【正文】 明了要把個人偏好轉(zhuǎn)換成適當反映個人觀點的集體選擇是如何困難。當具有截然不同偏好的人們組織成一個集體消費單位時，偏好綜合問題就嚴重化了。 即使假定一個多樣化的大規(guī)模管轄單位的選任官員能夠獲得公民偏好的良好信息，要把這些信息轉(zhuǎn)達給無競爭壓力的壟斷性公共官僚機構(gòu)也是極其困難的，這也違背了第五個假設。公共官僚機構(gòu)首長也面臨著監(jiān)督大量受各種各樣公務員法律保護而不受處分的分散在各處的工作人員的問題。集權(quán)的公共官僚機構(gòu)能夠運作自如，所以說第六個假設也有問題。即使第七個假設的確是事實，一線官員簡單地把服務提供給不積極從事協(xié)作生產(chǎn)的公民，這些服務的水平和質(zhì)量也會顯著下降。如果警察是保護一個城市小區(qū)和平與安全的唯一的行為者，他們就會面臨著極其困難的任務。 三、多中心理論 1961年，與單中心的學者相反，以文森特奧斯特羅姆為代表的政治經(jīng)濟學家沒有先入為主地判斷大城市地區(qū)復雜組織的績效，而是提出大城市地區(qū)管轄單位的多樣化可以理解為一種“多中心的政治體制”。認為，“多中心”意味著有許多在形式上相互獨立的決策中……它們在競爭性關(guān)系中相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以以連續(xù)的、可預見的互動行為模式前后一致地運作。也在這一意義上，可以說它們是作為一個體制運作的。他們突破了傳統(tǒng)意義上政府與市場兩種秩序的二元思維，他們不預設只有市場和政府兩種秩序，他們逐漸認識到在地方公共經(jīng)濟中能夠?qū)崿F(xiàn)秩序和比較高水平的績效，在此大、中、小規(guī)模的政府和非政府的企業(yè)既相互競爭，又相互合作。 多中心理論的基本假設完全不同于上面介紹的單中心理論的基本假設，多中心理論的假設歸納起來主包括如下幾個方面：[26] 城市公益物品和服務在其生產(chǎn)函數(shù)和同時受到影響的人數(shù)兩個方面的差異比較大。諸如警察和教育服務等公共服務，都要求公民——消費者的積極協(xié)作生產(chǎn)來補充在形式上人們稱為生產(chǎn)者的人的投入。 在公益物品和服務方面具有的偏好相對類似（但總是在逐漸變化）的人傾向于聚居在一起。在居住小區(qū)里人們的偏好的類似的程度大于整個大城市地區(qū)。 在為多個管轄單位服務的城市地區(qū)中生活的公民通過觀察或者聽說其他單位如何解決問題而比較了解任一管轄單位的績效。 具有不同組織范圍和規(guī)模的多個管轄單位使得公民較有效地選擇對于自己來說最為重要的一攬子服務，使公民較有效地表達其偏好和憂慮，如果必要的話，還可以較為有效地向其他地區(qū)移居，以足投票。 多個管轄單位有利于實現(xiàn)財政平衡（Olson，1969），使受益者承擔成本。再分配最好由地方或全國性政府等非常大的政府單位負責。 大城市地區(qū)可能存在大量的城市公益物品和服務的潛在生產(chǎn)者，使得選任官員為其公民有效地選擇生產(chǎn)者，并通過與其他生產(chǎn)者簽約來約束績效低的生產(chǎn)者。 努力爭取續(xù)約的生產(chǎn)者將較有可能尋求創(chuàng)新的技術(shù)，在接近最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模上經(jīng)營，并鼓勵有效的團隊生產(chǎn)和協(xié)作生產(chǎn)，以提高其績效。 在這一理論中，也存在同樣的四類行為者，但他們并不面臨如此有限的選擇。假設存在策略行為和信息傳輸問題，改進的競爭被看作是減少策略行為的一種方法，盡管在集體物品的提供和生產(chǎn)方面任何制度安排都不可能排除機會主義。允許公民組織小區(qū)水平的集體消費單位，這就鼓勵面對面的討論，使公民有機會，至少在每個小區(qū)面臨的某些問題上取得共識。此外，創(chuàng)建較大的集體消費單位減少富人的這一策略行為，即逃到稅收避難所，在那里可以搭其他轄區(qū)公民稅收貢獻的便車。在較大的單位可以比較適當?shù)靥峁┯绊戄^大數(shù)量公民的城市公益物品。 運用多中心理論的分析家并不認為有一個對所有大城市地區(qū)都適合的最優(yōu)形式的組織。城市公益物品與服務的生產(chǎn)和提供都是困難的，很難確定任何制度安排是最優(yōu)的。在能夠確定何種可能的制度安排組合會激勵較高而不是較低績效之前，人們需要研究特定城市公益物品和服務的生產(chǎn)和消費特性。 第五節(jié)、公共安全服務的制度安排 前面我們主要對公共安全服務的物品屬性及相關(guān)的理論變遷情況進行了概括和總結(jié)，可以說，仍然只是理論上的抽象。接下來，我們就要使理論回到現(xiàn)實中來，用前面所提到的理論，對現(xiàn)實中公共安全服務的各種制度安排進行分析。 一、公共安全服務的屬性探討： 正如我們所一貫堅持的，每一種物品都是可以細分的。以往我們出于研究的方便，而把世上的物品簡單地分為公益物品和私益物品。這種分類方法只是一種粗略的分類。真實的世界是紛繁復雜的，對待復雜多變的現(xiàn)實世界我們就不能用簡單劃一的方法來對待，而應該區(qū)別對待，對物品進行更進一步的細分。不同屬性的物品應該用不同的制度安排來解決。 在傳統(tǒng)的經(jīng)濟里，一提到公益物品，就是國防和治安，把國防和治安作為純粹公益物品的典型例子來列舉，相應地，國防和治安的唯一生產(chǎn)和提供者就應該是國家和政府。其實，這種劃分方法并不嚴格，也并不科學，可以說是在二元思維影響下的一種條件反射，并不是建立在對物品的深思熟慮的、科學分析的基礎上的。世上絕對純粹的物品是不存在的，任何東西都不是一層不變的，相反都是處在不斷變化中的，也正如當下流行的一句話“永恒不變的是變化”。所以說，當前在有些國家和地區(qū)中專業(yè)雇傭軍的出現(xiàn)和黑社會惡勢力的日益猖獗，也就不難解釋，它反映了國家和政府對公共安全服務的供給嚴重不足。這種現(xiàn)實是對傳統(tǒng)公益物品供給理論的一個巨大挑戰(zhàn)。 人們對物品屬性的認識，特別是有關(guān)政策制訂者對物品屬性的認識在某種程度上決定了相關(guān)的政策措施和制度安排，所以我認為隨著有關(guān)理論和技術(shù)的發(fā)展，有必要對物品的屬性進行更加科學合理的劃分。在此，筆者想以公共安全服務為例，對公共安全服務的屬性進行公與私的細分。在做此項工作之前，筆者首先需要說明的是，由于此項工作以前從來沒有人嘗試過，所以也就沒什么前車可鑒；同時由于筆者的水平有限，只能進行粗淺的嘗試。 根據(jù)公共經(jīng)濟學的理論，判斷一項物品屬性的指標主要是排他性與和競爭性。因此判斷一項公益物品并不難，只要看它是否具有非排他性和非競爭性的特點就可以了。如果是符合非排他性，同時也符合非競爭性的物品就是純粹的公益物品。根據(jù)這一理論，一般看法，國防和治安等公共安全是典型的公益物品。 實際上構(gòu)成公共安全的許多物品并不一定具備上述兩項特點，從而成為純粹的公益物品，而且也并不一定同時不具有這兩項特點，成為純粹的私益物品。有些物品只符合非排他性的條件，但不符合非競爭性的條件。比如公安部門提供的報警，它是一種公共服務，具有非排他性，因為既然是公共的，那么誰在遇到險情或困難的時候都可以根據(jù)需要報警，要求提供報警服務。但是報警這種消費卻是有競爭性的，因為在警務人員有限、報警電話有限等客觀條件下，一些人要求警務人員提供警務服務或進行報警的時候必然排除另外一些人對報警服務的需求。因此這種服務或物品實際上就是“公有私益物品”，也就是常說的“公共池塘物品”，就像公共池塘中的水一樣，它具有非排他性，因為既然是公共的，那么誰都可以自由地去打水喝或者用于灌溉，但是打水喝、用于灌溉，這種消費卻是有競爭性的。 還有一種物品，具有非排他性的特點，在消費上也不具有競爭性，但這種特點到一定程度就會消失，出現(xiàn)排他性和競爭性的問題。如生活小區(qū)、大學校園的公共安全服務等。這些服務在消費上是共享性質(zhì)的，在出現(xiàn)擁擠效應之前，每增加一個消費者消費的邊際成本為零。因為一般情況下，在一定的警察與所管轄人員比例范圍內(nèi)，在生活小區(qū)或?qū)W校校園出現(xiàn)擁擠效應之前，每增加一個消費的邊際成本為零，但出現(xiàn)擁擠效應之后，每增加一個消費者，就會給其他消費者帶來負效用，因而其邊際成本不為零。這種物品或服務可以低成本地實現(xiàn)排他性，因此可以叫做局部公益物品，也就是布坎南等美國學者所說的俱樂部物品（club goods）。 通過排他性、可競爭性的檢驗，公共安全服務可以分成四種類型（見下表）： 表：公共安全服務的類型 可競爭性（私益性） 非競爭性（公益性） 可排他性（低成本） 私有物品或純粹的私益物品：私人保鏢服務 私有局部公益物品或者俱樂部物品：公共樓堂館所的安全保衛(wèi)服務 不可排他性（高成本） 公有私益物品或公共池塘資源：社區(qū)保安服務、單位保安服務、報警服務等 公有公益物品，純公益物品：國防，公安部從事的全國性警察服務活動，國際刑警組織的全球性犯罪偵破活動等 因此所有的物品都是可以細分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益物品。顯然私有私益物品是純粹的私益物品，如私人保鏢；而公有公益物品則是純粹的公益物品，如國防、社會治安。至于私有公益物品和公有私益物品，則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。我們按照經(jīng)濟學分析的慣例，分別稱之為俱樂部物品和公共池塘資源物品。純粹私益物品的有效供給條件是充分的市場競爭，即充分的經(jīng)濟自由、充分的財產(chǎn)權(quán)保障，以及有效的法律和秩序。但是這一切并不能保證公益物品、俱樂部物品、公共池塘資源物品的效率。 所以說，事實上公共安全服務并不象傳統(tǒng)經(jīng)濟學理論將其歸為純粹公益物品那樣簡單，公益物品具有多重屬性。同時公共安全服務的多重屬性進行理論上的劃分，也為公共安全服務的提供與生產(chǎn)提供了理論基礎。 另外，由于公共安全服務（主要是警察服務）具有很強的內(nèi)部供給特性，并且這種內(nèi)部供給特性對生產(chǎn)者和消費者激勵的屬性有較大的影響。所以我們有必要從其所服務的對象這個角度對其進行簡要的劃分，在這里我們借鑒美國學者奧斯特羅姆對警察服務的劃分，把警察服務分為直接服務（direct service）和間接服務（auxiliary service）。直接服務指由擁有專門逮捕權(quán)的警察執(zhí)行，對服務區(qū)中人們的安全和滿意度有影響作用的一種活動或一組有關(guān)的活動。這種服務與公民發(fā)生直接的互動（如治安巡邏、交通巡邏、犯罪調(diào)查等），具有勞動密集性質(zhì)，在直接服務的生產(chǎn)和提供過程中，公民作為協(xié)作生產(chǎn)者具有重要的作用。間接服務指旨在輔助警察為公民提供直接式這服務的活動，如無線電通訊、化學實驗室分析、警察培訓、拘留等。這種服務不與公民發(fā)生直接的互動，它是資本密集性的，在大規(guī)模的生產(chǎn)單位里可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。比如犯罪實驗室分析隨著產(chǎn)出量的增大其平均成本趨于下降。[27] 二、公共安全服務的提供與生產(chǎn) 在我們進行探求如何建立有效的復合多樣的公共安全服務的制度安排之前，有必要從理論上對公益物品的提供和生產(chǎn)進行區(qū)分。在一般的經(jīng)濟學文獻和社會科學文獻中，“提供”和“生產(chǎn)”這兩個術(shù)語是交替使用的。雖然它們之間的區(qū)別對于私益物品市場來說，意義并不重大，但對于公益物品就不能同一而語。對于私益物品而言，比如，一個消費者在超級市場購買一雙皮鞋，他并不直接與生產(chǎn)該產(chǎn)品的企業(yè)打交道。超級市場是生產(chǎn)者和消費者的中介，從這個意義上講，超級市場并不是在提供該物品，因為最終決定消費的是單個購買者，消費者自己決定是否購買皮鞋，等于自己為自己提供物品。在此，單個消費者實際上也是提供者。也就是說，對于私益物品，消費者和提供者其實是合二為一的。而對于公益物品來說，則并非如此。 對于公益物品來說，所謂的“生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或服務得以成為存在物，而提供則是消費者得到產(chǎn)品的過程?！盵28]舉例來說，在由于公安機關(guān)治安防范工作和對犯罪活動打擊不力使政府對公共安全服務供給不足或供給無效，從而使犯罪活動日益增加的情況下，對受到犯罪活動影響的任何公民或社群(munity)都有“潛在的危害影響”，由于犯罪活動而給社會發(fā)展帶來的危害等于如果沒有公共安全部門提供公共安全服務時所可能遭受的損害。其中，這一潛在的損失與實際犯罪活動所造成的損害之間的差異（雖然實際上很難對此進行衡量），就是公共安全服務的產(chǎn)出或生產(chǎn)。當然，公共安全部門即使采取一切有力措施來加強治安管理、打擊犯罪，也不可能完全消除犯罪及其帶來的損失，而只能是盡可能地減少損失。任何徹底消除犯罪的努力都可能要付出昂貴的成本，結(jié)果可能是成本大大高于收益。但公益物品之所以要由政府這樣的公共組織來提供，原因之一也就在于此——高成本性。 從公共安全服務的主體來講，消費者和提供者之間的關(guān)系也是充滿政治意義的。政府往往成為公益物品的提供者，而公益物品的消費者是選舉政府官員的公民。公民選舉自己所信任的人擔任政府職務，就是借此表達自己的愿望與需求，尤其在滿足自己對公益物品的需求方面，公民會密切關(guān)注政府的行動并監(jiān)督公共官員的工作績效，再據(jù)此采取行動。如目前我國有的地方公安部門推行的公民可以自己挑選辦案人員的制度，[29]就是對公民在要求辦案公正、嚴格執(zhí)法方面的一種回應措施，同時也加強了公民對公安民警在執(zhí)法辦案方面的監(jiān)督，增進了公民對公安工作的信任。 正如我們在前面所探討的，公益物品有難以排他的外部效應、不可分性、共同消費性、難以衡量、不可選擇性等特點。對公共安全服務而言，這些性質(zhì)并不完全相同，不同的公共安全服務，盡管屬于公益物品，但又具有不同的特點和不同的公益純度。所以對建立復合多樣的公共安全服務制度安排來說，首先對公益物品的提供和生產(chǎn)進行區(qū)分，有助于我們厘清概念，從而明確公共安全服務提供者和生產(chǎn)者的區(qū)別。我們有理由認為，政府可以提供公共安全服務，但不一定非要包攬所有的公共安全服務的生產(chǎn)。“由于公益物品的提供和生產(chǎn)的分離，為我們研究公共經(jīng)濟問題就提供了更為廣闊和研究視野。公益物品和服務的提供與其生產(chǎn)相區(qū)分，開啟了最大的可能性，來重新界定其公共服務經(jīng)濟中的經(jīng)濟職能。在服務提供方面，根據(jù)績效標準可以維持公共控制，同時還允許在生產(chǎn)公共服務的機構(gòu)之間發(fā)展越來越多的競爭。”[30]我國在公共安全服務的生產(chǎn)和提供上長期以來一直主要由政府獨家全面生產(chǎn)和提供。在一定程度上這確實是必要的，在理論上符合公益物品的公益性和公共安全服務的公益性，在現(xiàn)實中也與我國以前計劃經(jīng)濟體制相適應。但是，隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展和變遷，以前那種提供和生產(chǎn)合二為一的做法，反而使政府在公安全服務方面成了獨家經(jīng)營者，除此之外別無選擇，這種“獨家經(jīng)營”制度安排的結(jié)果就是政府，主要是公安機關(guān)在面對日益復雜的社會治安環(huán)境表現(xiàn)出無所適從，犯罪活動打不勝打，黑社會性質(zhì)的違法犯罪活動越來越猖獗，社會治安形勢日益嚴峻，犯罪率攀升。造成這種狀況的重要原因之一，用公共經(jīng)濟學的語言概括起來就是公共安全服務的有效供給不足和供給上的低效率。在社會心理上，依賴政府的慣性，也使人們認為社會治安是政府的職責，似乎社會犯罪率上升、治安狀況惡化全部是由政府造成的，從而忽略了公民個人、社群等在公