【正文】 排，努力做到法治進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一。一是主動推動立法，為改革發(fā)展提供法律依據(jù)。例如，2005年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)綜合配套改革試點后，為了推動浦東新區(qū)新一輪開發(fā)開放，市政府堅持法制先行，主動提請市人大常委會立法，賦予浦東新區(qū)更多的改革自主權(quán)，為促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點提供了有力的法制保障，使得綜合配套改革試點工作能夠在法治框架內(nèi)依法有序地開展。為了確保世博會籌備和舉辦期間的各項事務(wù)有法可依、有章可循，本市把世博會配套立法項目作為近幾年立法工作的重要內(nèi)容，出臺了《上海市城市生活垃圾收運處置管理辦法》等一批加強市容環(huán)境建設(shè)和管理的規(guī)章。同時，推動市人大常委會作出有關(guān)決定，授權(quán)市政府在世博會籌備和舉辦期間，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不與本市地方性法規(guī)基本原則相違背的前提下，可以在社會治安、道路交通等領(lǐng)域，就采取臨時性行政管理措施，制定政府規(guī)章或者發(fā)布決定。二是及時清理和修改地方有關(guān)規(guī)定，為改革發(fā)展排除法律障礙。根據(jù)形勢變化，對已不適應(yīng)實踐需要甚至影響改革發(fā)展進(jìn)程的地方規(guī)定，及時予以清理和修改。例如，由于出臺時間較早，一些地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政事業(yè)性收費項目在當(dāng)前形勢下已顯得不盡合理。行政事業(yè)性收費過多過濫，一定程度上增加了社會的負(fù)擔(dān)，影響了上海的發(fā)展，也不符合行政管理體制改革的方向。為此，本市在停止執(zhí)行政府規(guī)章有關(guān)規(guī)定的同時，提請市人大作出了停止執(zhí)行地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定，為取消這些不合理的收費排除了法律障礙。三是積極運用法律手段，為改革發(fā)展破解難題。例如，針對舊公房改造過程中產(chǎn)權(quán)人難以與所有承租人達(dá)成一致，從而影響大多數(shù)承租人改善住房的情況，本市從有利于保障大多數(shù)人利益、有利于加快城市建設(shè)的角度出發(fā)，提請市人大對《上海市房屋租賃條例》的有關(guān)條文作了說明和解釋，解決了城市發(fā)展過程中長期困擾基層政府的一個難題，為基層政府打破僵局，依法加快舊房改造進(jìn)度提供了有力的法律支持。三、本市依法行政工作存在的問題以及解決措施和建議繼《綱要》之后，2008年5月，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，專門就加強市縣政府依法行政作出部署。為了深入貫徹國務(wù)院的有關(guān)要求，本市對區(qū)縣政府依法行政狀況進(jìn)行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，研究制定了實施意見，對下一步加強區(qū)縣政府依法行政提出了七個方面的三十一條工作要求。近期，市政府還將召開全市依法行政工作會議，交流經(jīng)驗，部署工作。總的來說，《綱要》實施以來，各級行政機關(guān)做了大量扎實有效的工作，依法行政工作取得明顯進(jìn)展。行政機關(guān)依法行政的意識不斷增強，運用法律手段處理經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的能力和水平不斷提高，一些不適應(yīng)依法行政要求的工作習(xí)慣和工作方法正在逐步轉(zhuǎn)變。但是，從全面貫徹落實《綱要》和建設(shè)法治政府的要求來看，本市依法行政狀況還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：（一）依法行政的意識和能力有待進(jìn)一步增強。有的區(qū)縣和部門對依法行政還不夠重視，需要繼續(xù)完善工作機制，明確工作責(zé)任。區(qū)縣政府法制機構(gòu)建設(shè)總體上還比較薄弱，一些法制機構(gòu)在人員配備和業(yè)務(wù)能力方面難以適應(yīng)當(dāng)前政府法制工作的要求。有的領(lǐng)導(dǎo)干部還不能正確處理依法行政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，還沒有養(yǎng)成用制度思考問題、用法律手段解決問題的習(xí)慣。（二）政府管理方式有待進(jìn)一步創(chuàng)新。行政審批制度改革需要繼續(xù)深化。行政機關(guān)對審改成效的自我評價與企業(yè)和老百姓的感受還存在一定反差；一些保留和新增的審批項目在合理性上還需要進(jìn)一步研究；有些審批項目還可以進(jìn)一步整合；有的審批程序還可以更加高效、便民；審批部門之間的信息互通、資源共享和協(xié)調(diào)銜接還不夠充分。行政收費清理需要繼續(xù)推進(jìn)。有的行政機關(guān)對屬于履行行政管理職責(zé)、提供普遍服務(wù)的事項還在收費；以收費“養(yǎng)活”事業(yè)單位的情況還個別存在；一些依托行政機關(guān)的社會中介組織存在“搭車收費”的行為。（三）行政透明度有待進(jìn)一步提升。在觀念層面，少數(shù)行政機關(guān)對推進(jìn)政府信息公開以及公眾參與重大行政決策的重要性和必要性還存在認(rèn)識上的偏差。在制度層面，對政府信息的概念還需要進(jìn)一步厘清；對重大行政決策的具體范圍還需要進(jìn)一步明確。在操作層面，政府信息公開與檔案查閱等其他法律制度之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步理順；教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與公眾切身利益密切相關(guān)的政府信息的公開力度還需要進(jìn)一步加大；行政決策的公眾參與規(guī)則還不盡完善，與老百姓切身利益密切相關(guān)的行政決策的公眾參與程度和質(zhì)量還不高。（四）政府行政行為有待進(jìn)一步規(guī)范和提高效能。規(guī)范性文件仍然存在制定主體、權(quán)限或者程序不合法等情況；規(guī)范性文件備案審查制度在區(qū)縣層面的貫徹落實還需要進(jìn)一步深化。行政裁量權(quán)的行使缺乏必要和有效的規(guī)范；部門之間執(zhí)法職責(zé)的劃分還不夠清晰，重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法和相互推諉的情況仍然存在；行政執(zhí)法中區(qū)縣交界地區(qū)執(zhí)法空白、執(zhí)法不力的問題還比較突出；執(zhí)法的實施模式過于單一，一定程度上影響了執(zhí)法效果。（五）行政爭議解決機制尤其是行政復(fù)議工作有待進(jìn)一步完善。政府解決行政爭議的總體水平還不高，從源頭上預(yù)防行政爭議的機制還沒有完全建立，解決行政爭議的手段還比較單一，行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的重要作用尚未得到充分發(fā)揮，許多行政爭議跳過復(fù)議程序直接進(jìn)入行政訴訟程序。以2007年為例，公民、法人或者其他組織經(jīng)過行政復(fù)議后提起行政訴訟的470件，而未經(jīng)過行政復(fù)議直接提起行政訴訟的達(dá)到1406件。接下來的幾年，是實現(xiàn)《綱要》明確的建設(shè)法治政府目標(biāo)的關(guān)鍵時期，也是上海加快“四個中心”建設(shè)的重要機遇期。當(dāng)前，本市以深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)大力推進(jìn)《綱要》和《決定》的實施，著力解決依法行政中存在的突出問題，全面提高政府依法行政的能力和水平。重點將做好以下幾方面工作：（一）以貫徹落實國務(wù)院《決定》為抓手，推動全市依法行政工作上新臺階。把貫徹落實國務(wù)院《決定》作為當(dāng)前推動全市依法行政的重要抓手，以區(qū)縣為重點，實現(xiàn)市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級聯(lián)動。建立健全區(qū)縣政府依法行政工作報告制度、第一責(zé)任人制度和對行政機關(guān)工作人員的依法行政考核制度，明確和落實區(qū)縣政府、區(qū)縣政府負(fù)責(zé)人和行政機關(guān)工作人員的依法行政職責(zé)。推行依法行政狀況白皮書制度，定期向社會發(fā)布本市行政機關(guān)依法行政白皮書，反映區(qū)縣政府和市政府各部門依法行政的基本狀況以及社會評議情況，總結(jié)、分析依法行政的成功經(jīng)驗和主要問題，持續(xù)推動全市依法行政工作，促進(jìn)上海“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府”的建設(shè)。（二）按照“兩高一少”的要求繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。一是按照“行政效率最高”的要求，深化行政審批制度改革。結(jié)合投資體制改革，依法再取消和調(diào)整一批審批事項，以不違反國家法律法規(guī)為前提，以方便相對人、有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為原則，完善企業(yè)投資審批管理程序，簡化招拍掛用地建設(shè)工程審批環(huán)節(jié)，著力擴(kuò)大并聯(lián)審批、告知承諾、聯(lián)合年檢等改革措施的實施范圍，建設(shè)全市統(tǒng)一的網(wǎng)上行政審批管理和應(yīng)用平臺，進(jìn)一步創(chuàng)新政審批方式、優(yōu)化行政審批流程和提高行政管理效能。二是按照“行政透明度最高”的要求，在更大范圍、更深層次上推進(jìn)政府信息公開。加大教育、醫(yī)療等與群眾利益密切相關(guān)領(lǐng)域的政府信息公開，健全環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等突發(fā)公共事件的政府信息公開機制，推進(jìn)財政性資金公開透明運行，積極穩(wěn)妥地加大財政預(yù)算信息的公開力度，及時向社會公開部分專項資金的審計結(jié)果，加快推進(jìn)審計整改情況公開，以公開促整改。三是按照“行政收費最少”的要求，繼續(xù)嚴(yán)格清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費。在對取消收費執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、評估和整改的基礎(chǔ)上，對繼續(xù)保留的收費項目的合法性、合理性進(jìn)行定期審查，對不符合改革方向、不適應(yīng)發(fā)展需要、特別是不符合轉(zhuǎn)變政府職能要求的收費項目，取消、調(diào)整條件成熟的，堅決予以取消、調(diào)整。（三）完善行政決策的規(guī)則和程序，促進(jìn)行政決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化。落實重大事項集體討論決定制度，凡屬重大政策、重大項目安排和大額度資金使用的決策，集體討論、集體決定。完善社會公示、聽證和專家咨詢制度，建立公眾有序參與政府決策的機制，特別是在制定與人民群眾利益密切相關(guān)的重大公共政策時，必須向社會公開征求意見。同時，完善決策后評估、責(zé)任追究制度，不斷提高政府決策水平。（四）嚴(yán)格監(jiān)督管理，促進(jìn)行政規(guī)范性文件的合法有效。抓緊修訂出臺《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，進(jìn)一步加強對規(guī)范性文件制定主體、權(quán)限、內(nèi)容和程序的管理，強化合法性審查工作的監(jiān)督力度，促進(jìn)各級法制機構(gòu)更好地履行職能。實行規(guī)范性文件有效期制度和清理制度，著力解決文件內(nèi)容陳舊、滯后于現(xiàn)實需要的問題。（五）強化對行政執(zhí)法行為的規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，促進(jìn)執(zhí)法效能的不斷提高。完善行政執(zhí)法推進(jìn)和督查機制，督促行政執(zhí)法部門認(rèn)真履行職責(zé)，保障法律法規(guī)和政策的全面貫徹落實；建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，解決職責(zé)交叉、執(zhí)法缺位等實際問題，強化各區(qū)縣和各執(zhí)法部門之間的協(xié)同配合；建立行政執(zhí)法操作指南制度，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法流程和執(zhí)法文書，讓社會公眾共同監(jiān)督執(zhí)法部門；建立行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，通過明確裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，減少行政執(zhí)法隨意性，促進(jìn)合理行政和公正執(zhí)法；探索行政執(zhí)法分類分步實施模式，強調(diào)教育與處罰相結(jié)合，管理與指導(dǎo)相結(jié)合，在不違背單行法規(guī)定的前提下，把責(zé)令改正和教育作為一般處罰的前置程序，促進(jìn)適度執(zhí)法、文明執(zhí)法。（六）健全行政爭議解決機制，促進(jìn)行政爭議的妥善解決。建立行政爭議的預(yù)防與排查機制，加強部門協(xié)同配合，提高解決行政爭議的能力水平。繼續(xù)探索多元化行政爭議解決機制，增強各級行政機關(guān)運用協(xié)商、調(diào)解的辦法解決行政爭議的意識，在行政執(zhí)法、行政強制過程中，積極探索行政和解制度。創(chuàng)新行政復(fù)議辦案方式，探索運用調(diào)解、和解方式來解決行政爭議，努力做到“定紛止?fàn)帯附Y(jié)事了”，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。加強行政復(fù)議機構(gòu)和隊伍建設(shè)，保障辦案條件，提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，不斷適應(yīng)新時期、新形勢行政復(fù)議工作的需要。認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，積極配合和支持人民法院化解行政爭議。繼續(xù)探索提高人民調(diào)解制度維護(hù)社會穩(wěn)定作用的有效模式，擴(kuò)大人民調(diào)解組織解決爭議的范圍，避免和減少民商事糾紛轉(zhuǎn)化為行政爭議的可能性。進(jìn)一步完善信訪制度，理順信訪與其他救濟(jì)途徑之間的關(guān)系，切實保障信訪人的合法權(quán)益。（七）加強基層政府法制機構(gòu)建設(shè)，促進(jìn)機構(gòu)設(shè)置、人員配備與工作任務(wù)相適應(yīng)。把法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)放到更加突出的位置，進(jìn)一步明確和強化區(qū)縣政府法制機構(gòu)協(xié)調(diào)行政執(zhí)法爭議、對重大行政決策和規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查、對區(qū)縣政府簽訂的法律文件進(jìn)行審核把關(guān)等職責(zé)，健全機構(gòu)，充實人員，加強力量，使機構(gòu)設(shè)置和人員配備情況與法制機構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)相匹配。落實區(qū)縣政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的法制機構(gòu)，保證依法行政的各項工作要求能全面落實到基層。健全政府法制干部培訓(xùn)制度，有步驟、有重點地加強對區(qū)縣政府法制工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時，加大對法制干部的培養(yǎng)、使用和交流力度。28 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