【正文】 28 / 28。健全政府法制干部培訓(xùn)制度，有步驟、有重點(diǎn)地加強(qiáng)對區(qū)縣政府法制工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。把法制機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)放到更加突出的位置，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)行政執(zhí)法爭議、對重大行政決策和規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查、對區(qū)縣政府簽訂的法律文件進(jìn)行審核把關(guān)等職責(zé)，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，加強(qiáng)力量，使機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況與法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)和任務(wù)相匹配。進(jìn)一步完善信訪制度，理順信訪與其他救濟(jì)途徑之間的關(guān)系，切實(shí)保障信訪人的合法權(quán)益。認(rèn)真做好行政應(yīng)訴工作，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，積極配合和支持人民法院化解行政爭議。創(chuàng)新行政復(fù)議辦案方式，探索運(yùn)用調(diào)解、和解方式來解決行政爭議，努力做到“定紛止?fàn)?、案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。建立行政爭議的預(yù)防與排查機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)同配合，提高解決行政爭議的能力水平。完善行政執(zhí)法推進(jìn)和督查機(jī)制，督促行政執(zhí)法部門認(rèn)真履行職責(zé)，保障法律法規(guī)和政策的全面貫徹落實(shí)；建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，解決職責(zé)交叉、執(zhí)法缺位等實(shí)際問題，強(qiáng)化各區(qū)縣和各執(zhí)法部門之間的協(xié)同配合；建立行政執(zhí)法操作指南制度，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法流程和執(zhí)法文書，讓社會公眾共同監(jiān)督執(zhí)法部門；建立行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，通過明確裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，減少行政執(zhí)法隨意性，促進(jìn)合理行政和公正執(zhí)法；探索行政執(zhí)法分類分步實(shí)施模式，強(qiáng)調(diào)教育與處罰相結(jié)合，管理與指導(dǎo)相結(jié)合，在不違背單行法規(guī)定的前提下，把責(zé)令改正和教育作為一般處罰的前置程序，促進(jìn)適度執(zhí)法、文明執(zhí)法。實(shí)行規(guī)范性文件有效期制度和清理制度，著力解決文件內(nèi)容陳舊、滯后于現(xiàn)實(shí)需要的問題。（四）嚴(yán)格監(jiān)督管理，促進(jìn)行政規(guī)范性文件的合法有效。完善社會公示、聽證和專家咨詢制度，建立公眾有序參與政府決策的機(jī)制，特別是在制定與人民群眾利益密切相關(guān)的重大公共政策時，必須向社會公開征求意見。（三）完善行政決策的規(guī)則和程序，促進(jìn)行政決策的民主化、科學(xué)化和規(guī)范化。三是按照“行政收費(fèi)最少”的要求，繼續(xù)嚴(yán)格清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)。二是按照“行政透明度最高”的要求，在更大范圍、更深層次上推進(jìn)政府信息公開。一是按照“行政效率最高”的要求，深化行政審批制度改革。推行依法行政狀況白皮書制度，定期向社會發(fā)布本市行政機(jī)關(guān)依法行政白皮書，反映區(qū)縣政府和市政府各部門依法行政的基本狀況以及社會評議情況，總結(jié)、分析依法行政的成功經(jīng)驗(yàn)和主要問題，持續(xù)推動全市依法行政工作，促進(jìn)上海“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府”的建設(shè)。把貫徹落實(shí)國務(wù)院《決定》作為當(dāng)前推動全市依法行政的重要抓手，以區(qū)縣為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級聯(lián)動。當(dāng)前，本市以深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)大力推進(jìn)《綱要》和《決定》的實(shí)施，著力解決依法行政中存在的突出問題，全面提高政府依法行政的能力和水平。以2007年為例，公民、法人或者其他組織經(jīng)過行政復(fù)議后提起行政訴訟的470件，而未經(jīng)過行政復(fù)議直接提起行政訴訟的達(dá)到1406件。（五）行政爭議解決機(jī)制尤其是行政復(fù)議工作有待進(jìn)一步完善。規(guī)范性文件仍然存在制定主體、權(quán)限或者程序不合法等情況；規(guī)范性文件備案審查制度在區(qū)縣層面的貫徹落實(shí)還需要進(jìn)一步深化。在操作層面，政府信息公開與檔案查閱等其他法律制度之間的關(guān)系還需要進(jìn)一步理順；教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與公眾切身利益密切相關(guān)的政府信息的公開力度還需要進(jìn)一步加大；行政決策的公眾參與規(guī)則還不盡完善，與老百姓切身利益密切相關(guān)的行政決策的公眾參與程度和質(zhì)量還不高。在觀念層面，少數(shù)行政機(jī)關(guān)對推進(jìn)政府信息公開以及公眾參與重大行政決策的重要性和必要性還存在認(rèn)識上的偏差。有的行政機(jī)關(guān)對屬于履行行政管理職責(zé)、提供普遍服務(wù)的事項(xiàng)還在收費(fèi)；以收費(fèi)“養(yǎng)活”事業(yè)單位的情況還個別存在；一些依托行政機(jī)關(guān)的社會中介組織存在“搭車收費(fèi)”的行為。行政機(jī)關(guān)對審改成效的自我評價與企業(yè)和老百姓的感受還存在一定反差；一些保留和新增的審批項(xiàng)目在合理性上還需要進(jìn)一步研究；有些審批項(xiàng)目還可以進(jìn)一步整合；有的審批程序還可以更加高效、便民；審批部門之間的信息互通、資源共享和協(xié)調(diào)銜接還不夠充分。（二）政府管理方式有待進(jìn)一步創(chuàng)新。區(qū)縣政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)總體上還比較薄弱，一些法制機(jī)構(gòu)在人員配備和業(yè)務(wù)能力方面難以適應(yīng)當(dāng)前政府法制工作的要求。但是，從全面貫徹落實(shí)《綱要》和建設(shè)法治政府的要求來看，本市依法行政狀況還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：（一）依法行政的意識和能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。總的來說，《綱要》實(shí)施以來，各級行政機(jī)關(guān)做了大量扎實(shí)有效的工作，依法行政工作取得明顯進(jìn)展。為了深入貫徹國務(wù)院的有關(guān)要求，本市對區(qū)縣政府依法行政狀況進(jìn)行了調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上，研究制定了實(shí)施意見，對下一步加強(qiáng)區(qū)縣政府依法行政提出了七個方面的三十一條工作要求。例如，針對舊公房改造過程中產(chǎn)權(quán)人難以與所有承租人達(dá)成一致，從而影響大多數(shù)承租人改善住房的情況，本市從有利于保障大多數(shù)人利益、有利于加快城市建設(shè)的角度出發(fā)，提請市人大對《上海市房屋租賃條例》的有關(guān)條文作了說明和解釋，解決了城市發(fā)展過程中長期困擾基層政府的一個難題，為基層政府打破僵局，依法加快舊房改造進(jìn)度提供了有力的法律支持。為此，本市在停止執(zhí)行政府規(guī)章有關(guān)規(guī)定的同時，提請市人大作出了停止執(zhí)行地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的決定，為取消這些不合理的收費(fèi)排除了法律障礙。例如，由于出臺時間較早，一些地方性法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目在當(dāng)前形勢下已顯得不盡合理。二是及時清理和修改地方有關(guān)規(guī)定，為改革發(fā)展排除法律障礙。為了確保世博會籌備和舉辦期間的各項(xiàng)事務(wù)有法可依、有章可循，本市把世博會配套立法項(xiàng)目作為近幾年立法工作的重要內(nèi)容，出臺了《上海市城市生活垃圾收運(yùn)處置管理辦法》等一批加強(qiáng)市容環(huán)境建設(shè)和管理的規(guī)章。一是主動推動立法，為改革發(fā)展提供法律依據(jù)。符合科學(xué)發(fā)展觀要求的依法行政，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)規(guī)范與保障的平衡、法治進(jìn)程與改革發(fā)展進(jìn)程的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。一方面，政府信息公開使行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行，提高了政府工作的透明度，保障了公眾的知情權(quán)，為公眾更好地行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造了條件；另一方面，發(fā)揮了“以公開促規(guī)范”的“倒逼效應(yīng)”，促使行政機(jī)關(guān)更好地規(guī)范和約束自身行為，對行政機(jī)關(guān)工作人員的工作理念、工作方法和行為模式產(chǎn)生了深刻影響。此外，通過清理和規(guī)范行政審批收費(fèi)，減輕了相對人的負(fù)擔(dān)，推動了行政管理方式的創(chuàng)新，強(qiáng)化了政府的公共服務(wù)職能。一是通過深化行政審批制度改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變。近幾年來，本市堅(jiān)持以全面貫徹落實(shí)《綱要》各項(xiàng)目標(biāo)要求為主線，以行政審批制度改革和政府信息公開為抓手，大力推進(jìn)依法行政。抓住重點(diǎn)、突破難點(diǎn)、以點(diǎn)帶面，是本市推進(jìn)依法行政的有效模式。從建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的實(shí)際需要出發(fā)，首先在城市管理領(lǐng)域開展了相對集中行政處罰權(quán)工作，設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，集中行使綠化、房地等10個部門的行政處罰權(quán)；在此基礎(chǔ)上，又率先實(shí)現(xiàn)了文化市場領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，將原來由文廣影視、新聞出版、文物、體育、旅游等部門分別執(zhí)法的領(lǐng)域調(diào)整為文化市場行政執(zhí)法隊(duì)伍一家執(zhí)法，有效地增強(qiáng)了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法效率。告知承諾制的實(shí)施不僅提高了行政效率，方便了相對人，也在一定程度上推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。告知承諾制是在行政審批領(lǐng)域運(yùn)用行政合同的一種探索，通過行政合同達(dá)到政府的管制目的，以最大限度地發(fā)揮市場主體的能動作用。另一方面，對原來的審批方式作了調(diào)整，只要申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并按照承諾在規(guī)定期限內(nèi)提交材料的，審批機(jī)關(guān)即作出審批決定，并于事后對承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行檢查。在行政審批領(lǐng)域，對一些在本市通過事后監(jiān)管基本可以達(dá)到行政管理目的，但是地方無權(quán)取消的審批事項(xiàng)，本市在浦東新區(qū)開展了告知承諾制的試點(diǎn)。而建設(shè)“四個中心”和實(shí)現(xiàn)“四個率先”，迫切需要上海在體制、機(jī)制和制度建設(shè)上積極探索和創(chuàng)新。二、本市推進(jìn)依法行政的主要特點(diǎn)五年來，本市圍繞建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府這一目標(biāo)，在推進(jìn)依法行政方面采取了一系列重要舉措，歸納起來主要有以下三個方面的特點(diǎn)：（一）在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，堅(jiān)持結(jié)合地方實(shí)際積極探索和創(chuàng)新維護(hù)國家法制統(tǒng)一、確保政令暢通，是本市依法行政的基本前提，而結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行探索和創(chuàng)新是本市依法行政得以向縱深推進(jìn)的活力所在。2008年，本市閘北區(qū)首次開展了全區(qū)依法行政考核工作，將依法行政考核納入全區(qū)機(jī)關(guān)目標(biāo)管理考核指標(biāo)體系。組織編寫了《上海市依法行政常用法律手冊》，為行政機(jī)關(guān)工作人員提供法律指引；開通了“上海政府法制信息網(wǎng)”，及時溝通政府法制信息；經(jīng)常性舉辦全市性的法律業(yè)務(wù)講座，邀請專家、學(xué)者為全市政府法制干部講解《行政許可法》、《物權(quán)法》、《信息公開條例》、《勞動合同法》等新出臺的法律法規(guī)；組織召開依法行政工作經(jīng)驗(yàn)交流，提升依法行政水平。結(jié)合“憲法宣傳周”、法律法規(guī)紀(jì)念日和頒布日等契機(jī)，加大法制宣傳力度。加大公務(wù)員錄用考試中法律知識的測查力度，對報考從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的公務(wù)員，進(jìn)行專門的法律知識考試。深入開展“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”活動。2004至2008年，全市行政執(zhí)法人員培訓(xùn)超過12萬人次。強(qiáng)化對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)。市政府建立了市政府工作會議學(xué)法制度和專題法制講座制度，各區(qū)縣也都結(jié)合自身實(shí)際建立了政府常務(wù)會議學(xué)法等制度。健全領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。市政府法制辦常年與德國艾伯特基金會和美國耶魯法學(xué)院中國法律中心保持良好合作關(guān)系，先后與德國艾伯特基金會合作舉辦了以“行政管理體制改革”、“社會保障制度”、“中德公共決策中的公眾參與”以及“外來流動人口管理政策”等為主題的研討會；與耶魯法學(xué)院中國法律中心共同舉辦了以“政府信息公開制度”、“關(guān)于公共利益界定的法律問題”、“調(diào)解機(jī)制在解決行政爭議中的作用”以及 “非訴訟糾紛解決機(jī)制”等為主題的研討會。先后開展《上海市博物館管理辦法研究》、《上海市綠化體制與法制研究》、《促進(jìn)上海市科教興市戰(zhàn)略實(shí)施的知識產(chǎn)權(quán)立法項(xiàng)目研究》、《人才資源派遣制度法律關(guān)系研究》《上海世博園區(qū)共同溝管理辦法實(shí)施細(xì)則研究》以及《志愿服務(wù)立法研究》等課題研究。完成《浦東新區(qū)先行先試法律保障研究》、《浦東新區(qū)綜合配套改革法制保障研究》、《黃浦區(qū)推進(jìn)依法行政、建設(shè)三個政府研究》、《行政決策過錯責(zé)任追究制度研究》、《上海市信訪趨勢及應(yīng)對措施研究》、《長三角區(qū)域發(fā)展政策法制協(xié)調(diào)機(jī)制研究》以及《非行政許可審批制度研究》等。如完成國務(wù)院法制辦委托的《行政管理體制改革若干問題研究》，對改革和創(chuàng)新政府管理方式、構(gòu)建中央和地方良性互動關(guān)系、健全科學(xué)民主決策機(jī)制、理順行政執(zhí)法體制、建立和完善行政問責(zé)制度等方面進(jìn)行了重點(diǎn)研究，并提出了今后五年內(nèi)的改革目標(biāo)和措施；此外還完成《關(guān)于中國特色社會主義行政法規(guī)體系建設(shè)的回顧與展望》和《地方政府依法行政三十年研究》、《關(guān)于建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章清理制度意見（草案）建議稿》等課題的研究。本市成立的上海市行政法制研究所是從事行政法制理論研究的專業(yè)機(jī)構(gòu)，歷年來，通過承擔(dān)國家和本市有關(guān)部門委托