【正文】 屋所有權(quán)證》，這是從我家里拿來的；如我家一樣，在城市里家家戶戶都有這個證。類似的證在農(nóng)村的情況如何呢？建國之初，農(nóng)村也有房產(chǎn)證和土地證，但經(jīng)過公社化運動等一系列歷史沿革，這些證沒有了——城鄉(xiāng)存在著“有”和“無”的對比。后來一些鄉(xiāng)村下發(fā)了《城鎮(zhèn)房屋所有權(quán)證》，發(fā)證單位級別低，也很不規(guī)范——于是形成了“規(guī)范”與“不規(guī)范”的對比。而經(jīng)過確權(quán)工作，剛剛路乾給大家展示的“證”，發(fā)證單位都是由縣以上人民政府或相關政策執(zhí)行部門，過程也更加規(guī)范，這些“證”和相應的“權(quán)”也就更具有公信力?？梢哉f，像都江堰柳街鎮(zhèn)這樣的確權(quán)工作，終于在“權(quán)證的規(guī)范擁有”意義上把城、鄉(xiāng)的距離拉平。下面從三個層面來討論確權(quán)工作的意義。一、成都確權(quán)工作中帶給我們的直接啟發(fā)：第一，確權(quán)工作中解決糾紛的辦法是：政府只控制總量，具體怎么分由農(nóng)民自己做主；農(nóng)村創(chuàng)立以“議事會”為代表的新的村級治理結(jié)構(gòu)。也即，確權(quán)的過程與其目標相似，都在“還權(quán)于民”；這也伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變：由原來的判官和直接博弈人，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者與“服務員”。第二，確權(quán)過程中宅基地面積分塊處理。目前政策規(guī)定（依地區(qū)不同）農(nóng)村居民人均可擁有宅基地不超過3035平米；但人均實際擁有量卻遠大于此（柳街鎮(zhèn)最新實測的數(shù)據(jù)為例，人均房占地面積約133平米）。成都市在確權(quán)時找到了政策與現(xiàn)實間一個平衡的辦法：將現(xiàn)有宅基地的實測面積分為兩個條目進行確權(quán)。其中政策規(guī)定內(nèi)部分確為“批準農(nóng)村宅基地”，其余部分確為“其他農(nóng)村宅基地”，兩個數(shù)據(jù)均記在同一使用權(quán)證中。這種分塊處理的啟示包括：在宅基地現(xiàn)行的“無償性”，與“引入經(jīng)濟杠桿的需求”這對矛盾中，可以對“批準農(nóng)村宅基地部分”保持無償，而對其余部分討論收取稅費的可能；此外，可以規(guī)定“批準部分”使其不可流轉(zhuǎn)，而相應對“其余部分”討論流轉(zhuǎn)的可能性——這樣硬化一部分，軟化另一部分，可能是解決“流轉(zhuǎn)帶來級差地租與土地集約利用”與“失房的擔心”這對矛盾的一個途徑。二、確權(quán)的“防御”意義：我們感到成都實踐有一種“倒爬樓梯”的感覺：2003年起成都提出“三個集中”——工業(yè)向發(fā)展區(qū)域集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中——作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或者城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。2008年成都市委一號文件部署“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”，其中首要任務是進行全面的確權(quán)，尤其是要權(quán)屬明晰到戶?？偨Y(jié)來看，“三個集中”帶來一系列使用方式、分配方式的變動，所有的變動都可能引出問題：現(xiàn)在和以前不一樣了，多出的地和房給誰？類似的問題，使這些“變動”的過程很可能變成其他利益主體侵犯農(nóng)民利益的機會。成都下如此大決心，率先全面推開“確權(quán)”工作，是因為確權(quán)可以消除“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地制度改革中的系統(tǒng)性風險”。確權(quán)首先是“清資核產(chǎn)”，把以前的量和歸屬劃清楚；否則我們更不可能搞清現(xiàn)在分配的問題。其次是確立農(nóng)民的主體地位。要說明它的重要性，只需對胡司長剛提到的自行車的例子稍加改動：如果別人的自行車我拿來賣，我就可能不太在乎；但如果我自己賣自己的自行車，就會比較在意。土地也是同樣的道理：農(nóng)民的地由政府來考慮如何賣，如何處置，有時候總不免有“我賣別人東西”的感覺。與其如此，不如把這個東西的權(quán)利直接給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己去賣自己的東西。換句話說，確權(quán)是把“政府思考如何保護農(nóng)民”的現(xiàn)狀部分地變到“讓農(nóng)民有權(quán)自己保護自己”；這樣在某種程度上為農(nóng)民提供了系統(tǒng)性的保障，為改革加上了保險閥。三、確權(quán)更加積極的意義：確權(quán)不僅具有防范風險功能，還會有一系列積極的意義：確權(quán)給了農(nóng)民“權(quán)威、合法、抽象”的權(quán)屬表達。首先是“止紛定爭”，使人們的精力都投入到生產(chǎn)生活中；其次，這種表達使遠距離對資源的擁有及取得收入成為可能，這在如今大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城務工的背景下尤為重要，使他們不必擔心他們擁有使用權(quán)的土地或其帶來的收益因自己的離開而被他人侵占。確權(quán)更重要的意義是協(xié)助“廣泛的流轉(zhuǎn)”：都江堰房管所門前有一個橫幅，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)是基礎，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障。”確權(quán)實際上不僅是在保護交易，而且還在提供新的更廣泛的交易機會。沒有正規(guī)的權(quán)屬表達，我們也可以進行交易，但常常僅限于很小的范圍，熟人之間，很難找到更好的“價”，也很難提升一個村莊的經(jīng)濟總量。而有了正規(guī)的權(quán)證與保障體系，相互不認識的經(jīng)濟參與者，即使不見面，甚至有不同的文化、國籍、語言，也可以放心地廣泛參與到交易中。這樣看，也許確權(quán)并不是流轉(zhuǎn)的前提，但它卻是“廣泛流轉(zhuǎn)”的前提。而更好的釋放土地級差收入，更多引入資本，擴大農(nóng)村經(jīng)濟總量，都有賴于更廣泛的交易可能性。最終達成的也便是資源更有效的配置，資源更集中的利用。當下的金融危機，政府撥了4萬億做基礎設施投資。而確權(quán)這項工作，非常復雜、瑣碎、艱難，也需要政府去推，并需要大量的人力物力。但這些花費并不是沒有價值的，因為它是一種無形的、抽象的建設，是“社會主義市場經(jīng)濟制度的基礎設施投資”。這包括很多方面涵義。第一，它是建國60年第一次全面推進的“清資核產(chǎn)”工作；第二，它是從權(quán)利上提供城鄉(xiāng)公平的起點；第三，它是這次報告中提到的，圍繞土地問題思考城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基石；第四，它是提供廣泛公共服務的落腳點——如果有一個不動的土地、不動的資產(chǎn)，和人民聯(lián)起來形成服務網(wǎng)絡，公共服務就會延續(xù)下去；第五，它同樣也是未來財稅體系的支撐：只有先確定權(quán)利，才可能正常進行財稅或補貼。當然，成都市確權(quán)工作中也存在一些問題：首先，實測與確權(quán)的關系應該清楚——先測清楚再確權(quán)。其次，工作中出現(xiàn)了部分按臺帳確權(quán)，或者“確空權(quán)”的問題（報告里已有詳細討論）。第三，現(xiàn)在很多農(nóng)民對確權(quán)之后流轉(zhuǎn)可能性的意識沒有跟上，應該在確權(quán)的同時，讓農(nóng)民的意識跟進，使農(nóng)民知道他們的住房和宅基地跟自留地一樣有價值，甚至更有價值。當然，這種意識的傳播，在政府之外，更需要媒體、社會大眾作為媒介?？偠灾?，確權(quán)要做的扎實，這樣才能充分更發(fā)揮其意義。最后需要強調(diào)，確權(quán)操作中的問題絕不會掩蓋這項工作的重大意義，或影響我們對這項工作的肯定。全面地推進確權(quán)工作，將為我國土地制度深層改革與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設奠定制度性基石。2009年第52期（總第813期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報六2009年6月24日，北京大學國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。周其仁教授主持會議，綜合課題組成員向大家匯報了調(diào)查報告主要內(nèi)容，并邀請了多位專家評論。我們分七期簡略報道發(fā)布會概況。本期簡報將報道發(fā)布會第四部分：《全面改革征地制度的思考》的內(nèi)容。本部分有兩位報告人發(fā)言，分別是北京大學國家發(fā)展研究院李力行教授和研究生譚力同學。李力行：改革征地制度與稅收轉(zhuǎn)型前面各位的發(fā)言已經(jīng)描述了改革征地制度的必要性以及改革征地制度對農(nóng)民有什么樣的好處。然而，改革征地制度所面臨的主體還是政府，尤其是地方政府。如果改革對政府來講沒有好處只有壞處的話，那么這樣的改革是不可行的。所以下面我從公共財政的角度來講一下改革征地制度所面臨的稅收轉(zhuǎn)型問題。我們觀察到，中國現(xiàn)在城市化的推動力是以“征地賣地”為特點的土地財政。政府通過壟斷力量低價從農(nóng)民那里拿到地，高價出讓出去，形成的土地績差收益成為城市化推進的動力。征地制度改革就是要剝奪政府的這種壟斷權(quán)力。這無疑會使得土地財政大幅萎縮，那么地方政府愿意嗎？如果地方政府不愿意的話，我們改革征地制度就只能是一個“烏托邦”。要使征地制度改革在地方政府層面可行，需要在財政收入方面有所彌補。很重要的一點，就是要以對占有土地、房產(chǎn)等資源進行普遍征稅來替代現(xiàn)有的土地財政。另外，地方政府獲得的土地級差收入也用于地方公共支出，土地財政的縮減會造成公共支出的減少，政府公共職能能否完成也成為一個問題。因此，地方政府公共職能也需要轉(zhuǎn)型。例如蛟龍工業(yè)港就是一個例子，在4平方公里內(nèi)，污水、學校和基礎設施都由民營的蛟龍工業(yè)港提供，政府不用操心這些公共職能的履行。下面我先介紹一下現(xiàn)有征地制度下土地財政的特點。第一，一次性的土地出讓收入遠遠超過常規(guī)的土地稅費，比如土地增值稅。第二，在這種情況下，地方政府缺乏節(jié)約用地的經(jīng)濟動機，因為它只有通過不斷征地、賣地才能獲得土地出讓收入，而不會在意小量的正規(guī)的土地稅費。第三，于是就出現(xiàn)了攤大餅式的城市發(fā)展方式和低密度的用地模式。蛟龍工業(yè)港正是被這種低密度的用地模式給逼出來的。現(xiàn)有的土地稅費制度則有這樣一些特點。第一，土地稅費多是在流轉(zhuǎn)階段征收，而不是在持有階段征收。這相當于在資產(chǎn)交易的時候需要稅費，持有則不用交。第二，所以這樣的制度不鼓勵流轉(zhuǎn)，從而不利于資源得最優(yōu)配置。我們知道，資源要多交易才能獲得有效的配置，讓愿意出價高的人去使用。第三，地方政府需要通過征地、出讓來獲得一次性的土地稅費收益，缺乏來自于房產(chǎn)、土地的穩(wěn)定稅收來源。與現(xiàn)有征地制度下的土地財政和現(xiàn)有土地稅費制度相對的，也就是我們認為的改革方向是財產(chǎn)稅，或者說叫不動產(chǎn)稅。它的特點是能夠提供穩(wěn)定的稅源，因為它是對房產(chǎn)、土地的占有進行征稅。同時，它可以起到鼓勵地方政府提供良好的公共服務的效果，因為地方政府需要吸引人們來使用本地的財產(chǎn)和資源，才能獲得稅收，這也就是公共財政學里面常講的“以腳投票”。在鼓勵地方政府提供良好公共服務的同時，財產(chǎn)稅當然也促進了資源的優(yōu)化配置，因為占有、使用房、地的人需要交稅，所以不愿意讓這些財產(chǎn)閑置，會出讓給更能有效利用它們的人。現(xiàn)在如果要征收財產(chǎn)稅會遇到兩點困難：一是權(quán)屬界定不清，沒法普遍征收，很難達到公平性。二是缺乏獨立的評估體系。在具備完善評估體系的發(fā)達國家，會按照房屋等不動產(chǎn)價值的百分比進行征收。通過國際比較可以看出，中國的財產(chǎn)稅在整個稅收中所占的比重偏低，尤其是在地方政府稅收中所占的比例偏低，另外經(jīng)常性稅收在財產(chǎn)稅中的比例也偏低。稅制改革的大方向包括：一是簡稅制、少稅種、寬稅基、低稅率、嚴征管，寬稅基是要對土地、礦產(chǎn)、房產(chǎn)等資源普遍征收。二是對占有征收替代對交易征收。三是完善評估業(yè)，發(fā)展獨立的評估體系，對土地和房產(chǎn)價值定期做出評估。四是合并相關土地房產(chǎn)稅收，設置統(tǒng)一的財產(chǎn)稅種。五是財產(chǎn)稅應該全部留給地方享有，使他們有動機提供良好的公共服務。以上講了面上的大思路，下面就以成都為例來具體看看轉(zhuǎn)型的過程怎么實現(xiàn)。先看看現(xiàn)有的狀況。成都在2005—2007年土地出讓純收益分別是155億，190億和421億，考慮到2007年是房地產(chǎn)高峰期，因此正常的土地財政規(guī)模應該是200億左右。同時，政府承擔了所有的公共職能。我們提出，向全面財產(chǎn)稅過渡的轉(zhuǎn)型可以分三步走。第一步是小幅度減少征地，同時大力推進征地利益分配的改革。成都提出在未來五年每年整理100萬畝的農(nóng)地和9萬畝農(nóng)村居民點，這樣通過占補平衡和掛鉤指標可以收入近100億元成為返農(nóng)資金。第二步，也就是在中期，大幅減少征地，轉(zhuǎn)向以財產(chǎn)稅為主的地方財政?？蛩阋幌?，如果僅對建設用地每平方米每年平均收取2元地產(chǎn)稅，那么每年可以收入50億元；房產(chǎn)方面，僅對城市房產(chǎn)征收每年1%的房產(chǎn)稅，只要有1億平米的持有量，每年就可以征收50億元。兩部分相加就可以獲得近百億的收入，可以抵消土地財政收入的削減。與此同時，需要對集體建設用地的流轉(zhuǎn)合理征收稅費。成都基于錦江模式的經(jīng)驗，已經(jīng)提出了對集體建設用地征收相應基礎設施配套規(guī)費。這是對突破征地制度的嘗試規(guī)范征收稅費的例子，可以起到維持政府收益的效果。同時，政府讓出部分公共職能，這樣財政壓力減少。另外，地方政府還可以用未來數(shù)十年的財產(chǎn)稅收入作為抵押來發(fā)放地方債進行過渡。第三步，也就是在長期，征地范圍嚴格限于公益用地，徹底告別賣地財政。如果財產(chǎn)稅收能達到韓國的水平，也就是GDP的3%的話，那么按2007年的水平，每年可以獲得150億元收益，這樣可以基本替代原有的土地財政。當然，稅制轉(zhuǎn)型可能碰到很多問題，要注意平衡各方利益，包括地方政府的利益和房產(chǎn)、土地占有者的利益。但是這樣的轉(zhuǎn)型總要開始，可以由某個地方先行試驗，這也是我國漸進式改革的成功經(jīng)驗。成都是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，最近獲得了國務院批準的財稅改革試驗權(quán)，應該在此方面做出積極探索。譚力：從法外到法內(nèi)：改革動力學前面發(fā)言已經(jīng)分層次介紹了成都實踐各方面內(nèi)容。我們看到成都的實踐是逐步推進的：從土地制度的改良，如土地掛鉤和村莊整理，到突破征地制度，如三道堰和蛟龍工業(yè)港的案例，再到改革征地制度，如聯(lián)建和錦江的“招、拍、掛”，一環(huán)扣一環(huán)，真是精彩。我們不禁問：如果這是一場變革，那么改革的動力到底在哪里？改革的推動力是什么？又給我們什么啟發(fā)呢？我在這里做一些嘗試性解讀。我們思考和觀察的起點是國家的征地制度，它是一種行政配置和市場配置的混合體，簡單來說就是政府低價拿地然后在二級市場高價賣出，在其中獲得巨大級差土地租金。我們不否認這種土地財政為政府快速有效提供公共產(chǎn)品，例如基礎設施，提供了相當大的便利，我們也不否認征地制度在國家建設中所做出的巨大貢獻，但是問題是，經(jīng)濟在發(fā)展，社會在變化，如果法還是依然不變，那就一定會暴露出相當?shù)闹贫嚷┒?。而征地制度正是一個典型。在征地制度下，拿的地是一次性拍光，是存量，花出的銀子卻是流量，兩者不能配比，當財政不夠用時，政府有很強的動機再去拿地；再加上拿地容易，兩頭一夾，城市就拼命的攤大餅，結(jié)果土地的集約利用遠遠不夠。其次，拿地容易換句話說就是侵犯農(nóng)民容易，這就造成了大量的失地農(nóng)民上訪。而農(nóng)民之所以還能“有理有據(jù)”的上訪，那是因為大部分征地根本就不是因為“公益性”。既然不是公益項目，憑什么征地？當然，主刀的政府如果能夠很好的分配這樣大一個土地租金蛋糕，也許事情也就這么罷了?？墒沁@就像砍掉自己的手臂，好難！既然你政府分不好，好，農(nóng)民的邏輯就是：你干不好，我干行不？于是就拉開轟轟烈烈的集體建設用地入市的行為：先有南海和昆山之例，后有各地小產(chǎn)權(quán)之火，偌大一個法外世界開始形成?？墒寝r(nóng)民干也有好多麻煩：法外的入市行為沒有相應法律表達，沒有相應法律承認，如前面確權(quán)所提到的，這就大大加大了資本流轉(zhuǎn)的成本，限制了資產(chǎn)流動的范圍。更要命的是，只要是法外行為，就意味著有隨時被消滅的危險。正是在這樣的背景，為了延長存活以及享受收益時間，一部分具有經(jīng)濟上合理性的法外行為就一定會想盡辦法保護自己，讓自己哪怕是看起來合法。而這恰恰是事實的關鍵：一個事件一旦具有合理性，即使發(fā)生在法外，就有了最堅實的生存基礎，就會想盡一些辦法“合理換合法”，以延長存活的時間。而這些基層的吶喊恰恰就是改革最強的發(fā)動機。在我們的調(diào)查中，總是不