【正文】 比較難以測(cè)量。在確定公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)，還應(yīng)滿足以下5個(gè)要求。 1. 客觀性。 2．可比性。 3．時(shí)效性。 4．易操作性。 5. 綜合性。三、公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu) 建立公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估體系，應(yīng)包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績(jī)效評(píng)估制度，包括目標(biāo)任務(wù)的確定，考核指標(biāo)的計(jì)算，分析評(píng)估，獎(jiǎng)懲措施以及監(jiān)督工作的實(shí)施等方面的內(nèi)容；（2）建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；（3）把公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估置于全社會(huì)監(jiān)督之下。（一）政府績(jī)效的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和方法 1. 公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在4方面。（1）數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（3）時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。（4）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。主要有4種方式。（1）職能測(cè)定法。（2）費(fèi)用測(cè)定法。（3）標(biāo)準(zhǔn)比較法。（4）要素分析法。（二）公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系 1. 業(yè)績(jī) 2. 效率 3. 效能對(duì)公共部門(mén)的效能可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考核： （1）行為合理化水平 （2）政府機(jī)關(guān)效能。4. 管理成本 公共管理成本是指公共部門(mén)管理行為所占用和耗費(fèi)的資源及其程度，包括兩個(gè)方面：一是為了維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費(fèi)用，二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說(shuō)的公共管理成本指的是第一種含義。四、公共管理績(jī)效的改進(jìn)（一）影響公共部門(mén)績(jī)效的因素 1. 外部因素（1）政治因素。（2）經(jīng)濟(jì)因素。（3）社會(huì)因素。（4）科學(xué)技術(shù)因素。（1）組織因素。影響公共部門(mén)績(jī)效的組織因素主要有3個(gè)。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置。第二，職位的設(shè)置。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。（二）公共部門(mén)績(jī)效管理中的困難 1. 績(jī)效管理的一個(gè)重要前提就是將所有績(jī)效都以量化的方式呈現(xiàn)出來(lái)，據(jù)此進(jìn)行績(jī)效衡量。但大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來(lái)衡量。 2. 功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小的不同，以同樣的績(jī)效指標(biāo)來(lái)衡量其績(jī)效并進(jìn)行比較，并不公平。3. 績(jī)效管理的成效取決于績(jī)效指標(biāo)的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績(jī)效。4. 績(jī)效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。 5. 公共管理價(jià)值取向的多元性，利益機(jī)制的復(fù)雜性，使公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的利益取向定位和價(jià)值取向定位具有更多的爭(zhēng)議性和主觀性，這種爭(zhēng)議和主觀性也阻礙著公共部門(mén)有效地實(shí)施績(jī)效管理。（三）公共部門(mén)績(jī)效管理的問(wèn)題以及改進(jìn)策略美國(guó)會(huì)計(jì)總署1983年在對(duì)許多公司和地方政府實(shí)施績(jī)效管理的做法進(jìn)行調(diào)查后，確認(rèn)了七項(xiàng)成功進(jìn)行績(jī)效改進(jìn)的做法： 管理者要成為組織績(jī)效的中心；高層的支持與承諾；制定績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效規(guī)劃； 績(jī)效衡量對(duì)組織要有意義；績(jī)效規(guī)劃和衡量體系使管理者負(fù)責(zé)任；意識(shí)到績(jī)效的重要，并促使組織成員參與績(jī)效改進(jìn)；要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和績(jī)效改進(jìn)的機(jī)會(huì)。第六講 公共管理的責(zé)任與監(jiān)控學(xué)習(xí)要點(diǎn) 公共權(quán)力的形成與發(fā)展 公共權(quán)力的概念與性質(zhì) 公共權(quán)力與公共責(zé)任的統(tǒng)一 公共責(zé)任的性質(zhì)與落實(shí) 對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的概念及監(jiān)控機(jī)制第一節(jié) 公共權(quán)力與公共責(zé)任一、公共權(quán)力1. 公共權(quán)力的內(nèi)涵公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個(gè)體或組織的能力。（1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會(huì)成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會(huì)成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對(duì)象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標(biāo)是謀取公共利益。2. 公共權(quán)力的特性 公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性： （1）社會(huì)性。 （2）政治性。 （3）工具性。 （4）獨(dú)立性。 （5）多元性。二、公共責(zé)任公共責(zé)任的含義 公共責(zé)任是指政府作為國(guó)家行政主體行使行政權(quán)力，通過(guò)實(shí)施國(guó)家行政管理對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)。公共責(zé)任包括政府社會(huì)回應(yīng)力、政府義務(wù)和政府法律責(zé)任。其性質(zhì)有以下幾點(diǎn)：（1）民主政治性 政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果.（2）義務(wù)性 承擔(dān)政府管理責(zé)任的過(guò)程，是一個(gè)為公民服務(wù)的過(guò)程，這一過(guò)程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性 （3）制度性 政府機(jī)關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實(shí)中與政治法律過(guò)程中的其它國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系.公共管理責(zé)任的種類公共管理的法律責(zé)任 憲法責(zé)任 、行政法律責(zé)任 、行政訴訟法律責(zé)任 、行政賠償法律責(zé)任 公共管理的政治責(zé)任在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔(dān)政治責(zé)任 公共管理的行政責(zé)任 行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為自當(dāng)符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機(jī)關(guān)和公職人員自當(dāng)合理行使裁量權(quán)，避免行政失當(dāng) 公共管理的道德責(zé)任 公共管理的道德責(zé)任是指政府及其工作人員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時(shí)必須承擔(dān)的道義上的責(zé)任 公共管理責(zé)任的重要性（1）公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)（2）公共管理責(zé)任的確立是依法治國(guó)的體現(xiàn)（3）公共管理責(zé)任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)（4）公共管理責(zé)任的確立是政府能力的體現(xiàn)三、公共責(zé)任的落實(shí) 1. 公共責(zé)任的分配應(yīng)當(dāng)清晰明確，而且分配關(guān)系是公共責(zé)任與公共權(quán)力對(duì)應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責(zé)任。 2. 公共責(zé)任與公共權(quán)力的落實(shí)必須通過(guò)監(jiān)控方式實(shí)現(xiàn)。3. 落實(shí)公共責(zé)任必須具備相應(yīng)的客觀條件。 4. 公共責(zé)任的落實(shí)需要兼顧客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)控。 具體要求有：建立“權(quán)責(zé)一致”的公共管理體制(1) 確保公共管理部門(mén)和公共管理者所擁有的權(quán)力與所承擔(dān)的責(zé)任相統(tǒng)一.(2)清晰界定政府權(quán)力界限實(shí)現(xiàn)公共管理理念由權(quán)力向責(zé)任轉(zhuǎn)變（1）確立公共管理權(quán)力由天賦人權(quán)所派生的理念（2）確立公共管理權(quán)力由人民主權(quán)所派生的理念（3）確立公共管理權(quán)力向人民負(fù)責(zé)的理念培養(yǎng)公共管理主體的責(zé)任感與責(zé)任意識(shí)(1)從沖破傳統(tǒng)的權(quán)力思維慣性開(kāi)始,從任意行政轉(zhuǎn)變到責(zé)任行政,把“以人為本”的發(fā)展觀作為建構(gòu)責(zé)任政府的根本價(jià)值尺度 (2)要真正樹(shù)立“權(quán)為民所用”的權(quán)力行使理念 (3)樹(shù)立公共管理主體的誠(chéng)信理念 (4)將社會(huì)可持續(xù)發(fā)展觀納入公共管理主體責(zé)任的理念之中 第二節(jié) 權(quán)力的監(jiān)控一、對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的含義 定義：對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的合理性、合法性和有效性進(jìn)行監(jiān)督和控制。1. 對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。2. 監(jiān)控對(duì)象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。3. 對(duì)公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)控。二、公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制（一）公共權(quán)力監(jiān)控機(jī)制的必要性 對(duì)具有公共權(quán)力的組織及個(gè)人的公共權(quán)力行使過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)控，主要是出于以下幾方面的需要：1. 公共管理者受到自身認(rèn)識(shí)水平的局限，對(duì)公共權(quán)力的行使過(guò)程無(wú)法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。2. 公共管理者也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，在失去權(quán)力監(jiān)督時(shí)，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會(huì)公眾利益。3. 對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進(jìn)監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學(xué)化。4. 對(duì)監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時(shí)對(duì)監(jiān)控者也要實(shí)施監(jiān)控。5. 監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動(dòng)更加準(zhǔn)確、有效。（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機(jī)制 1. 公共權(quán)力監(jiān)控的類型 2. 公共權(quán)力監(jiān)控的機(jī)制 既要有監(jiān)控又要是有效監(jiān)控，而且要建立一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的、規(guī)律性的監(jiān)控方式，這就是我們所說(shuō)的監(jiān)控機(jī)制，也有的稱為監(jiān)控體系。（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制 1. 外部監(jiān)控機(jī)制 （1）立法監(jiān)控 （2）司法監(jiān)控 （3）政黨和社會(huì)團(tuán)體監(jiān)控2. 內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制 （1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控 （2）紀(jì)律監(jiān)控 （3）法律監(jiān)控3. 對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控的原則 （1）合法性原則。 （2）公正性原則。 （3）經(jīng)常性原則。 （4）廣泛性原則。 （5）系統(tǒng)性原則。（四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法 1. 指導(dǎo) 2. 績(jī)效考核 3. 工作匯報(bào) 4. 預(yù)算與審計(jì)5. 審核與批準(zhǔn) 6. 視察與調(diào)查7. 質(zhì)詢8. 受理申訴和控告 三、正確處理對(duì)公共權(quán)力監(jiān)控中的問(wèn)題（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問(wèn)題 （1）專業(yè)知識(shí)與信息不對(duì)稱。（2）專職地位的優(yōu)勢(shì)。（3）人事制度的保護(hù)性質(zhì)。（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。（1）監(jiān)控者內(nèi)在動(dòng)力不足。（2）對(duì)監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。 公共管理的范圍龐大，公共部門(mén)雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動(dòng)，每天花費(fèi)大量的經(jīng)費(fèi)，這使得監(jiān)督變得十分困難。（二）正確處理監(jiān)控中的問(wèn)題 3提高監(jiān)控機(jī)構(gòu)績(jī)效 4發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用 (1)社會(huì)公眾參與監(jiān)督 (2)輿論監(jiān)督第七講 公共管理中的政府角色學(xué)習(xí)要點(diǎn)： 政府與市場(chǎng)的區(qū)別 改善我國(guó)政府與企業(yè)的措施 構(gòu)建我國(guó)新型的政府與社會(huì)關(guān)系第一節(jié) 政府與市場(chǎng)的關(guān)系一、政府與市場(chǎng)的區(qū)別（一）運(yùn)行目的 政府運(yùn)行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。 市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)是交換，市場(chǎng)中的交換與其他社會(huì)生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置資源的有效途徑。（二） 運(yùn)行方式及特點(diǎn) 政府的運(yùn)行方式，主要是通過(guò)財(cái)政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來(lái)調(diào)控市場(chǎng)運(yùn)行，通過(guò)各種法律的制定和執(zhí)行來(lái)規(guī)范、約束各個(gè)市場(chǎng)主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強(qiáng)制性和非盈利性等特征。市場(chǎng)的運(yùn)行方式及特點(diǎn)為：市場(chǎng)行為包括市場(chǎng)主體者（獨(dú)立的生產(chǎn)者和消費(fèi)者）行為和市場(chǎng)機(jī)制，市場(chǎng)行為的作用主要是通過(guò)價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。市場(chǎng)信息傳輸效率高、適應(yīng)性強(qiáng)、行為簡(jiǎn)便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競(jìng)爭(zhēng)的行為準(zhǔn)則。 （三）運(yùn)行的結(jié)果 政府運(yùn)行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費(fèi)；市場(chǎng)運(yùn)行的結(jié)果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會(huì)整體利益并引起社會(huì)秩序的混亂。（四）擔(dān)負(fù)的職能政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場(chǎng)方面的職能主要包括： 1. 為市場(chǎng)交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場(chǎng)主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。 2. 政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟(jì)主體的功能。 3. 政府應(yīng)該具有維護(hù)社會(huì)正義的功能。 4. 政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。市場(chǎng)行為是指由于價(jià)值規(guī)律的作用，市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格的變動(dòng)和供求的變化，自發(fā)配置資源的過(guò)程，市場(chǎng)擔(dān)負(fù)的職能有： 1. 有效配置社會(huì)資源，滿足人們私人物品需要。 2. 傳遞生產(chǎn)者、消費(fèi)者所需的價(jià)格信息，以減少當(dāng)事人行為決策時(shí)的不確定性，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。 3. 微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。 4. 參與部分公共物品與服務(wù)的提供 。二、政府與市場(chǎng)的聯(lián)系 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，有大量事實(shí)證明，市場(chǎng)和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況： 1. 市場(chǎng)有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標(biāo)不同。 2. 市場(chǎng)有效，政府失靈。 3. 市場(chǎng)失靈，政府有效。 4. 市場(chǎng)失靈，政府無(wú)效。三、政府與市場(chǎng)關(guān)系中存在的問(wèn)題 在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點(diǎn)。 一種是政府“全能”、市場(chǎng)無(wú)用論。 另一種是政府“無(wú)為而治”、市場(chǎng)萬(wàn)能論。四、 規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施（一）重視發(fā)揮市場(chǎng)的功能 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種經(jīng)過(guò)幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復(fù)雜的制度安排。 判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即是否較好地解決了信息問(wèn)題與激勵(lì)問(wèn)題。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制比較，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵(lì)機(jī)制看，市場(chǎng)是刺激競(jìng)爭(zhēng)和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場(chǎng)所，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人有追求福利最大化的內(nèi)在動(dòng)力和外部激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，就為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動(dòng)力。在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮市場(chǎng)的功能，真正讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。（二）正確認(rèn)識(shí)市場(chǎng)失靈（三）減少政府失靈 1. 貨幣主義認(rèn)為，減少政府失靈的方法是取消政府財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。2. 合理預(yù)期學(xué)派認(rèn)為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽(tīng)其自然，即政府不干預(yù)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一切讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)調(diào)節(jié)。3. 公共選擇學(xué)派認(rèn)為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場(chǎng)和公民社會(huì)，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場(chǎng)。4. 斯蒂格利茨認(rèn)為，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必要的，問(wèn)題的關(guān)鍵在于要把握好干預(yù)的力度以及要采取適當(dāng)?shù)男问?。從我?guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，規(guī)范我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的措施： 1. 盡快培育和發(fā)展市場(chǎng)體系。 2. 解決市場(chǎng)分割問(wèn)題。 3. 主動(dòng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌。 第三節(jié) 政府與企業(yè)的關(guān)系 企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過(guò)滿足社會(huì)需要獲取利益，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素，也是合理界定政府職能的關(guān)鍵。一、政府與企業(yè)的差別 政府與企業(yè)分別提供個(gè)人消費(fèi)的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，而政府主要考慮社會(huì)效益。兩者的差異： （一）組織性質(zhì) 政府成立是基于公共利益的需要，是社會(huì)公共利益的代表，它運(yùn)行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力