【導讀】上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究。質量，關系著百姓生活的衣食住行、關系著每個企業(yè)的生存和發(fā)。展、關系著社會穩(wěn)定和國家形象。質量技術監(jiān)督局作為保證質量安全。還存在著諸多問題，重大的質量事故時有發(fā)生，導致質量技監(jiān)執(zhí)法的。公信力在一定程度上受到公眾質疑。上海是我國的經(jīng)濟中心，質量技術監(jiān)督部門為市場經(jīng)濟健康發(fā)展。提供了重要的保障，這些年執(zhí)法建設取得了較明顯的進步，已建立了。較為完善的體系，但依然存在著執(zhí)法不嚴、執(zhí)法人員法制意識不強、執(zhí)法監(jiān)管不力等問題，研究如何完善質監(jiān)行政執(zhí)法對提高執(zhí)法效率、促進上海市經(jīng)濟發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。本文從當前上海市質量技監(jiān)行政執(zhí)法存在的主要問題入手，以行。政法學、公共管理等理論為指導，從法規(guī)建設和行政管理兩方面分析。立法不完善、體制建設不合理和執(zhí)法監(jiān)督不到位是造成該問題的主要。法制基礎方面的原因；行政管理方面，人員素質不高、管理制度不健。全都是影響執(zhí)法水平的重要原因。

　　

【正文】 至出現(xiàn)與相對人對罰款金額進行協(xié)商的現(xiàn)象。對一些案件不按標準處理，隨意升格或降格處理。執(zhí)法違法、徇私枉法的現(xiàn)象依然存在。有的執(zhí)法人員不注重按法定程序辦事，執(zhí)法程序不清，隨意性較大。重法輕程序，嫌[⑨]數(shù)據(jù)來源：《靜安年鑒》 靜安年鑒[M].上海：漢語大詞典出版社，2008.《黃浦年鑒》 黃浦年鑒[M].上海：漢語大詞典出版社，2008.20上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究麻煩獨立辦案執(zhí)法，執(zhí)法人員想當然地認為，簡易程序就可以“一簡到底”，在執(zhí)法中三步并作兩步走，不出示證件、表明身份、說明理由等便直接進行處罰，任意行使執(zhí)法權，作風霸道，將被處罰人應當享有的合法權利被“簡易”掉，如了解執(zhí)法人員身份的權利，當面被告知處罰事實、理由和依據(jù)的權利，當面陳述與申辯的權利等。將國家法律視為兒戲，缺乏基本的誠信和服務公眾的意識。四、執(zhí)法部門相互掣肘產(chǎn)品質量監(jiān)管和政府許多部門有關，質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法部門與其他政府職能部門在處理一些實際問題時，尤其對個別敏感或者界定模糊的案件互相掣肘，時常和安監(jiān)部門、工商部門和食品藥品監(jiān)督等其他執(zhí)法部門沖突，影響正常執(zhí)法工作的開展。而在出現(xiàn)事故時，這種相互掣肘又變成了相互扯皮，踢皮球。比如面對公眾關注的“地溝油”事件中，負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)監(jiān)管的質監(jiān)、負責食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管的工商、負責餐飲業(yè)等消費環(huán)節(jié)監(jiān)管的衛(wèi)生，在被問及履職的缺失時，不約而同地給出了同樣的理由：地溝油主要不歸我們管，而是別的部門管理。這樣造成質量技監(jiān)執(zhí)法部門另一種形式上的“不作為”或是“亂作為”局面，許多“率先”發(fā)現(xiàn)的案件在處理時卻不能“率先”，嚴重影響了執(zhí)法效率。五、執(zhí)法缺位現(xiàn)象時有發(fā)生對于一些本應在質量技監(jiān)執(zhí)法范圍內的事情，質量技監(jiān)執(zhí)法部門卻鮮見作為。以產(chǎn)品召回為例，在汽車、兒童玩具、食品領域出臺了召回制度，但是實際召回中，案件來源集中在消費者投訴和生產(chǎn)者自己發(fā)現(xiàn)確認，質量技監(jiān)部門缺乏主動性。對一些事件，處理不夠果斷或者躲避推托的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致執(zhí)法缺位。執(zhí)法時存在監(jiān)管漏洞，只看抽檢樣品，只關注大企業(yè)、熱點產(chǎn)品的現(xiàn)象普遍存在，例如，問題奶粉事件曝光后，將執(zhí)法的主要精力放在奶粉的質量監(jiān)管上，放松了其他產(chǎn)品的質量監(jiān)管；只檢測三聚氰胺，卻放松了對奶粉中其他有害物質檢測。此外，由于執(zhí)法范圍主要集中在生產(chǎn)領域，對生產(chǎn)和終端銷售之間的中間領域缺乏足夠21上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究的監(jiān)管，只重視市場和企業(yè)兩方面的監(jiān)管，對于中間尚未進入流通的領域缺乏必要的監(jiān)管，沒有將一些問題消除在市場流通前，造成了工作的被動，帶來了不好的影響。比如，一些本應因質量問題被處理的產(chǎn)品，由于在生產(chǎn)領域處理完畢后缺乏后期監(jiān)管，致使問題產(chǎn)品又流入市場，造成危害。這些做法，嚴重損害了質量技監(jiān)部門的形象，不同程度對公眾的生活、生命財產(chǎn)安全帶來了危害。六、執(zhí)法監(jiān)督不到位近些年，雖然我國開始重視行政執(zhí)法監(jiān)督的建設，在這個領域已經(jīng)有了較大程度的提高，已形成了權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、行政機關的內部監(jiān)督、執(zhí)政黨的監(jiān)督、社會團體和社會輿論監(jiān)督的多層次、多形式的監(jiān)督體系，但是由于多種原因，公眾對質量技監(jiān)行政執(zhí)法的質疑頻頻見諸報端，現(xiàn)實生活中，我們經(jīng)常從各類媒體，特別是網(wǎng)絡上看見對行政執(zhí)法權力濫用的揭露和批判。執(zhí)法監(jiān)督的作用是監(jiān)督行政執(zhí)法主體、推進依法行政，其作用發(fā)揮如何，直接影響行政管理的效率和依法行政的水平。我國民眾對行政執(zhí)法監(jiān)督重視程度不夠，存在著“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象，加之我國目前大多數(shù)行政執(zhí)法監(jiān)督行為尚未通過法律條文進行嚴密規(guī)范，行政執(zhí)法監(jiān)督的作用發(fā)揮不明顯。（一）被動應付執(zhí)法監(jiān)督自從 1997 年十五大確定依法治國方略以后，堅持依法行政、加強執(zhí)法監(jiān)督工作已成為當前行政執(zhí)法部門的一項重要工作。作為成立不久的新部門，質量技監(jiān)仍有少數(shù)執(zhí)法人員認為落實行政執(zhí)法監(jiān)督是自己人給自己人“下套子”、上“緊箍咒”，制定的各項監(jiān)督考核指標限制了執(zhí)法人員的正常執(zhí)法工作，導致做表面文章應付考核；還有個別人員思想上存有依賴和畏難情緒，認為執(zhí)法監(jiān)督難度大，不好執(zhí)行；個別領導對執(zhí)法監(jiān)督工作不夠重視，對下屬執(zhí)法人員出現(xiàn)的種種隱患，缺乏敏感性，麻痹大意、聽之任之；有的部門對待執(zhí)法監(jiān)督工作態(tài)度消極，推一推、動一動，執(zhí)法監(jiān)督工作往往達不到預期目的?？傮w上看，有些單位和人員還沒有真正從內心深處認識到執(zhí)法監(jiān)督的意義和目的。（二）執(zhí)法監(jiān)督工作流于形式22上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究執(zhí)法監(jiān)督工作中，問題整改和責任追究是整個工作的重點，但由于公眾對法的潛意識里根深蒂固的人情因素，導致當前的質量技監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督工作中還存在以下問題：有的執(zhí)法人員基于傳統(tǒng)權力觀理念，我行我素，視內外監(jiān)督于不存在；有的執(zhí)法單位在行政管理上對其執(zhí)法人員重使用、輕管理，疏于監(jiān)督；有的執(zhí)法單位只是簡單的慣例性地傳達上級會議和文件精神，對具體的執(zhí)法監(jiān)督工作缺乏統(tǒng)籌安排；缺乏專職執(zhí)法監(jiān)督人員，一些執(zhí)法監(jiān)督人員本身就是內部人員兼職，在監(jiān)督時為了與同事保持相安無事、一團和氣，礙于人情不能或者不愿實施有效的監(jiān)督；有的執(zhí)法監(jiān)督人員擔心執(zhí)法監(jiān)督可能帶來的行政責任和刑事責任給自己的工作增加麻煩，在實際執(zhí)法監(jiān)督中畏首畏尾，不能充分行使法律賦予的執(zhí)法監(jiān)督權。這些問題的存在都嚴重妨礙了監(jiān)督機制更好地發(fā)揮作用。（三）執(zhí)法監(jiān)督層次不夠深目前，質量技監(jiān)執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督人員中既熟悉業(yè)務又了解法律制度的專業(yè)型復合型人才較少，有的執(zhí)法人員不能很好的適應當前的質量監(jiān)督執(zhí)法工作要求，對執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序掌握不熟，對執(zhí)法原則領會不透徹，缺少能夠對質量監(jiān)督執(zhí)法行為進行法律把關的人員。質量技監(jiān)執(zhí)法監(jiān)督人才的缺乏，嚴重制約了執(zhí)法監(jiān)督的質量，人浮于事，執(zhí)法監(jiān)督工作不能深入開展。（四）公眾與輿論監(jiān)督參與度低，政務公開效果差近些年，上海市大力打造“陽光政府”，在各個部門推行政府信息公開條例，上海市質量技監(jiān)局雖然建立了初步的政務公開和新聞發(fā)言人制度，政務公開也正在普遍化、深入化地進展過程中，但目前對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督仍不盡如人意：公眾監(jiān)督不受重視，使群眾民主監(jiān)督的積極性不斷下降；輿論媒體監(jiān)督獨立性差，受政府控制的現(xiàn)象依然存在，對重大監(jiān)督案件只能避重就輕地作滯后報道；社會組織的監(jiān)督分散和乏力等，導致公眾和輿論監(jiān)督整體參與度低。政務公開只發(fā)揮了部分信息公開的作用，對公眾真正關心的信息沒有完全公開，受到公眾質疑。例如，2008 年“三聚氰胺事件”中，回收的數(shù)目驚人的問題奶粉是如何銷毀的、銷毀途徑是什么，都缺少相關信息。公開的行風建設投訴中，領導信箱形同虛設，沒有發(fā)揮作用。信息公開效果不佳，公眾參與度低，對行政執(zhí)法沒有起到積極的監(jiān)督作用，在一定程度上影響了質量技監(jiān)部門的形象。23上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究第四章 上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法問題的原因分析近年，上海質量技監(jiān)在行政體制、執(zhí)法手段和方式方面，結合上海的實際情況，采取了許多新方法，在構建執(zhí)法隊伍提高執(zhí)法水平上成績斐然，但是仍然不能滿足現(xiàn)階段需求，在行政執(zhí)法體制和行政管理體制上還有很多不足。從行政執(zhí)法實踐中分析，具體有以下主要原因：第一節(jié) 人員結構不合理執(zhí)法人員執(zhí)法水平參差不齊，人員職業(yè)素養(yǎng)差別大，人員中法律專業(yè)的占總人數(shù)比重很小，既懂法律又精通質監(jiān)業(yè)務的更是少之又少。少數(shù)執(zhí)法人員缺乏必要的職業(yè)素養(yǎng)，沒有正確認識到執(zhí)法的目的，沒有以維護公眾利益、市場穩(wěn)定為出發(fā)點，使執(zhí)法活動與執(zhí)法原則背道而馳。另外，人員缺乏系統(tǒng)、規(guī)范的學習，沒有很好地做到“以法律為準繩，以技術為依托，以質量為中心”的執(zhí)法原則。雖然對新進的執(zhí)法人員都要先進行培訓，并進行考試，但培訓形式化嚴重，幾乎每個參加的人都能順利地拿到執(zhí)法證，缺少有效的培訓制度。崗前培訓結束后，后期缺少相關的在職培訓，執(zhí)法人員專業(yè)素質提高并不明顯，有些人員放松對自己的要求，逐漸不能勝任本職工作。案源質量數(shù)量差異較明顯，主要原因在于拓展案源能力有差別。一般案源來自幾個方面，一靠群眾舉報，二在市場巡查過程中發(fā)現(xiàn)，三在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，四在詢訪中發(fā)現(xiàn)，五在交談中發(fā)現(xiàn)，六在案中案里發(fā)現(xiàn)。一些勤于思考、善于挖掘的執(zhí)法人員總能夠在實際工作中做“有心人”，不斷發(fā)現(xiàn)案源，而不善于此的執(zhí)法人員卻無法發(fā)現(xiàn)這些問題，觸案敏感性不強，總是被動地做工作，服務效果無法保證。最后，人員構成上存在斷層。上?？傮w上就是一個老齡化社會。隨著質監(jiān)系統(tǒng)招聘和招考的人員增多，上海質監(jiān)系統(tǒng)執(zhí)法人員年齡兩極分化現(xiàn)象嚴重，年齡較輕的人和較大的人多，而處于這兩個年齡層次之間，執(zhí)法最得力、能準確抓住案源、身體素質、心理素質成熟、執(zhí)24上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究法經(jīng)驗豐富的執(zhí)法人員嚴重缺乏，老的不愿干，新的不會干的現(xiàn)象日益嚴重。第二節(jié) 執(zhí)法人員業(yè)務素質不高自古以來，為政在人。所謂行政執(zhí)法人員的職業(yè)素質，就是指執(zhí)法人員是否能準確理解和正確把握法律規(guī)范并對行政執(zhí)法所面臨的復雜問題做出恰當?shù)姆ɡ袛嗪凸幚淼臉I(yè)務能力。[⑩]而現(xiàn)實中，上海質量技監(jiān)個別行政執(zhí)法人員卻在業(yè)務素質和修養(yǎng)方面有所欠缺。一方面，行政執(zhí)法人員的服務意識普遍較差，職業(yè)道德欠缺。我國有五千年的封建歷史，等級觀念、官本位思想嚴重。改革開放以來，我國開始施行市場經(jīng)濟，相對于五千年的封建歷史，幾十年的市場經(jīng)濟所發(fā)揮的作用實在有限，執(zhí)法人員沒有服務意識，或服務意識差，懷著管理的態(tài)度而不是服務的態(tài)度處理問題，不注重政治學習和自身修養(yǎng)，忘記了“執(zhí)法為民”的宗旨，把執(zhí)法權當作謀取部門和個人利益的工具，甚至依仗權力踐踏人民群眾的合法權益，循私舞弊、貪污腐敗、以權謀私、欺壓百姓，沒有將為百姓服務看作自己的應有職責。另一方面，沒有針對行政執(zhí)法人員的有效地監(jiān)督措施，只要不出大問題，執(zhí)法人員無論作為與否對他們自身沒什么影響，工資照發(fā)，沒有有力的激勵措施，也沒有有效的監(jiān)督措施，行政不作為現(xiàn)象普遍。行政執(zhí)法機關代表國家行使行政權力，應該吃“皇糧”，但從目前情況來看，有一些執(zhí)法單位罰款、收費直接與本身的經(jīng)濟利益掛鉤，多罰多收多得，少罰少收少得，這勢必會造成有些單位為了自身的利益而亂收費、亂罰款或以罰款代替其他處理決定，實際上行政執(zhí)法機關是在法的控制之外的。第三節(jié) 執(zhí)法管理體制滯后當前執(zhí)法管理體制受計劃經(jīng)濟體制、政府官僚化的影響，不能完全適應當前市場化、技術創(chuàng)新化的需求。執(zhí)法工作缺少主動性、不深入，主要還是為了完成上級下達的任務指標，而不是為了切實加強質量監(jiān)督，保障產(chǎn)品質量安全?？冃Э荚u制度落后，能級管理制度推進不深入，激勵效果不明顯。執(zhí)法工作缺乏創(chuàng)新性。行政執(zhí)法經(jīng)費管理體制不適應環(huán)境變化，[⑩][J].(1).16.25上海交通大學 MPA 學位論文上海市質量技術監(jiān)督行政執(zhí)法研究職能不明晰，責任不明確，客觀上容易導致行政執(zhí)法工作的被動和責任缺位。個別單位甚至還存在“以管養(yǎng)管”，“既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草”的不規(guī)范執(zhí)法經(jīng)費管理體制。落后的執(zhí)法管理體制，導致執(zhí)法部門有意無意疏忽了執(zhí)法的本來職責與目標，執(zhí)法行為本末倒置。第四節(jié) 自由裁量權難把握自由裁量權有效增強了執(zhí)法的準確性和靈活性，多了一些人性化，但個別行政執(zhí)法人員在辦案時濫用自由裁量權，假公濟私、以權謀私，或辦“關系案”、“人情案”的情況還沒有完全杜絕。由于規(guī)則上和事實上的執(zhí)法自由裁量權廣泛存在，這些“個體化”的因素都[11]理不準確、在行政處罰中“重過輕罰”、“輕過重罰”、“過罰不相當”、行政處罰顯失公正的情況?，F(xiàn)行的行政裁量基準制度設定是在行政系統(tǒng)內部完成，缺少立法依據(jù)，雖然對濫用自由裁量權有一定限制作用，但是該制度所提供的手段和技術，卻不能充分實現(xiàn)期待目標。很多法律條款自由裁量權過大，比如， 食品生產(chǎn)加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理實施細則》中第八十三條規(guī)定 “取得食品生產(chǎn)許可證的企業(yè)出租、出借或者轉讓食品生產(chǎn)許可證證書、QS 標志和食品生產(chǎn)許可證編號的，責令限期改正，處 20 萬以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷食品生產(chǎn)許可證?！钡诎耸邨l規(guī)定“食品生產(chǎn)加工企業(yè)用欺騙、賄賂等不正當手段取得食品生產(chǎn)許可證的，撤消生產(chǎn)許可，并處 20 萬元以下罰款；企業(yè)在 3 年內不得再次申請食品生產(chǎn)許可；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！备鶕?jù)這項規(guī)定，實際上對違法企業(yè)罰還是不罰