāng)?shù)厝嗣?，在對地方性公共產(chǎn)品需求的了解上遠(yuǎn)勝于中央。當(dāng)人們處于經(jīng)濟(jì)信息不完全境地，且難以通過直接控制來實(shí)現(xiàn)所確定的目標(biāo)時(shí)，就需要采取分散決策的方式來進(jìn)行資源的配置或作出其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)決策。地方政府具有相對獨(dú)立性，這也是激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)的需要，相應(yīng)的，地方應(yīng)擁有較為獨(dú)立的稅權(quán)。只有這樣，才能保證地方支出的需要，才能有效的提高政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。目前應(yīng)逐步下放部分地方稅種的稅收管理權(quán)限，將涉及社會(huì)收入分配公平、具有宏觀調(diào)控意義、在全國普遍征收的地方稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營業(yè)稅等的稅收征收權(quán)、稅款支配權(quán)劃歸地方，稅收減免權(quán)限適度下放到省和計(jì)劃單列市一級，便于地方根據(jù)自身特點(diǎn)貫徹實(shí)施。對于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域流動(dòng)的稅種如車船使用稅、房產(chǎn)稅、城建稅等，除稅收立法權(quán)歸中央外，其他權(quán)限都可下放給地方，便于各地因地制宜，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易控制、征收成本大的稅種，如屠宰稅、筵席稅等，其他稅收立法權(quán)、解釋權(quán)和開征停征權(quán)都可下放到省級地方政府。 　　(二)改革地方稅稅種體系。首先，改變目前企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系征收和劃分收入的方法，在統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅的基礎(chǔ)上，將企業(yè)所得稅改為共享稅，由國稅部門征收，地方分成；其次，完善個(gè)人所得稅，由分類所得稅制向分類綜合所得稅制轉(zhuǎn)變，簡化稅率，統(tǒng)一扣除項(xiàng)目；第三，改革城市維護(hù)建設(shè)稅。將課稅范圍擴(kuò)大到包括外資企業(yè)的所有企業(yè)，改變其現(xiàn)行計(jì)稅依據(jù)依附于流轉(zhuǎn)稅的做法，直接對商品銷售額和營業(yè)額課稅。同時(shí)，結(jié)合地方“費(fèi)”“稅”改革，將城建方面征收的市政建設(shè)配套費(fèi)、城市公用事業(yè)附加占道費(fèi)納入其中，由地方政府確定適用稅率；第四，開征教育稅和環(huán)境保護(hù)稅。將教育費(fèi)附加、教育集資等規(guī)范為教育稅。排污費(fèi)、超標(biāo)排污費(fèi)等環(huán)境收費(fèi)規(guī)范為環(huán)境保護(hù)稅；第五，改革房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅合并，并將土地管理方面的相關(guān)收費(fèi)納入其中，成為新的房地產(chǎn)稅；第六，改革農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)村一切不合理收費(fèi)，將農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)稅附加合二為一，將農(nóng)業(yè)稅的計(jì)稅依據(jù)改為農(nóng)作物的常年產(chǎn)量。 　　(三)確立地方稅收主體稅。種。作為地方稅主體稅種必須有以下幾個(gè)主要特征：1．稅基較廣，收入規(guī)模大，以滿足地方政府支出的需要；2．具有適度的彈性，能隨經(jīng)濟(jì)的增長而增長；3．由地方征管效率高，減少稅收成本；4．稅基流動(dòng)性較差，避免因地區(qū)間稅收負(fù)擔(dān)的差異造成資源配置的扭曲。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，以下幾個(gè)地方稅種可以成為地方稅收體系中的主體稅種： 　　1．營業(yè)稅。營業(yè)稅是地方稅種中最具增長潛力的稅種，由于營業(yè)稅的課稅范圍覆蓋了整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)，我國是發(fā)展中國家，正處于經(jīng)濟(jì)高速增長階段，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較大，與此密切相關(guān)的營業(yè)稅也將有較大的增長空間。 　　2．個(gè)人所得稅。個(gè)人所得稅也是一個(gè)頗具發(fā)展?jié)摿Φ亩惙N，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，近年來我國公民個(gè)人的收入也呈現(xiàn)快速增長的趨勢，個(gè)人所得稅收入也逐年增長。 　　3．城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅。改革后的城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅由于其計(jì)稅依據(jù)的改變和課稅范圍的擴(kuò)大，收入數(shù)量在地方稅收收入中的比例必然大大提高，有能力充當(dāng)?shù)胤蕉愂阵w系中的主體稅種。 　　4．財(cái)產(chǎn)稅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場機(jī)制的不斷完善，財(cái)產(chǎn)的存量也將迅速增加，增值速度也將加快，財(cái)產(chǎn)稅也應(yīng)當(dāng)有能力成為地方稅的主體稅種。強(qiáng)化稅收職能與優(yōu)化稅收管理　 郄祿秋 李長江 趙勁松 理論界對稅收職能的論述，雖然觀點(diǎn)不盡一致，但不管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過稅收征管來實(shí)現(xiàn)。征管工作的質(zhì)量，對實(shí)現(xiàn)稅收的職能有重大影響。要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài)，基本前提是有效的征收、規(guī)范的管理、嚴(yán)格的稽查，也就是稅收征納行為的法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。一目前我國的稅收征管和稅制建設(shè)還存在諸多問題，嚴(yán)重影響和制約著稅收職能作用的發(fā)揮。（一）單純追求收入目標(biāo)，稅收職能單一化傾向日益明顯1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入以年平均近1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)征管等因素外，維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收“超常措施”。1993年全國范圍“爭基數(shù)”，全國工商稅收收入比上年增長38．1％，其中有個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）增幅在50％以上。1994年“?；鶖?shù)”，全國工商稅收收入又比上年增長26．5％。此后幾年工商稅收收入計(jì)劃任務(wù)數(shù)一增再增，稅收收入形勢一年比一年嚴(yán)峻。為了完成任務(wù)，各級政府和財(cái)稅部門繼續(xù)采取“超常措施”，“寅吃卯糧”、“無稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。南方某市1998年國稅系統(tǒng)擔(dān)保貸款繳稅和私人墊稅近400萬元，占全市增值稅、消費(fèi)稅兩稅收入的1．87％。任務(wù)高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見的。其一，剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法，看似力度很大，實(shí)質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二，大面積的超常征收，人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模，掩蓋了稅制的運(yùn)行質(zhì)量和真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)程度，為宏觀決策提供了虛假的數(shù)字依據(jù)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅收空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致國家預(yù)決算失真，虛假的收入信息帶來錯(cuò)誤的支出安排。其三，組織收入工作的秩序和程序被打亂，一些地區(qū)陷入“一季度緩，二季度慢，三季度緊，四季度拼”的惡性循環(huán)。稅收入庫不是逐月按計(jì)劃完成進(jìn)度，而是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰，其他月份走入低谷，呈現(xiàn)出不規(guī)則的“M”曲線，不利于財(cái)政資金的合理調(diào)度，也不利于宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。更為嚴(yán)重的是，身為執(zhí)法者的稅務(wù)機(jī)關(guān)借助納稅人預(yù)繳稅款確保收入進(jìn)度，正常的征納關(guān)系演變成一種互利互惠的協(xié)作關(guān)系，執(zhí)法職能受到嚴(yán)重削弱。（二）一些稅種先天不足，稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力稅收的調(diào)節(jié)職能主要通過稅種的設(shè)置、稅率的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。我國政府在稅收立法時(shí)，十分重視稅收的調(diào)節(jié)作用，一些稅種的設(shè)置，首先考慮的是它的調(diào)節(jié)職能，其次才是收入職能。比如，消費(fèi)稅開征的本意是抑制超前消費(fèi)和高消費(fèi)，并通過抑制消費(fèi)來抑制生產(chǎn)，稅種設(shè)置“寓禁于征”的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設(shè)置目的是抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱，抑制炒買炒賣房地產(chǎn)牟取暴利行為。固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅種設(shè)置目的，是限制固定資產(chǎn)投資規(guī)模，引導(dǎo)投資方向。稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)的目的，最終要通過征收管理來實(shí)現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題，使一