【正文】 比較難以測量。在確定公共部門績效評估指標時，還應(yīng)滿足以下5個要求。 1. 客觀性。 2．可比性。 3．時效性。 4．易操作性。 5. 綜合性。三、公共部門績效評估指標體系的建構(gòu) 建立公共部門績效評估體系，應(yīng)包括3方面的內(nèi)容：（1）建立一套有效的績效評估制度，包括目標任務(wù)的確定，考核指標的計算，分析評估，獎懲措施以及監(jiān)督工作的實施等方面的內(nèi)容；（2）建立科學合理的績效評估指標體系；（3）把公共部門的績效評估置于全社會監(jiān)督之下。（一）政府績效的測評標準和方法 1. 公共部門的績效評估標準。主要體現(xiàn)在4方面。（1）數(shù)量標準。（2）質(zhì)量標準。（3）時效標準。（4）費用標準。主要有4種方式。（1）職能測定法。（2）費用測定法。（3）標準比較法。（4）要素分析法。（二）公共部門績效評估的指標體系 1. 業(yè)績 2. 效率 3. 效能對公共部門的效能可以從兩個方面進行考核： （1）行為合理化水平 （2）政府機關(guān)效能。4. 管理成本 公共管理成本是指公共部門管理行為所占用和耗費的資源及其程度，包括兩個方面：一是為了維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的費用，二是為了履行其職能所產(chǎn)生的投入，如發(fā)展教育、科技等的投入。一般而言，人們所說的公共管理成本指的是第一種含義。四、公共管理績效的改進（一）影響公共部門績效的因素 1. 外部因素（1）政治因素。（2）經(jīng)濟因素。（3）社會因素。（4）科學技術(shù)因素。（1）組織因素。影響公共部門績效的組織因素主要有3個。第一，機構(gòu)設(shè)置。第二，職位的設(shè)置。第三，管理各環(huán)節(jié)的銜接。（2）人員因素。（二）公共部門績效管理中的困難 1. 績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進行績效衡量。但大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量。 2. 功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，規(guī)模大小的不同，以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較，并不公平。3. 績效管理的成效取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。4. 績效管理的結(jié)果有賴于可靠的信息。 5. 公共管理價值取向的多元性，利益機制的復(fù)雜性，使公共部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。（三）公共部門績效管理的問題以及改進策略美國會計總署1983年在對許多公司和地方政府實施績效管理的做法進行調(diào)查后，確認了七項成功進行績效改進的做法： 管理者要成為組織績效的中心；高層的支持與承諾；制定績效目標和績效規(guī)劃； 績效衡量對組織要有意義；績效規(guī)劃和衡量體系使管理者負責任；意識到績效的重要，并促使組織成員參與績效改進；要連續(xù)不斷地發(fā)現(xiàn)問題和績效改進的機會。第六講 公共管理的責任與監(jiān)控學習要點 公共權(quán)力的形成與發(fā)展 公共權(quán)力的概念與性質(zhì) 公共權(quán)力與公共責任的統(tǒng)一 公共責任的性質(zhì)與落實 對公共權(quán)力監(jiān)控的概念及監(jiān)控機制第一節(jié) 公共權(quán)力與公共責任一、公共權(quán)力1. 公共權(quán)力的內(nèi)涵公共權(quán)力是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。（1）公共權(quán)力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；（2）公共管理者獲得的權(quán)力是由全體社會成員授權(quán)賦予的合法權(quán)。（3）公共權(quán)力的最終作用對象是公共事務(wù)。（4）公共權(quán)力的目標是謀取公共利益。2. 公共權(quán)力的特性 公共權(quán)力與一般權(quán)力相比具有其特性： （1）社會性。 （2）政治性。 （3）工具性。 （4）獨立性。 （5）多元性。二、公共責任公共責任的含義 公共責任是指政府作為國家行政主體行使行政權(quán)力，通過實施國家行政管理對國家權(quán)力主體負責。公共責任包括政府社會回應(yīng)力、政府義務(wù)和政府法律責任。其性質(zhì)有以下幾點：（1）民主政治性 政府在公共管理中的責任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果.（2）義務(wù)性 承擔政府管理責任的過程，是一個為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性 （3）制度性 政府機關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實中與政治法律過程中的其它國家機關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系.公共管理責任的種類公共管理的法律責任 憲法責任 、行政法律責任 、行政訴訟法律責任 、行政賠償法律責任 公共管理的政治責任在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔政治責任 公共管理的行政責任 行政機關(guān)及其工作人員的行為自當符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機關(guān)和公職人員自當合理行使裁量權(quán)，避免行政失當 公共管理的道德責任 公共管理的道德責任是指政府及其工作人員依法行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時必須承擔的道義上的責任 公共管理責任的重要性（1）公共管理責任的確立是民主政治的體現(xiàn)（2）公共管理責任的確立是依法治國的體現(xiàn)（3）公共管理責任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)（4）公共管理責任的確立是政府能力的體現(xiàn)三、公共責任的落實 1. 公共責任的分配應(yīng)當清晰明確，而且分配關(guān)系是公共責任與公共權(quán)力對應(yīng)，即擁有多大的權(quán)力必須相應(yīng)課以多大的責任。 2. 公共責任與公共權(quán)力的落實必須通過監(jiān)控方式實現(xiàn)。3. 落實公共責任必須具備相應(yīng)的客觀條件。 4. 公共責任的落實需要兼顧客觀責任和主觀責任的落實與監(jiān)控。 具體要求有：建立“權(quán)責一致”的公共管理體制(1) 確保公共管理部門和公共管理者所擁有的權(quán)力與所承擔的責任相統(tǒng)一.(2)清晰界定政府權(quán)力界限實現(xiàn)公共管理理念由權(quán)力向責任轉(zhuǎn)變（1）確立公共管理權(quán)力由天賦人權(quán)所派生的理念（2）確立公共管理權(quán)力由人民主權(quán)所派生的理念（3）確立公共管理權(quán)力向人民負責的理念培養(yǎng)公共管理主體的責任感與責任意識(1)從沖破傳統(tǒng)的權(quán)力思維慣性開始,從任意行政轉(zhuǎn)變到責任行政,把“以人為本”的發(fā)展觀作為建構(gòu)責任政府的根本價值尺度 (2)要真正樹立“權(quán)為民所用”的權(quán)力行使理念 (3)樹立公共管理主體的誠信理念 (4)將社會可持續(xù)發(fā)展觀納入公共管理主體責任的理念之中 第二節(jié) 權(quán)力的監(jiān)控一、對公共權(quán)力監(jiān)控的含義 定義：對公共權(quán)力的監(jiān)控是指包括公共管理組織內(nèi)部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應(yīng)的措施，對公共權(quán)力運行的合理性、合法性和有效性進行監(jiān)督和控制。1. 對公共權(quán)力監(jiān)控的主體是多元化的。2. 監(jiān)控對象是具有公共權(quán)力的所有公共組織或公共管理者。3. 對公共權(quán)力的合法性、合理性和有效性進行監(jiān)控。二、公共權(quán)力監(jiān)控的機制（一）公共權(quán)力監(jiān)控機制的必要性 對具有公共權(quán)力的組織及個人的公共權(quán)力行使過程實施有效監(jiān)控，主要是出于以下幾方面的需要：1. 公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權(quán)力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正。2. 公共管理者也具有“經(jīng)濟人”的特點，在失去權(quán)力監(jiān)督時，他們可能會利用手中的權(quán)力牟取私利，損害社會公眾利益。3. 對公共權(quán)力的監(jiān)控機制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率（即降低監(jiān)控成本，增進監(jiān)控效果），而且要考慮監(jiān)控方法的科學化。4. 對監(jiān)控者必須賦予相應(yīng)的權(quán)力，同時對監(jiān)控者也要實施監(jiān)控。5. 監(jiān)控者應(yīng)建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更加準確、有效。（二）公共權(quán)力監(jiān)控的類型和機制 1. 公共權(quán)力監(jiān)控的類型 2. 公共權(quán)力監(jiān)控的機制 既要有監(jiān)控又要是有效監(jiān)控，而且要建立一個有內(nèi)在聯(lián)系的、規(guī)律性的監(jiān)控方式，這就是我們所說的監(jiān)控機制，也有的稱為監(jiān)控體系。（三）外部與內(nèi)部監(jiān)控機制 1. 外部監(jiān)控機制 （1）立法監(jiān)控 （2）司法監(jiān)控 （3）政黨和社會團體監(jiān)控2. 內(nèi)部監(jiān)控機制 （1）結(jié)構(gòu)監(jiān)控 （2）紀律監(jiān)控 （3）法律監(jiān)控3. 對公共權(quán)力監(jiān)控的原則 （1）合法性原則。 （2）公正性原則。 （3）經(jīng)常性原則。 （4）廣泛性原則。 （5）系統(tǒng)性原則。（四）公共權(quán)力的監(jiān)控方法 1. 指導(dǎo) 2. 績效考核 3. 工作匯報 4. 預(yù)算與審計5. 審核與批準 6. 視察與調(diào)查7. 質(zhì)詢8. 受理申訴和控告 三、正確處理對公共權(quán)力監(jiān)控中的問題（一）公共權(quán)力監(jiān)控中存在的問題 （1）專業(yè)知識與信息不對稱。（2）專職地位的優(yōu)勢。（3）人事制度的保護性質(zhì)。（4）被監(jiān)控者設(shè)法逃避監(jiān)控。（1）監(jiān)控者內(nèi)在動力不足。（2）對監(jiān)控者的公共權(quán)力的監(jiān)控與約束。（3）監(jiān)控者之間的協(xié)調(diào)。 公共管理的范圍龐大，公共部門雇傭了大量的人員，從事各種各樣的活動，每天花費大量的經(jīng)費，這使得監(jiān)督變得十分困難。（二）正確處理監(jiān)控中的問題 3提高監(jiān)控機構(gòu)績效 4發(fā)揮社會監(jiān)督的作用 (1)社會公眾參與監(jiān)督 (2)輿論監(jiān)督第七講 公共管理中的政府角色學習要點： 政府與市場的區(qū)別 改善我國政府與企業(yè)的措施 構(gòu)建我國新型的政府與社會關(guān)系第一節(jié) 政府與市場的關(guān)系一、政府與市場的區(qū)別（一）運行目的 政府運行的目的主要是提供公共物品和服務(wù)（如法律、規(guī)則、制度、福利、安全等）。 市場運行的基礎(chǔ)是交換，市場中的交換與其他社會生活中的交換的根本區(qū)別在于前者是配置資源的有效途徑。（二） 運行方式及特點 政府的運行方式，主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術(shù)貿(mào)易政策等來調(diào)控市場運行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非盈利性等特征。市場的運行方式及特點為：市場行為包括市場主體者（獨立的生產(chǎn)者和消費者）行為和市場機制，市場行為的作用主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。市場信息傳輸效率高、適應(yīng)性強、行為簡便、組織容易革新，遵循平等基礎(chǔ)上充分競爭的行為準則。 （三）運行的結(jié)果 政府運行的結(jié)果可能是資源的有效配置，或者是資源的浪費；市場運行的結(jié)果也有兩種情況：資源得以有效配置；損害了社會整體利益并引起社會秩序的混亂。（四）擔負的職能政府的最主要職能是提供公共物品，政府在市場方面的職能主要包括： 1. 為市場交換界定產(chǎn)權(quán)，并為其確定交易規(guī)則，為市場主體最大限度地降低交易成本創(chuàng)造條件。 2. 政府應(yīng)該具有監(jiān)督約束經(jīng)濟主體的功能。 3. 政府應(yīng)該具有維護社會正義的功能。 4. 政府應(yīng)該具有宏觀調(diào)控的功能。市場行為是指由于價值規(guī)律的作用，市場通過價格的變動和供求的變化，自發(fā)配置資源的過程，市場擔負的職能有： 1. 有效配置社會資源，滿足人們私人物品需要。 2. 傳遞生產(chǎn)者、消費者所需的價格信息，以減少當事人行為決策時的不確定性，提高經(jīng)濟活動的效率。 3. 微觀調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。 4. 參與部分公共物品與服務(wù)的提供 。二、政府與市場的聯(lián)系 在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，有大量事實證明，市場和政府對經(jīng)濟生活的作用并不是只能作非此即彼的選擇，兩者的組合存在著如下4種情況： 1. 市場有效，政府也有效，但是兩者的結(jié)果和目標不同。 2. 市場有效，政府失靈。 3. 市場失靈，政府有效。 4. 市場失靈，政府無效。三、政府與市場關(guān)系中存在的問題 在處理政府與市場關(guān)系時，容易出現(xiàn)兩種截然相反的觀點。 一種是政府“全能”、市場無用論。 另一種是政府“無為而治”、市場萬能論。四、 規(guī)范政府與市場關(guān)系的措施（一）重視發(fā)揮市場的功能 市場經(jīng)濟是一種經(jīng)過幾百年發(fā)展，才逐漸形成的復(fù)雜的制度安排。 判斷任何一種制度的優(yōu)劣主要有兩個標準，即是否較好地解決了信息問題與激勵問題。與計劃經(jīng)濟體制比較，市場經(jīng)濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優(yōu)勝劣汰規(guī)律起作用的場所，經(jīng)濟當事人有追求福利最大化的內(nèi)在動力和外部激烈的市場競爭壓力，就為經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟效率的提高提供了足夠的內(nèi)在動力。在處理政府與市場的關(guān)系中，應(yīng)充分認識和發(fā)揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。（二）正確認識市場失靈（三）減少政府失靈 1. 貨幣主義認為，減少政府失靈的方法是取消政府財政政策對宏觀經(jīng)濟的干預(yù)。2. 合理預(yù)期學派認為，解決政府失靈的唯一有效的辦法是聽其自然，即政府不干預(yù)私人經(jīng)濟活動，一切讓市場經(jīng)濟自發(fā)調(diào)節(jié)。3. 公共選擇學派認為，為了有效地控制政府官僚階層的蔓延，促使政府的行為真正有利于市場和公民社會，最重要的方法是全面地重新創(chuàng)造市場。4. 斯蒂格利茨認為，政府對經(jīng)濟的干預(yù)是必要的，問題的關(guān)鍵在于要把握好干預(yù)的力度以及要采取適當?shù)男问健奈覈默F(xiàn)實出發(fā)，規(guī)范我國政府與市場關(guān)系的措施： 1. 盡快培育和發(fā)展市場體系。 2. 解決市場分割問題。 3. 主動促進國內(nèi)市場與國際市場接軌。 第三節(jié) 政府與企業(yè)的關(guān)系 企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。正確處理政府與企業(yè)關(guān)系，是決定企業(yè)發(fā)展的重要因素，也是合理界定政府職能的關(guān)鍵。一、政府與企業(yè)的差別 政府與企業(yè)分別提供個人消費的公共物品與私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟利潤，而政府主要考慮社會效益。兩者的差異： （一）組織性質(zhì) 政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表，它運行的基礎(chǔ)是合法的公共管理權(quán)力，其權(quán)力