【正文】 般的棚戶區(qū)改造項目中，主要干系人包括政府(以市、區(qū)政府為主的相關(guān)單位)，實施主體(私營開發(fā)商)和被征收人(涉及拆遷的全體居民及企事業(yè)單位)。項目結(jié)構(gòu)如圖1所示。　　圖1私營企業(yè)為實施主體的項目結(jié)構(gòu)圖　　政府負責前期的調(diào)研及立項工作，并負責拆遷和一級開發(fā)工作，或者通過招投標委托社會機構(gòu)負責。下面僅討論政府通過招投標委托私企開發(fā)商負責的情況?！　≌聦僭O(shè)有征收服務(wù)中心，受政府管控負責拆遷相關(guān)工作，直接面向居民、開發(fā)商。征收服務(wù)中心為純服務(wù)性機構(gòu)，與整個項目沒有任何利益關(guān)系。征收服務(wù)中心受開發(fā)商委托與居民簽署安置補償協(xié)議，也就是說，在拆遷過程中開發(fā)商并不直接與居民聯(lián)系，以防止不公平簽約。征收服務(wù)中心的設(shè)立使政府及開發(fā)商都能準確全面地得到居民的反饋，建立信息對等的機制?！　τ诒徽魇杖酥械钠笫聵I(yè)單位一方，開發(fā)商可直接與其簽訂更為因地制宜的安置補償合同?！　№椖康娜谫Y工作由私營開發(fā)商獨立完全承擔，政府并不給予實質(zhì)性的擔保承諾?！　￠_發(fā)商分別與各分包公司簽訂相關(guān)合同，規(guī)范雙方行為，確定風險、利益分配原則，重要部分外包須向政府申請備案。涉及的相關(guān)公司包括勘察設(shè)計公司、拆除公司、建筑公司、供應(yīng)商、咨詢公司、監(jiān)理公司、物業(yè)公司、經(jīng)紀公司等?！　∨锔捻椖康挠Ｊ?，以北京為例主要采用“自平衡模式”，以政府主導、市場運作。企業(yè)土地一級開發(fā)完成后，回遷房部分土地由企業(yè)開始建設(shè)回遷房。同時，經(jīng)營性部分土地，由國土局辦理上市手續(xù)，進行招拍掛。土地收入首先用于企業(yè)的平資，保障企業(yè)利潤在12%15%的合理水平，剩余部分納入政府財政?！　”M管上述項目結(jié)構(gòu)較為嚴謹，各方關(guān)系清晰，但私企棚改項目面臨著前文所述嚴重的融資難、得不到政府支持等問題。項目難以進行、長期擱置等帶來的成本風險極大地影響了社會資本進入棚戶區(qū)改造項目的積極性。　　2) 狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項目結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計　　“自平衡模式”棚改項目中，實施主體能拿到的總收入決定于前期總成本，保障企業(yè)利潤在12%15%左右。若實施主體為私營企業(yè)，風險不定且較大，與較為固定的收入不匹配。然而，一般情況下土地二級開發(fā)部分的利潤率較高，卻沒有過高的難融資、易擱置等風險。以狹義PPP模式進行整合開發(fā)，可以將土地作價入股，進行一次性招投標，將土地的一級、二級開發(fā)權(quán)同時授予一個具有實力的開發(fā)商。這樣不僅能夠較好的平衡一、二級開發(fā)的風險與收益，更能從一定程度上降低融資難度，有助于引入社會資本。項目結(jié)構(gòu)如圖2所示?！　D2狹義PPP模式項目結(jié)構(gòu)圖　　具體項目過程為：政府前期進行考察立項等準備工作，指定一個國企發(fā)起設(shè)立棚改項目公司，進行一次性招投標。私營企業(yè)以棚改方案競標，中標者入股棚改項目公司。政府與項目公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，并將土地的一級、二級開發(fā)權(quán)同時授予此項目公司，進行整合開發(fā)。其中，國有企業(yè)以土地價值作價入股，二者所占股份比例按預期地價和房、地價之差的比例計算，雙方可通過協(xié)商進一步調(diào)整，雙方收益也按股份比例分配。　　按上述比例分配股權(quán)主要考慮了以下三個因素：第一，在一般的棚戶區(qū)改造項目中，一級開發(fā)后的土地通過“招拍掛”上市，收入所得納入地方財政。此狹義PPP模式中，國企代表的公共部門，以土地這一資源入股，其價值應(yīng)參考“招拍掛”價格。第二，實際房產(chǎn)價值與土地價值之差是由項目公司創(chuàng)造的，按照上文比例分配可較大的保障私營企業(yè)實現(xiàn)盈利，且利潤在較合理的范圍內(nèi)。第三，政企雙方的持股給雙方都帶來正向激勵，促使雙方達成共識、降低成本、提高效率，以獲得更好的收益?！　№椖抗镜目偸杖霝槎陂_發(fā)后的總收入所得，成本包括一、二級開發(fā)成本與被征收人的征收補償。只要被征收人的期望征收補償、土地一、二級開發(fā)總成本、項目公司的期望利潤之和小于項目公司總收入，就可以避免各方的利益沖突。其思路就是將一、二級兩個不同開發(fā)商合并為一個，把原本應(yīng)給其他二級開發(fā)商的利潤去補貼居民、一級開發(fā)商以及政府，保障各方利益。　　項目公司通過項目融資來籌集資金，可與國開行及市、區(qū)政府分別簽訂三方協(xié)議，享受國開行特殊優(yōu)惠政策的貸款。另外，項目公司還可以以項目財產(chǎn)或未來現(xiàn)金流為基礎(chǔ)進行債券信托、資產(chǎn)證券化等融資?！　?) 狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造項目結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢分析　　上述 “狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造”方案提出了有效引入社會資本的新思路，與原有典型棚改模式相比，主要具有以下優(yōu)勢：　　第一，棚戶區(qū)改造項目不同于一般的房地產(chǎn)開發(fā)項目，帶有一定的保障性質(zhì)。政府在其中既負責整體的策劃，又負責具體的協(xié)調(diào)拆遷。政府以土地入股項目公司既保證了政府的控制權(quán)，又發(fā)揮了企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，還利于保障被征收人的權(quán)益?！　〉诙?，私營企業(yè)單獨作為實施主體時，由于政府無法給與其擔保和支持，在土地平整取得相關(guān)證件之前很難申請到貸款。而企業(yè)和政府以參股的形式組建項目公司后，項目公司可通過項目進行融資，降低了融資成本，也拓寬了融資渠道。　　第三，狹義PPP模式使政府和企業(yè)聯(lián)系更加緊密，有利于雙方溝通達成一致。減少企業(yè)不明標準造成的反復審批的可能性，使項目進行更加順暢，降低了項目擱置、成本超支的風險?！　〉谒模?PPP模式整合開發(fā)將利益優(yōu)化分配，傳統(tǒng)模式與PPP模式整合開發(fā)的收益分配方式如圖3所示?！　D3傳統(tǒng)模式與狹義PPP模式的收益分配對比圖　　圖3中藍色代表一級開發(fā)商總成本，其中包括被征收者的征收補償，黃色代表開發(fā)商利潤，紅色代表政府凈收入，灰色代表傳統(tǒng)模式中二級開發(fā)商所獲利潤?！　∽髠?cè)豎條表示傳統(tǒng)模式中各方利益分配的方式，土地招拍掛收入由政府、開發(fā)商和被征收者共同分享，其中政府凈收入為土地招拍掛收入與支付給開發(fā)商總價之差。右側(cè)豎條表示狹義PPP模式整合開發(fā)的利益分配方式，將土地的一級、二級開發(fā)權(quán)同時授予項目公司進行整合開發(fā)后，將不再存在二級開發(fā)商所獲利潤的灰色部分。此部分利益轉(zhuǎn)移分配給國有企業(yè)代表的政府、開發(fā)商和被征收者。國有企業(yè)與私營企業(yè)共同享有項目公司總收入與征收補償之差的凈收入，利潤比例按雙方所占股權(quán)比例分配，實現(xiàn)了利益共享、風險共擔?！　∮捎诙夐_發(fā)利潤空間較大，一定能夠找到一種利益分配方式，使得政府、開發(fā)商和被征收人在PPP模式下的凈收入均大于傳統(tǒng)模式，使三方均達到最大程度地滿足。狹義PPP模式可以使居民的利益得到保障，使政府與企業(yè)利益統(tǒng)一，各方積極性均能有所提高，從而提高項目實施效率和質(zhì)量?！　?. 總結(jié)與反思　　本文所提出的“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造方案”開拓了有效引入社會資本的新思路，其主要創(chuàng)新之處是以政府參股的形式將公共部門利益與社會資本利益相統(tǒng)一，給雙方正向激勵，利于達成共識、降低成本、提高效率。另外提出“土地作價入股”，進行一次性招投標，并按預期地價和房、地價之差的比例在政、企雙方間分配股權(quán)，極大保障了棚改項目各方干系人的利益?！　∪欢?，我國《土地法》及國土資源部相關(guān)部門規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須以“招拍掛”的方式向社會公開出讓?！巴恋刈鲀r入股”一次性招投標的方式，雖然也使土地的資產(chǎn)特性得到體現(xiàn)，有較清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障國家對土地的所有權(quán)，但在操作過程中如果不公開透明，容易處于法律灰色地帶。　　另外，我國現(xiàn)有土地有償使用制度下，國有一級和二級土地市場，其實質(zhì)是政府和土地儲備機構(gòu)通過自行開發(fā)或委托招標的方式，將閑散、分散的土地集中，納入土地儲備供應(yīng)體系，最后通過“招拍掛”上市，從而實現(xiàn)政府對土地一級市場的壟斷。因此，政府土地參股這種模式實際上是將政府的部分“無風險、固定收入”(土地“招拍掛”收入)變?yōu)榱擞酗L險的股份收入。從一定程度上，是不為政府所樂見的。事實上，這種開發(fā)模式的主要實踐也發(fā)生在我國中西部地區(qū)。其背景主要是當?shù)卣斦鄬η啡?，但是土地需求量大，政府亟需社會資本的參與以加快“生地”變成“熟地”，滿足市場需求。所以本文所指出的政府以土地參股、一次性招投標的棚戶區(qū)改造模式是否能夠推進，實際上是政府對棚戶區(qū)改造需求的迫切程度、對資金的欠缺程度與政府從中一次性可獲得固定無風險收入之間的權(quán)衡?！　∥覈壳巴恋厥袌龊汀罢信膾臁敝贫缺旧砩写嬖诓煌晟浦?，真正以市場機制運行的土地市場和相關(guān)的法律支持是“狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造方案”能夠有效實施的重要前提，也是拓寬融資渠道，突破棚戶區(qū)改造現(xiàn)有困境的基礎(chǔ)?！　⒖嘉墨I　　[1]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》(建保[2009]295號)[Z]　　[2]國務(wù)院辦公廳.《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》(國辦發(fā)[2014]36號)[Z]　　[3][N]　　[4][D]山東:中國海洋大學,2009:2733　　[5][D]山東:山東師范大學,2007:4041　　[6]宿輝,[J]建筑經(jīng)濟,2008(7):8486　　[7] “遼寧模式”看我國的棚戶區(qū)改造[N]