【正文】 者認為，申請人申請法院強制執(zhí)行，如果法院下令強制執(zhí)行，它就是司法強制，不應(yīng)再視其為行政行為或具體行政行為。張步洪編著:《中國行政法學(xué)前沿問題研究》，中國檢察出版社2003年版，胡建森主編:《行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275頁。法院強制執(zhí)行具體行政行為的活動，目的在于限制行政執(zhí)行權(quán)力，帶有司法對行政加以審查的性質(zhì)。法院強制執(zhí)行行政行為屬于法院行使司法權(quán)的行為，具有嚴格的司法救濟性質(zhì)。從決定、申請、強制、實現(xiàn)目的這一系列行為過程來看，司法強制成為了這個過程(行政強制執(zhí)行過程)的一個環(huán)節(jié)，但司法權(quán)的介人，已經(jīng)使這一環(huán)節(jié)具有了不同于其他環(huán)節(jié)的獨立性質(zhì)，也就是說，在性質(zhì)上，司法強制永遠不可能成為行政權(quán)的“附庸”。非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)最終是司法性質(zhì)的，強制執(zhí)行是司法權(quán)作用的過程與結(jié)果。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第492頁。第三種觀點認為，非訴行政執(zhí)行兼具行政與司法的雙重屬性。非訴行政執(zhí)行是行政權(quán)與司法權(quán)雙重權(quán)力作用的過程與結(jié)果，既不是單純的行政，也不是純粹的司法，因為強制執(zhí)行中部分職權(quán)具有司法權(quán)的特征，部分職權(quán)具有行政權(quán)的特征。李林主編:《依法治國與司法改革》，中國法制出版社1999年版，第431頁。第四種觀點認為非訴行政執(zhí)行在性質(zhì)上屬于司法行政權(quán)范疇，因為就其整體制度而言，它既包括對具體行政行為的合法性審查的司法規(guī)范又包括行政權(quán)性質(zhì)的執(zhí)行規(guī)范。金川:《法院執(zhí)行研究，.若耳龜、民出版社2003年版，第297頁。我們贊同第一種觀點:有關(guān)非訴行政執(zhí)行的性質(zhì)仍有待講一步研究。三、法院對非訴行政執(zhí)行申請的審查(一)對現(xiàn)有審查法律規(guī)定的分析《行政訴訟法》沒有規(guī)定行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行時法院要進行審查，《貫徹意見》 《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》，于1991年5月29日由最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過，至1999年11月24日《若干解釋》發(fā)布實施之日廢止。對法院的審查權(quán)力也未作明確規(guī)定，僅在第85條對不予執(zhí)行內(nèi)容有所規(guī)定，“如果人民法院發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的法律文書‘確有錯誤’，經(jīng)院長批準，不予執(zhí)行，并將申請材料退回行政機關(guān)。”《若干解釋》第93條明確了法院的司法審查權(quán)力，規(guī)定：“人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定。需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。”同時對應(yīng)與裁定不準予執(zhí)行的情形作了規(guī)定，即“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實根據(jù)的。(二)明顯缺乏法律依據(jù)的。(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！绷硗?，《若干解釋》第86條對申請執(zhí)行的條件作了較詳盡的規(guī)定；第87條至91條分別就與申請條件相關(guān)的執(zhí)行權(quán)限、申請時效、申請管轄、申請材料等事項作了規(guī)定。從上述規(guī)定來看，對非訴行政執(zhí)行申請的審查制度是由司法解釋相關(guān)規(guī)定確立的，且該審查既包括形式審查(或稱程序上的審查)，也包括實質(zhì)審查(或稱實休上的審查)。筆者認為，在法律(全國人大及其常委會制定的)并沒有明確規(guī)定的情況下，由最高法院通過司法解釋的規(guī)定就自我“授權(quán)”或“確權(quán)”擁有對非訴具體行政行為的合法性進行審查，即實質(zhì)性審查，這有違法理，也缺乏權(quán)威性。另外，即使《行政訴訟法》第66條規(guī)定使用了“申請”這個詞，而沒有使用“移交、移送”等詞，也不說明申請法院強制執(zhí)行就意味著應(yīng)當(dāng)進行合法性審查。 況且，對非訴具體行政行為的司法審查行為完全不同于訴訟形式的司法審查，它應(yīng)屬于一項非常重要的司法制度，不應(yīng)也不該由最高法院來制定或確定。(二)法院對非訴行政執(zhí)行申請的審查標準問題關(guān)于法院對非訴行政執(zhí)行案件要不要進行審查，尤其是進行實質(zhì)性審查問題，學(xué)界有不同看法，有的認為不應(yīng)當(dāng)進行審查，有的認為法院應(yīng)當(dāng)進行審查，并各自提出了一些理由。胡建森主編:《訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275 276頁。李步洪編著:《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國檢察出版社2003年版，第93頁。法院對非訴行政執(zhí)行申請的審查應(yīng)有兩種:①對申請進行形式審查，即按照《若干解釋》第86條規(guī)定，審查其是否具備法定的程序性立案受理條件。學(xué)界對此幾乎沒有意見。②對申請進行實質(zhì)審查，即對申請執(zhí)行的具體行政行為的合法性進行審查，而審查標準是什么?目前存在較大的爭議，歸納起來有以下幾種:。該種觀點認為，非訴行政執(zhí)行中，法院對具體行政行為的合法性審查標準，應(yīng)當(dāng)以《行政訴訟法》，在審查程序上無實質(zhì)區(qū)別。理由是:①與行政訴訟相比，非訴行政執(zhí)行對個體權(quán)益更易造成實質(zhì)性損害。因此，非訴行政執(zhí)行中的審查標準至少不能低于行政訴訟的審查標準。②從《行政訴訟法》第66條確定非訴行政執(zhí)行制度的初衷來看，法律未把強制執(zhí)行權(quán)直接賦予作出行政行為的行政機關(guān)，就是要通過法院的審查，確保被執(zhí)行的具體行政行為合法有效。如果降低審查標準，行政訴訟法確定非訴行政執(zhí)行制度的意圖將無法完全實現(xiàn)。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第493一494頁。胡建音主編:《政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第275一277頁。馬懷德主編:《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第477頁。2.“卷面審查”標準說。該種觀點認為，非訴行政執(zhí)行中的合法性審查，在審查程序上應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政訴訟案件的合法性審查。非訴行政執(zhí)行中的審查應(yīng)有學(xué)者提出，行政訴訟使用了“申請”這個詞，就意味著應(yīng)當(dāng)進行實質(zhì)審查。采取“卷面審查”標準，只審查申請執(zhí)行依據(jù)在形式上是否合法，沒有明顯違法的，裁定執(zhí)行。理由是:①非訴行政執(zhí)行中的審查無嚴格的程序作保障，對實體審查提出過高要求，其最終目的無法實現(xiàn)。②非訴行政執(zhí)行的前提是當(dāng)事人放棄了訴權(quán)。如果法院仍然按照訴訟案件的審查標準來審查具體行政行為的合法性，其實質(zhì)等于法院審理了一個無人提起的訴訟。李步供編著:《中國行政法學(xué)前沿問題報告》，中國檢察出版社2003年版，第94頁。姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2003年版，第494一496頁。3.“明顯錯誤或違法”說:該種觀點認為，《若干解釋》既沒有采取程序性審查標準，也沒有采取嚴格的合法性審查標準，而是規(guī)定適用“明顯錯誤或違法”的標準。審查的標準和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，重點應(yīng)放在是否明顯或嚴重影響具體行政行為合法性、侵犯被執(zhí)行人合法權(quán)益上。是否“明顯”關(guān)鍵在于審查方式，而不在于具體行政行為本身。合議庭對非訴執(zhí)行的具體行政行為首先或主要是進行書面材料審查，對其中需要進一步調(diào)查澄清的事實與法律問題，可以采用聽證的形式，讓當(dāng)事人面對面進行陳述、質(zhì)證、爭辯等。合議庭使用非開庭審理方式就能審查認定具體行政行為缺乏事實根據(jù)的，該缺乏事實根據(jù)的狀態(tài)就已經(jīng)是“明顯”的了。具體行政行為沒有法律依據(jù)、或適用法律依據(jù)定性錯誤、或行為超越法定幅度則屬于“明顯缺乏法律依據(jù)”。“明顯違法”包括越權(quán)、違反法定程序、濫用職權(quán)等情形。該種觀點認為，《若干解釋》規(guī)定的“合法性審查”應(yīng)理解為實質(zhì)性審查，但是與訴訟的合法性審查相比較又有差別，采取的是一個中間標準，即重大違法標準。我們認為，之所以會出現(xiàn)多種看法，其中一個很大的原因在于法院對非訴行政執(zhí)行申請的審查制度本身規(guī)定不規(guī)范所致?！度舾山忉尅返?5條的表述“并不理想”、“含義非常廣泛。而且與行政訴訟法的表述不統(tǒng)一”。江必新、鄒竹涯:“制度變革中的行政訴訟”，載應(yīng)松年、袁曙宏主編:《走向法治政府—依法行政理論研究與實證調(diào)查》，2001年版，第360頁。“明顯”是一個主觀概念，法律水平較高的法官審查，可能容易發(fā)現(xiàn)其中的違法情節(jié)。水平較低的法官可能對“明顯”的違法視而不見。為此，應(yīng)當(dāng)對“明顯”違法規(guī)定一個相對確定的評判標準。甘文:《行政訴訟法司法解釋之評論—理由、觀點與問題》，中國法制出版社2003年版，第224頁。李步洪編著:《中國行政訴訟法前沿問題報告》。而該標準從理論上說是很難確定的，在實踐中也是多種多樣的。既然是體現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的審查限制，則無論是訴訟形式，還是非訴形式，其合法性審查應(yīng)該是一個標準，而不是兩種或多種標準，更不能因為審查方式不同，就可以對合法性審查采用不同的標準尺度，否則，會導(dǎo)致行政執(zhí)法的標準不一、寬嚴不齊，乃至司法不公等后果。對此，我們主張，要么進行合法性審查，適用《行政訴訟法》第54條規(guī)定的標準，并重構(gòu)非訴行政行為的司法審查制度。要么只進行形式審查，符合條件的，許可行政機關(guān)執(zhí)行，并建立相應(yīng)的執(zhí)行救濟制度，加強司法控制。四、法院非訴行政執(zhí)行的程序法院非訴行政執(zhí)行的程序一般包括申請、受理與審查、告知履行和強制執(zhí)行等環(huán)節(jié)。(一)申請非訴行政執(zhí)行自行政機關(guān)及行政裁決所確定的權(quán)利人或其繼承人、權(quán)利承受人的申請開始，行政機關(guān)向人民法院提出強制執(zhí)行其具體行政行為的申請是非訴行政執(zhí)行開始的發(fā)動方式，人民法院無權(quán)自行開始非訴行政案件的執(zhí)行:。行政機關(guān)在向人民法院提出申請時，必須向人民法院遞交有關(guān)材料?！度舾山忉尅返?1條第1款規(guī)定:“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)提交申請執(zhí)行書、據(jù)以執(zhí)行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況及其他必須提交的材料?！毕碛袡?quán)利的公民、法人或者其他組織申請人民法院強制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)當(dāng)向作出裁決的行政機關(guān)調(diào)取有關(guān)材料。對于享有權(quán)利的公民、法人或者其他組織而言，由于能力有限而不能或難以提供有些材料，但這些材料又是法院審查具體行政行為是否應(yīng)當(dāng)受理和執(zhí)行具體行政行為不可或缺的條件。因此，權(quán)利人申請人民法院強制執(zhí)行的，除申請執(zhí)行書和有能力提供的有關(guān)材料外，其他的必要材料人民法院應(yīng)當(dāng)要求行政機關(guān)負責(zé)提供。根據(jù)《行政訴訟法》第66條和《若干解釋》第86條規(guī)定，非訴行政執(zhí)行的申請條件包括:(1)相對人對具體行政行為在法定期限內(nèi)既不提起訴訟又不履行義務(wù)。履行義務(wù)法定期限是具體行政行為確定的期限或行政機關(guān)另行指定的期限，起訴的法定期限是訴訟時效。只有當(dāng)兩個法定期限屆滿，相對人未有任何行為的情況下，才產(chǎn)生非訴行政執(zhí)行的問題。(2)具體行政行為依法可以由法院執(zhí)行。按照目前我國法律法規(guī)規(guī)定，可以由人民法院強制執(zhí)行的情況有以下幾種:①法律法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)無強制執(zhí)行權(quán)，須申請法院執(zhí)行的。②行政機關(guān)有強制執(zhí)行權(quán)，但可以申請法院執(zhí)行的。③未明確由誰執(zhí)行，可以由人民法院執(zhí)行(3)具體行政行為已生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容。具體行政行為的成立與生效是不同的具體行政行為經(jīng)行政機關(guān)做出并具備形式要件即成立，但是生效還需送達、通知、批準或期限屆滿等申請執(zhí)行的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是可執(zhí)行的，即存在金錢財物的給付義務(wù)，或者是作為或不作為的義務(wù)。(4)申請人是做出該具體行政行為的行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，被申請人是該具體行政行為確定的義務(wù)人。另外，《若干解釋》還規(guī)定了行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體間民事爭議做出裁決后，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不起訴又不履行，做出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者繼承人、權(quán)利承受人可申請法院強制執(zhí)行。這擴大了非訴行政執(zhí)行原有的申請人和被申請人的范圍，在一定程度上改變了非訴行政執(zhí)行原有的“邊界”。(5)申請人在法定期限內(nèi)提出。行政機關(guān)申請法院執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。行政裁決確定的權(quán)利人提出執(zhí)行申請，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)申請執(zhí)行期限屆滿之日起3個月內(nèi)提出。(6)被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行其具體行政行為的，由申請人所在地基層人民法院受理，如果執(zhí)行對象為不動產(chǎn)，由不動產(chǎn)聽在地的基層法院受理?；鶎臃ㄔ赫J為執(zhí)行確有困難的，可以報請上級法院執(zhí)行。上級法院可以決定由其執(zhí)行，也可決定由下級法院執(zhí)行。(二)受理與審查行政機關(guān)提出申請后，法院應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)的申請進行審查，以確定行政機關(guān)的申請是否符合非訴行政案件的執(zhí)行條件，對于符合非訴行政案件申請的，法院應(yīng)當(dāng)立案執(zhí)行。對不符合非訴行政案件執(zhí)行條件的申請，法院應(yīng)裁定不予受理。法院決定立案執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對申請進行合法性審查?！度舾山忉尅返?3條明確規(guī)定，法院受理申請執(zhí)行的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對其具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行做出裁定。經(jīng)合議庭審查認定具體行政行為合法正確后，法院即作出準予強制執(zhí)行的裁定，并送達申請法院強制執(zhí)行的行政機關(guān)。但如果“被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行:(一)明顯缺乏事實根據(jù)的。(二)明顯缺乏法律依據(jù)的。(三)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的?！比嗣穹ㄔ簩Ρ簧暾垐?zhí)行的具體行政行為進行審查，雖然沒有發(fā)現(xiàn)原則性錯誤，但如果尚有一些欠缺或不足，如某些事項有遺漏或者有差錯，某些內(nèi)容含糊不清等，人民法院雖不裁定不予執(zhí)行，但應(yīng)當(dāng)通知并建議行政機關(guān)加以解釋、糾正或者作出說明。人民法院審查完畢后，無論是準予執(zhí)行還是不予執(zhí)行都應(yīng)以裁定形式作出，對此裁定當(dāng)事人不能提出上訴。(三)告知履行根據(jù)《若干解釋》第93條的規(guī)定，對于行政審判庭裁定準予執(zhí)行的非訴行政案件，需要采取強制執(zhí)行措施的，行政審判庭應(yīng)當(dāng)將案件交由本院負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)具體執(zhí)行。負責(zé)強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)，在實施強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)再次書面通知被執(zhí)行人履行義務(wù)，告誡被執(zhí)行人如拒不履行義務(wù)的，將由執(zhí)行機構(gòu)實施強制執(zhí)行。(四)強制執(zhí)行經(jīng)告誡被執(zhí)行人仍拒不履行義務(wù)的，則可予以強制執(zhí)行。在此階段，法院應(yīng)出具強制執(zhí)行手續(xù)，填寫強制執(zhí)行文書，制定強制執(zhí)行方案等。法院在執(zhí)行中采取執(zhí)行措施，可以根據(jù)《行政訴訟法》和參照《民事訴訟法》及最高人民法院《若干解釋》、《適用意見》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。執(zhí)行任務(wù)完成后，人民法院應(yīng)將案卷材料整理歸檔，并結(jié)清各種手續(xù)、清單及費用，書面通知申請強制執(zhí)行的行政機關(guān)，宣告執(zhí)行程序結(jié)束。【思考題】??法院對非訴執(zhí)行的審查包括哪些內(nèi)容???50 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