【正文】 錦江模式實現(xiàn)的特別條件，在于成都市在117平方公里的規(guī)劃城市建設(shè)區(qū)之外還設(shè)立了198平方公里的城區(qū)非城市建設(shè)用地。那么，其作為獨立的市場主體進行交易，可避免很多因為所有權(quán)和使用權(quán)分離所造成的很多法律法規(guī)限制上的不便。比如宅基地之類的集體建設(shè)用地，可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不可以流轉(zhuǎn)給集體之外的人。黃凱：集體建設(shè)用地直接入市——錦江模式的經(jīng)驗與挑戰(zhàn)剛才我的幾位同學(xué)已經(jīng)向大家介紹了繞開征地制度的幾種探索，包括小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建和蛟龍工業(yè)港的模式，這次在成都的調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)一個很有趣的案例，就是錦江區(qū)對集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)的推動。2009年第50期（總第811期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報四2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。而且，部分地方官員并不贊成聯(lián)建。聯(lián)建會促使人們把現(xiàn)有生產(chǎn)生活模式固定下來，不利于城鎮(zhèn)化進程。它不利于集中，也不利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是一種自然經(jīng)濟的模式。我們應(yīng)該提倡集體用地的流轉(zhuǎn)。如果農(nóng)民集體或者農(nóng)民個人以節(jié)約土地和節(jié)約房屋資源換取特定的收益，這應(yīng)該是要鼓勵的。那么，政府再要建設(shè)用地怎么辦？這就可能產(chǎn)生很多問題。大城市郊區(qū)大量集體建設(shè)用地的出現(xiàn)非常普遍。為什么控制建設(shè)規(guī)模是關(guān)鍵呢？因為建設(shè)規(guī)模涉及到今后建設(shè)美好家園的可能。當(dāng)然，“小產(chǎn)權(quán)房”也有這個問題。它的形成過程并不是一種市場的交易行為。比方說一個地區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)過熱，如果這一塊再加一塊建設(shè)用地就麻煩了。不管是2010年還是2012年用，反正最后都能用。首先要優(yōu)化用地的結(jié)構(gòu)和布局，之后才考慮怎么集約用地。我從四個方面對案例來進行評論。但是，村莊始終還是需要公共品投資的，比如道路、溝渠等等。開展聯(lián)建以后，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)被撤底盤活，原來不甚明顯的農(nóng)民利益也就激顯出來。第一，土地的所有權(quán)是村集體，農(nóng)戶在交易時必須把自己的土地還給村集體，獲得村集體所有者同意才行。小產(chǎn)權(quán)房缺乏法律保護，保護耕地成為空談。（6）聯(lián)建還可以有效保護耕地。（4）產(chǎn)權(quán)保護狀況而言，征地制度受到現(xiàn)行法律保護，而“小產(chǎn)權(quán)房”是不能頒證的，處于法外狀態(tài)。土地使用證的頒發(fā)是對現(xiàn)有制度很大的突破。（2）召開村民大會，由三分之二村民同意在本村開展聯(lián)建，確定聯(lián)建方案。聯(lián)建方中國建筑建設(shè)集團是國資委下屬的一家央企，與35戶農(nóng)民達成協(xié)議，流轉(zhuǎn)24畝土地，其中用3畝用做農(nóng)戶的災(zāi)后安置，剩下21畝供開發(fā)使用。一對一單戶聯(lián)建的規(guī)模都比較小，無法滿足城市化的土地資源需求量。據(jù)我們了解，現(xiàn)在王正良已經(jīng)把房子轉(zhuǎn)租給鄧小林，和鄧小林一起做鄉(xiāng)村酒店開發(fā)。實際上，張先生是花了28萬元購買100平方米的土地使用權(quán)。在地震發(fā)生以前，許多城里人就想到他家購置房產(chǎn)，他也有意愿出售。在整個過程中，政府的工作是被嚴格限定的，僅僅包括提供規(guī)劃、把關(guān)質(zhì)量和確權(quán)辦證。本質(zhì)上看，這是市場機制對土地價值的實現(xiàn)。這些樓房都是農(nóng)戶自己建的，政府基本沒有在其中投入一分錢。我想著重探討聯(lián)建的方式。完全依靠地方財政也不現(xiàn)實，成都市政府從2000到2007年的財政盈余不過130多億，還不夠災(zāi)后重建的一半。房屋重建工作中最大的問題就是資金問題。本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生徐建煒同學(xué)發(fā)言以及國土資源部總規(guī)劃師胡存智先生評論。第五，強調(diào)政府在其中要進行積極的政策配套，尤其要推進財稅制度的變革，這是改革能否穩(wěn)妥進行的關(guān)鍵。第三步就是努力推動土地整治的市場運行，即不是依靠行政命令來決定一個地方是否整治、如何整治，而是在確權(quán)之后，讓當(dāng)?shù)厝藳Q定他們要怎么做?！笆恰保铱梢源罱ㄒ粋€空間配置的平臺的話，那么占地的壓力也會隨之得到緩解。對于利益錯綜復(fù)雜，且涉及主體眾多的小產(chǎn)權(quán)房問題，不但要拿出勇氣來管，而且要積極地給出解決措施，尋求規(guī)范和應(yīng)對的正確渠道。這樣的房子恐怕只有老父親和老母親在住，真是一種巨大的浪費。買房人如果不能獲得房證和地證，下一步的流轉(zhuǎn)如何完成？如果考慮不到下一次流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)小產(chǎn)權(quán)房的居民、農(nóng)民，如何充分認識到房產(chǎn)的價值？其次，房屋通常沒有走過報建、規(guī)劃等程序，因此質(zhì)量缺乏有效監(jiān)控。如果盤活這些資產(chǎn)，給予這些資產(chǎn)流轉(zhuǎn)以合法的渠道，并妥善地尋求利益平衡點，將釋放多大的經(jīng)濟潛能？參照城市房改這個體系，集體建設(shè)用地入市問題，甚至小產(chǎn)權(quán)房問題，如果能妥善解決，很可能成為下一輪經(jīng)濟增長、改善分配關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的發(fā)力點。其次就是不符合“掛鉤項目”的常規(guī)程序，先上車后補票。 “解決遺留問題”（解決已建成的小產(chǎn)權(quán)房問題），三道堰提供了哪些思路呢？安置房由于房主分散，協(xié)調(diào)困難，尚無合法化可能；樓盤的規(guī)范，當(dāng)?shù)亟o出了一個兩步走的思路。從房產(chǎn)完全私有私用的角度看，無疑是弱化了房權(quán)。按用途，土地又主要分為農(nóng)地、建設(shè)用地和未利用地。20052007年全古堰社區(qū)700戶中尚未參與舊城改造的開始參與，同時開始有成批的樓盤出現(xiàn)，價格卻有增無減，這和成都的房價高企直接相關(guān)，但也和三道堰鎮(zhèn)舊城改造面貌改變、匯集成都買房人群不無關(guān)系。“級差地租是所偉大的學(xué)?！?，用這句話描述相當(dāng)貼切。這2000元并非全部落在建筑商的腰包，而是要支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、拆遷補償、安置補償、占用農(nóng)地的補償?shù)乳_支——農(nóng)地的補償標(biāo)準(zhǔn)和政府征地、租地補償標(biāo)準(zhǔn)相似。安置房，也就是700戶居民的房子，以“統(tǒng)歸自建”的方式建成，兩樓一底或三樓一底。通過三輪舊城改造，本來只有700戶左右的居民的古堰社區(qū)，已經(jīng)成為一個有非自住安置房1400套左右，樓盤商品房4500套左右的新興小鎮(zhèn)。很難想象，2000年前后三道堰鎮(zhèn)到處還都是解放前的房子，人民生活拮據(jù)，財政資金匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施跟不上。好消息是蛟龍工業(yè)港經(jīng)受住了這次金融危機的考驗，仍然有企業(yè)在排隊，讓人不得不嘆服這種新的工業(yè)園發(fā)展模式的生命力。農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)的總量并沒有突破。最終合理化的完成則是“條條”政府和“塊塊”政府協(xié)調(diào)行動的結(jié)果：在蛟龍補交部分罰款后，雙流縣國土局前后兩次動用寶貴的“20052020年土地利用規(guī)劃”計劃內(nèi)用地指標(biāo)，幫助蛟龍完成調(diào)規(guī)；雙流縣財政則幫蛟龍墊付大部分占補平衡費。另外由于它不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，也難說是土地聯(lián)營。租金支付以市場價格折算成貨幣來支付，可以規(guī)避通脹風(fēng)險。首先，它解決了中小企業(yè)用地難的問題。二，集體出面將土地出租或入股給蛟龍。就拿占地5畝，建筑面積2000米的標(biāo)準(zhǔn)廠房，如果用招拍掛方式拿地：首先要支付土地出讓金20*5=100萬，廠房建筑安裝費：1600元/m2*2000=320萬；合計420萬元。蛟龍的運營模式蛟龍的主營業(yè)務(wù)是出租廠房，基本業(yè)務(wù)流程是：從農(nóng)民那里租地建廠房，然后出租廠房給中小企業(yè)；用賺取的租金收入來支付給農(nóng)民的地租；租金差就是蛟龍的利潤。工業(yè)化的迅猛發(fā)展催生出了數(shù)以萬計中小企業(yè)，而在現(xiàn)有征地制度下中小企業(yè)拿地難。黃玉蛟在青羊的成功，為他帶來巨大的聲譽和新的商機。這個過程使黃玉蛟對中小企業(yè)用地難有了深切體會。黃玉蛟是重慶涪陵人，1968年出生于一個貧困農(nóng)村家庭。蛟龍工業(yè)港建設(shè)了污水處理廠、自來水廠、學(xué)校、公交車站等等基礎(chǔ)設(shè)施，而且?guī)缀鯖]有花政府一分錢。兩個園區(qū)周邊交通極為便捷，工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢非常明顯。從全國看同時具備這三個特點的工業(yè)園可能絕無僅有。本期簡報將報道發(fā)布會第二部分《突破征地制度的嘗試》的部分內(nèi)容：北京大學(xué)國家發(fā)展研究院研究生程令國和趙瓊同學(xué)報告。這將在后面的演講中進行詳細的講述。再次，項目區(qū)是由國土部門審批，國土部門人力有限，要把全國審批下來，速度非常慢，遠遠不能滿足需要。誰可以進行掛鉤，掛鉤到什么地方去，掛多遠都由行政部門決定，而不是由市場決定，只有在批準(zhǔn)的項目區(qū)才能進行掛鉤。在總量控制之下，通過位移，讓級差地租部分地釋放出來。因此，向遠郊農(nóng)民支付的指標(biāo)費用比以前的農(nóng)地整理或者村莊整理要高很多，目前是每畝15萬元。由于村莊整理的成本比農(nóng)地整理高，其補償也相應(yīng)提高一些。這個耕地從哪里來？成都最初的方式是在遠郊農(nóng)村進行農(nóng)地整理，也就是把未利用農(nóng)地整理成為耕地，這樣有一部分收益就要付給這些遠郊農(nóng)村，作為農(nóng)地整理的補償，這個補償基本上是彌補土地整理的成本，所以相對還是比較低的。第三，有些農(nóng)民為了獲得更高的土地增值收益，在自己的耕地上修建了經(jīng)營性用房，這對于國家的耕地占補平衡是不利的。另一方面，在推進過程中，需要認真考慮和處理如下幾個問題：第一，土地綜合整理項目的實施分配與定價規(guī)則需要讓農(nóng)民參與，保證公開、公平。一大批村莊的面貌因農(nóng)地整理、村莊整理、增減掛鉤項目得到顯著改變。橫向比較，在人口近千萬的八個大城市中，2003年，％，與哈爾濱的水平相當(dāng)，大大低于上海（％）和天津（％），也低于重慶（％）、石家莊（%）和北京（%）；但到200607年，％和3．75％，遠高于上述其他幾個大城市的水平。郫縣政府共得財政收入約4億。通過整理，為城鎮(zhèn)建新區(qū)的犀浦鎮(zhèn)、友愛鎮(zhèn)提供了263畝建設(shè)用地指標(biāo)。第二，為便于管理，掛鉤項目封閉運行。以新增耕地面積算。新津縣普興鎮(zhèn)的土地整理項目就是村莊整理的典型。成都通過實踐發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地存量驚人，若將其集約利用，可新增大量耕地。以這個項目為例，依托于城市化的集聚效應(yīng)，只需要利用城市土地增值收益的很少部分就可完成。于是，在其下屬的金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村以農(nóng)地整理項目的方式補充耕地。成都市的土地綜合整理大致分為農(nóng)地整理、村莊整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤三大類。第三，成都市農(nóng)村居民的人均年收入不過幾千元（2003年僅為3655元），僅靠農(nóng)民自己，是絕不可能完成這么大規(guī)模工程的。黃躍：以土地綜合整理為平臺統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展觀察成都農(nóng)村得到的幾個現(xiàn)象非常重要。天則所有一個很好的傳統(tǒng)，研究中國制度變遷，已經(jīng)持續(xù)很長時間了，這一次他們的研究中國土地制度變遷跟我們的題目是一樣的。今天會議另外一個目的，就是給我們中心同學(xué)提供報告研究成果機會，希望倡導(dǎo)理論聯(lián)系現(xiàn)實的學(xué)風(fēng)，也他們中間某些人今后能夠堅持關(guān)注這一問題并成長為未來研究專家。除了上課以外，大家可以對共同感興趣的題目在workshop上進行研討。中國發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，越是復(fù)雜的問題，越不可能在一下子在面上找到普適性解決辦法，總要在地方先做實驗。光靠財政性的返還，流量很少。問題在于增加的價值如何分配？三農(nóng)問題，首先是農(nóng)民的權(quán)利問題。因此，我國空間資源還處在一個重新配置過程當(dāng)中，經(jīng)濟的積聚集中還在發(fā)展，這和已經(jīng)完成城市化、工業(yè)化的國家具有本質(zhì)不同。周其仁土地制度是我們國家一個重要的問題，因為它既牽涉到資源的分配，也牽涉到收入的分配。2009年第47期（總第808期）《成都土地制度改革報告》發(fā)布會簡報一2009年6月24日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院在朗潤園舉行《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都土地制度改革實踐調(diào)查報告》發(fā)布會。本期簡報報告周其仁教授開場致辭和黃躍同學(xué)、雷曉燕教授以“在現(xiàn)存的征地模式內(nèi)起步”為題所作報告和評論。但即便這樣，到2008年中國城市化率還是低于世界的平均水平。其次，在土地資源積聚、集中的過程中，隨著位置的變化，土地價值就會發(fā)生很大的變化。土地是農(nóng)民的，當(dāng)土地升值的時候，如果農(nóng)民不能恰當(dāng)?shù)胤窒硗恋厣?，提高農(nóng)民收入就在一定程度成為無源之水。為什么關(guān)注成都？成都是國家級綜合改革開放的實驗區(qū)。國家發(fā)展研究員有專題研討課（Workshop）的制度。課題組大部分成員都是初次接觸土地問題，今天把我們調(diào)查結(jié)果系統(tǒng)提出來，請各位指教。天則所的學(xué)術(shù)委員會主任張曙光教授，他也在進行很重要的土地問題的研究，在全國做個案研究。劉守英先生是國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的資深研究員，多年關(guān)心農(nóng)村和土地問題并有大量發(fā)表。在此之前，成都的農(nóng)村與中國其它中西部地區(qū)一樣，田塊細碎、地大房差。據(jù)了解，成都市自2003年提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，在遵守國家關(guān)于耕地占補平衡的法律法規(guī)前提下，通過各種形式的土地綜合整理，將一部分城市土地增值收益返還于遠郊農(nóng)村，極大地改善了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件。以成都市金堂縣棲賢鄉(xiāng)向前村為例，2005年，成都市為了推進中心城區(qū)的城市化建設(shè)，需要征用一千多畝耕地。這么大規(guī)模的農(nóng)地整理項目，只有以城市的發(fā)展為基礎(chǔ)，才可能做到，由農(nóng)民來出錢啟動幾乎不可能。到哪里找到可供補充耕地的后備資源，成為困擾成都市地方發(fā)展的一大難題。結(jié)合農(nóng)村居民普遍存在的建新房愿望，成都市政府主動增加投入，開始了以建設(shè)用地整理為主的新型土地整理，也即村莊整理。整個項目新增耕地1770畝，%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)（以下簡稱掛鉤項目）由村莊整理演變而來，與后者的主要差別在于：第一，掛鉤項目的城鎮(zhèn)建新區(qū)所使用的耕地不占國家下達的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。以成都市郫縣犀浦鎮(zhèn)、友愛鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與郫縣唐園鎮(zhèn)長林村農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的項目為例，長林村為實施村莊整理的農(nóng)村拆舊區(qū)，項目實施前，這里的人均建設(shè)用地面積為255平方米。城鎮(zhèn)建新區(qū)的農(nóng)民因失地共得補償8000多萬，合每畝40萬元。數(shù)據(jù)顯示，%。這就使成都的農(nóng)村、包括那些遠離中心城區(qū)的偏遠地方，也能得到一筆僅靠農(nóng)村和農(nóng)民自己根本無從籌措的資本，用于增加農(nóng)業(yè)資產(chǎn)存量、加大農(nóng)民收入流量。因此，課題組認為，成都市以這幾類方式統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體思路是大體正確和值得推廣的。他們在城市那頭需要自己花錢租房，而在農(nóng)村這頭的新房卻又長期閑置。我們知道城市近郊的土地拍賣一般會得到較高的收入，那么這個收入是怎樣分配的呢？首先要從政府獲得一個征地指標(biāo)（在年度征地計劃之內(nèi)），同時要向政府交付農(nóng)轉(zhuǎn)用的費用以及征地其他費用，這是很大的一塊；另外還有一部分是付給這些近郊農(nóng)民的征地拆遷補償，現(xiàn)行征地制度下，這還是比較低的比例；此外，根據(jù)我們國家法律規(guī)定，占用了耕地需要占補平衡，也就是說，需要從別的地方補充一塊同質(zhì)同量的耕地。村莊整理讓農(nóng)民更集約節(jié)約利用建設(shè)用地，減小住房占地面積，從而將騰出來的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，作為占補平衡之用。由于城市化的發(fā)展迅速，很多地方每年的征地計劃都不夠用，所以向別的地方調(diào)劑或者向國土部門申請預(yù)支將來的計劃非常普遍，所以掛鉤得來的建設(shè)用地指標(biāo)就顯得非常珍貴了，尤其是對于房價比較高的地區(qū)。觀察由農(nóng)地整理到掛鉤的這個過程，我們可以發(fā)現(xiàn)成都在征地制度的框架之下，有了越來越多的彈性，要素實現(xiàn)了一定程度上的流動：農(nóng)村低價地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)流動到了地價高的城市，城市化的收益越來越多地返還到農(nóng)村。首