【正文】 者認(rèn)為，申請(qǐng)人申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，如果法院下令強(qiáng)制執(zhí)行，它就是司法強(qiáng)制，不應(yīng)再視其為行政行為或具體行政行為。張步洪編著:《中國行政法學(xué)前沿問題研究》，中國檢察出版社2003年版，胡建森主編:《行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275頁。法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為的活動(dòng)，目的在于限制行政執(zhí)行權(quán)力，帶有司法對(duì)行政加以審查的性質(zhì)。法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為屬于法院行使司法權(quán)的行為，具有嚴(yán)格的司法救濟(jì)性質(zhì)。從決定、申請(qǐng)、強(qiáng)制、實(shí)現(xiàn)目的這一系列行為過程來看，司法強(qiáng)制成為了這個(gè)過程(行政強(qiáng)制執(zhí)行過程)的一個(gè)環(huán)節(jié)，但司法權(quán)的介人，已經(jīng)使這一環(huán)節(jié)具有了不同于其他環(huán)節(jié)的獨(dú)立性質(zhì)，也就是說，在性質(zhì)上，司法強(qiáng)制永遠(yuǎn)不可能成為行政權(quán)的“附庸”。非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)最終是司法性質(zhì)的，強(qiáng)制執(zhí)行是司法權(quán)作用的過程與結(jié)果。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第492頁。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行兼具行政與司法的雙重屬性。非訴行政執(zhí)行是行政權(quán)與司法權(quán)雙重權(quán)力作用的過程與結(jié)果，既不是單純的行政，也不是純粹的司法，因?yàn)閺?qiáng)制執(zhí)行中部分職權(quán)具有司法權(quán)的特征，部分職權(quán)具有行政權(quán)的特征。李林主編:《依法治國與司法改革》，中國法制出版社1999年版，第431頁。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為非訴行政執(zhí)行在性質(zhì)上屬于司法行政權(quán)范疇，因?yàn)榫推湔w制度而言，它既包括對(duì)具體行政行為的合法性審查的司法規(guī)范又包括行政權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行規(guī)范。金川:《法院執(zhí)行研究，.若耳龜、民出版社2003年版，第297頁。我們贊同第一種觀點(diǎn):有關(guān)非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)仍有待講一步研究。三、法院對(duì)非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的審查(一)對(duì)現(xiàn)有審查法律規(guī)定的分析《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)法院要進(jìn)行審查，《貫徹意見》 《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》，于1991年5月29日由最高人民法院審判委員會(huì)第499次會(huì)議討論通過，至1999年11月24日《若干解釋》發(fā)布實(shí)施之日廢止。對(duì)法院的審查權(quán)力也未作明確規(guī)定，僅在第85條對(duì)不予執(zhí)行內(nèi)容有所規(guī)定，“如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書‘確有錯(cuò)誤’，經(jīng)院長批準(zhǔn)，不予執(zhí)行，并將申請(qǐng)材料退回行政機(jī)關(guān)?！薄度舾山忉尅返?3條明確了法院的司法審查權(quán)力，規(guī)定：“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！蓖瑫r(shí)對(duì)應(yīng)與裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形作了規(guī)定，即“被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的。(二)明顯缺乏法律依據(jù)的。(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！绷硗?，《若干解釋》第86條對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的條件作了較詳盡的規(guī)定；第87條至91條分別就與申請(qǐng)條件相關(guān)的執(zhí)行權(quán)限、申請(qǐng)時(shí)效、申請(qǐng)管轄、申請(qǐng)材料等事項(xiàng)作了規(guī)定。從上述規(guī)定來看，對(duì)非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的審查制度是由司法解釋相關(guān)規(guī)定確立的，且該審查既包括形式審查(或稱程序上的審查)，也包括實(shí)質(zhì)審查(或稱實(shí)休上的審查)。筆者認(rèn)為，在法律(全國人大及其常委會(huì)制定的)并沒有明確規(guī)定的情況下，由最高法院通過司法解釋的規(guī)定就自我“授權(quán)”或“確權(quán)”擁有對(duì)非訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，即實(shí)質(zhì)性審查，這有違法理，也缺乏權(quán)威性。另外，即使《行政訴訟法》第66條規(guī)定使用了“申請(qǐng)”這個(gè)詞，而沒有使用“移交、移送”等詞，也不說明申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行就意味著應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性審查。 況且，對(duì)非訴具體行政行為的司法審查行為完全不同于訴訟形式的司法審查，它應(yīng)屬于一項(xiàng)非常重要的司法制度，不應(yīng)也不該由最高法院來制定或確定。(二)法院對(duì)非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的審查標(biāo)準(zhǔn)問題關(guān)于法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件要不要進(jìn)行審查，尤其是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查問題，學(xué)界有不同看法，有的認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，有的認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并各自提出了一些理由。胡建森主編:《訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275 276頁。李步洪編著:《中國行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國檢察出版社2003年版，第93頁。法院對(duì)非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的審查應(yīng)有兩種:①對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行形式審查，即按照《若干解釋》第86條規(guī)定，審查其是否具備法定的程序性立案受理?xiàng)l件。學(xué)界對(duì)此幾乎沒有意見。②對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，即對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而審查標(biāo)準(zhǔn)是什么?目前存在較大的爭議，歸納起來有以下幾種:。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行中，法院對(duì)具體行政行為的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以《行政訴訟法》，在審查程序上無實(shí)質(zhì)區(qū)別。理由是:①與行政訴訟相比，非訴行政執(zhí)行對(duì)個(gè)體權(quán)益更易造成實(shí)質(zhì)性損害。因此，非訴行政執(zhí)行中的審查標(biāo)準(zhǔn)至少不能低于行政訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)。②從《行政訴訟法》第66條確定非訴行政執(zhí)行制度的初衷來看，法律未把強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)直接賦予作出行政行為的行政機(jī)關(guān)，就是要通過法院的審查，確保被執(zhí)行的具體行政行為合法有效。如果降低審查標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟法確定非訴行政執(zhí)行制度的意圖將無法完全實(shí)現(xiàn)。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第493一494頁。胡建音主編:《政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275一277頁。馬懷德主編:《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第477頁。2.“卷面審查”標(biāo)準(zhǔn)說。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，非訴行政執(zhí)行中的合法性審查，在審查程序上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政訴訟案件的合法性審查。非訴行政執(zhí)行中的審查應(yīng)有學(xué)者提出，行政訴訟使用了“申請(qǐng)”這個(gè)詞，就意味著應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。采取“卷面審查”標(biāo)準(zhǔn)，只審查申請(qǐng)執(zhí)行依據(jù)在形式上是否合法，沒有明顯違法的，裁定執(zhí)行。理由是:①非訴行政執(zhí)行中的審查無嚴(yán)格的程序作保障，對(duì)實(shí)體審查提出過高要求，其最終目的無法實(shí)現(xiàn)。②非訴行政執(zhí)行的前提是當(dāng)事人放棄了訴權(quán)。如果法院仍然按照訴訟案件的審查標(biāo)準(zhǔn)來審查具體行政行為的合法性，其實(shí)質(zhì)等于法院審理了一個(gè)無人提起的訴訟。李步供編著:《中國行政法學(xué)前沿問題報(bào)告》，中國檢察出版社2003年版，第94頁。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第494一496頁。3.“明顯錯(cuò)誤或違法”說:該種觀點(diǎn)認(rèn)為，《若干解釋》既沒有采取程序性審查標(biāo)準(zhǔn)，也沒有采取嚴(yán)格的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定適用“明顯錯(cuò)誤或違法”的標(biāo)準(zhǔn)。審查的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，重點(diǎn)應(yīng)放在是否明顯或嚴(yán)重影響具體行政行為合法性、侵犯被執(zhí)行人合法權(quán)益上。是否“明顯”關(guān)鍵在于審查方式，而不在于具體行政行為本身。合議庭對(duì)非訴執(zhí)行的具體行政行為首先或主要是進(jìn)行書面材料審查，對(duì)其中需要進(jìn)一步調(diào)查澄清的事實(shí)與法律問題，可以采用聽證的形式，讓當(dāng)事人面對(duì)面進(jìn)行陳述、質(zhì)證、爭辯等。合議庭使用非開庭審理方式就能審查認(rèn)定具體行政行為缺乏事實(shí)根據(jù)的，該缺乏事實(shí)根據(jù)的狀態(tài)就已經(jīng)是“明顯”的了。具體行政行為沒有法律依據(jù)、或適用法律依據(jù)定性錯(cuò)誤、或行為超越法定幅度則屬于“明顯缺乏法律依據(jù)”。“明顯違法”包括越權(quán)、違反法定程序、濫用職權(quán)等情形。該種觀點(diǎn)認(rèn)為，《若干解釋》規(guī)定的“合法性審查”應(yīng)理解為實(shí)質(zhì)性審查，但是與訴訟的合法性審查相比較又有差別，采取的是一個(gè)中間標(biāo)準(zhǔn)，即重大違法標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)多種看法，其中一個(gè)很大的原因在于法院對(duì)非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)的審查制度本身規(guī)定不規(guī)范所致?！度舾山忉尅返?5條的表述“并不理想”、“含義非常廣泛。而且與行政訴訟法的表述不統(tǒng)一”。江必新、鄒竹涯:“制度變革中的行政訴訟”，載應(yīng)松年、袁曙宏主編:《走向法治政府—依法行政理論研究與實(shí)證調(diào)查》，2001年版，第360頁?！懊黠@”是一個(gè)主觀概念，法律水平較高的法官審查，可能容易發(fā)現(xiàn)其中的違法情節(jié)。水平較低的法官可能對(duì)“明顯”的違法視而不見。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)“明顯”違法規(guī)定一個(gè)相對(duì)確定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。甘文:《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論—理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2003年版，第224頁。李步洪編著:《中國行政訴訟法前沿問題報(bào)告》。而該標(biāo)準(zhǔn)從理論上說是很難確定的，在實(shí)踐中也是多種多樣的。既然是體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查限制，則無論是訴訟形式，還是非訴形式，其合法性審查應(yīng)該是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而不是兩種或多種標(biāo)準(zhǔn)，更不能因?yàn)閷彶榉绞讲煌涂梢詫?duì)合法性審查采用不同的標(biāo)準(zhǔn)尺度，否則，會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)不一、寬嚴(yán)不齊，乃至司法不公等后果。對(duì)此，我們主張，要么進(jìn)行合法性審查，適用《行政訴訟法》第54條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并重構(gòu)非訴行政行為的司法審查制度。要么只進(jìn)行形式審查，符合條件的，許可行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，并建立相應(yīng)的執(zhí)行救濟(jì)制度，加強(qiáng)司法控制。四、法院非訴行政執(zhí)行的程序法院非訴行政執(zhí)行的程序一般包括申請(qǐng)、受理與審查、告知履行和強(qiáng)制執(zhí)行等環(huán)節(jié)。(一)申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行自行政機(jī)關(guān)及行政裁決所確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人的申請(qǐng)開始，行政機(jī)關(guān)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的申請(qǐng)是非訴行政執(zhí)行開始的發(fā)動(dòng)方式，人民法院無權(quán)自行開始非訴行政案件的執(zhí)行:。行政機(jī)關(guān)在向人民法院提出申請(qǐng)時(shí)，必須向人民法院遞交有關(guān)材料?！度舾山忉尅返?1條第1款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)狀況及其他必須提交的材料。”享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)向作出裁決的行政機(jī)關(guān)調(diào)取有關(guān)材料。對(duì)于享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織而言，由于能力有限而不能或難以提供有些材料，但這些材料又是法院審查具體行政行為是否應(yīng)當(dāng)受理和執(zhí)行具體行政行為不可或缺的條件。因此，權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，除申請(qǐng)執(zhí)行書和有能力提供的有關(guān)材料外，其他的必要材料人民法院應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供。根據(jù)《行政訴訟法》第66條和《若干解釋》第86條規(guī)定，非訴行政執(zhí)行的申請(qǐng)條件包括:(1)相對(duì)人對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)既不提起訴訟又不履行義務(wù)。履行義務(wù)法定期限是具體行政行為確定的期限或行政機(jī)關(guān)另行指定的期限，起訴的法定期限是訴訟時(shí)效。只有當(dāng)兩個(gè)法定期限屆滿，相對(duì)人未有任何行為的情況下，才產(chǎn)生非訴行政執(zhí)行的問題。(2)具體行政行為依法可以由法院執(zhí)行。按照目前我國法律法規(guī)規(guī)定，可以由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況有以下幾種:①法律法規(guī)規(guī)定行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，須申請(qǐng)法院執(zhí)行的。②行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但可以申請(qǐng)法院執(zhí)行的。③未明確由誰執(zhí)行，可以由人民法院執(zhí)行(3)具體行政行為已生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容。具體行政行為的成立與生效是不同的具體行政行為經(jīng)行政機(jī)關(guān)做出并具備形式要件即成立，但是生效還需送達(dá)、通知、批準(zhǔn)或期限屆滿等申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是可執(zhí)行的，即存在金錢財(cái)物的給付義務(wù)，或者是作為或不作為的義務(wù)。(4)申請(qǐng)人是做出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，被申請(qǐng)人是該具體行政行為確定的義務(wù)人。另外，《若干解釋》還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)平等主體間民事爭議做出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行，做出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者繼承人、權(quán)利承受人可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這擴(kuò)大了非訴行政執(zhí)行原有的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的范圍，在一定程度上改變了非訴行政執(zhí)行原有的“邊界”。(5)申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)提出。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。行政裁決確定的權(quán)利人提出執(zhí)行申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)提出。(6)被申請(qǐng)執(zhí)行的行政案件屬于受理申請(qǐng)執(zhí)行的人民法院管轄。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，由申請(qǐng)人所在地基層人民法院受理，如果執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)，由不動(dòng)產(chǎn)聽在地的基層法院受理?；鶎臃ㄔ赫J(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行。上級(jí)法院可以決定由其執(zhí)行，也可決定由下級(jí)法院執(zhí)行。(二)受理與審查行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)后，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)進(jìn)行審查，以確定行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)是否符合非訴行政案件的執(zhí)行條件，對(duì)于符合非訴行政案件申請(qǐng)的，法院應(yīng)當(dāng)立案執(zhí)行。對(duì)不符合非訴行政案件執(zhí)行條件的申請(qǐng)，法院應(yīng)裁定不予受理。法院決定立案執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行合法性審查?！度舾山忉尅返?3條明確規(guī)定，法院受理申請(qǐng)執(zhí)行的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)其具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行做出裁定。經(jīng)合議庭審查認(rèn)定具體行政行為合法正確后，法院即作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，并送達(dá)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)。但如果“被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的。(二)明顯缺乏法律依據(jù)的。(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！比嗣穹ㄔ簩?duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為進(jìn)行審查，雖然沒有發(fā)現(xiàn)原則性錯(cuò)誤，但如果尚有一些欠缺或不足，如某些事項(xiàng)有遺漏或者有差錯(cuò)，某些內(nèi)容含糊不清等，人民法院雖不裁定不予執(zhí)行，但應(yīng)當(dāng)通知并建議行政機(jī)關(guān)加以解釋、糾正或者作出說明。人民法院審查完畢后，無論是準(zhǔn)予執(zhí)行還是不予執(zhí)行都應(yīng)以裁定形式作出，對(duì)此裁定當(dāng)事人不能提出上訴。(三)告知履行根據(jù)《若干解釋》第93條的規(guī)定，對(duì)于行政審判庭裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的非訴行政案件，需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，行政審判庭應(yīng)當(dāng)將案件交由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)，在實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)再次書面通知被執(zhí)行人履行義務(wù)，告誡被執(zhí)行人如拒不履行義務(wù)的，將由執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。(四)強(qiáng)制執(zhí)行經(jīng)告誡被執(zhí)行人仍拒不履行義務(wù)的，則可予以強(qiáng)制執(zhí)行。在此階段，法院應(yīng)出具強(qiáng)制執(zhí)行手續(xù)，填寫強(qiáng)制執(zhí)行文書，制定強(qiáng)制執(zhí)行方案等。法院在執(zhí)行中采取執(zhí)行措施，可以根據(jù)《行政訴訟法》和參照《民事訴訟法》及最高人民法院《若干解釋》、《適用意見》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。執(zhí)行任務(wù)完成后，人民法院應(yīng)將案卷材料整理歸檔，并結(jié)清各種手續(xù)、清單及費(fèi)用，書面通知申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，宣告執(zhí)行程序結(jié)束?！舅伎碱}】??法院對(duì)非訴執(zhí)行的審查包括哪些內(nèi)容???50 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