【正文】 金融法律制度和分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。銀行跨行業(yè)、跨部門經(jīng)營，金融業(yè)務(wù)組合交叉，關(guān)聯(lián)交易增多，管理復(fù)雜，引起風(fēng)險傳遞和風(fēng)險集聚等銀行綜合經(jīng)營風(fēng)險。如何在我國現(xiàn)有“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的法律框架內(nèi)實現(xiàn)對銀行綜合化經(jīng)營的有效監(jiān)管，逐步構(gòu)建科學(xué)的銀行綜合化經(jīng)營監(jiān)管模式，防范和控制銀行綜合化經(jīng)營風(fēng)險，穩(wěn)步推動銀行綜合化經(jīng)營發(fā)展，是亟待研究的新課題。我國商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營存在的監(jiān)管問題分析商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營發(fā)展對銀行監(jiān)管而言，將使其面臨更多、更復(fù)雜的風(fēng)險監(jiān)管問題。而考察我國目前金融法律框架和監(jiān)管體制，還有很多與銀行綜合化經(jīng)營有效監(jiān)管不相適應(yīng)的地方。我國金融法律缺乏對銀行綜合經(jīng)營和監(jiān)管的清晰界定。我國大陸法系的法律文化和法律環(huán)境決定了“制定法”是社會改革和發(fā)展規(guī)范、有序的前提。特別是我國金融業(yè)的發(fā)展，“制度先行”已經(jīng)成為共識。而考察我國現(xiàn)行金融法制，從法律到部門規(guī)章都沒有對銀行綜合經(jīng)營和監(jiān)管作出明確規(guī)定，銀行綜合經(jīng)營缺乏科學(xué)的研究、合理的規(guī)劃和有效的約束，監(jiān)管界限和法律地位不清楚。這種法律欠缺，造成綜合經(jīng)營很大程度上是銀行追逐利潤的沖動，容易引發(fā)金融風(fēng)險。商業(yè)銀行綜合經(jīng)營對我國目前的分業(yè)監(jiān)管體制提出了挑戰(zhàn)。商業(yè)銀行綜合經(jīng)營是異業(yè)組合，經(jīng)營范圍廣，管理復(fù)雜，會產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交易(利益沖突)及風(fēng)險傳遞、銀行信譽風(fēng)險外溢、管理風(fēng)險、財務(wù)杠桿比率過高風(fēng)險、法律與合規(guī)風(fēng)險等新型風(fēng)險。這些風(fēng)險不再是單純的某個金融行業(yè)的風(fēng)險。而我國目前的分業(yè)監(jiān)管體制是在銀行、證券和保險三個業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別設(shè)立一個專職的監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管。這種監(jiān)管模式，對銀行綜合經(jīng)營中的跨行業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)界定不清、協(xié)調(diào)難度大，會引起“監(jiān)管套利行為”，出現(xiàn)被監(jiān)管者逃避合法監(jiān)管的現(xiàn)象。而且分業(yè)監(jiān)管決定了各監(jiān)管部門只關(guān)注各自行業(yè)的風(fēng)險，對銀行綜合經(jīng)營中應(yīng)構(gòu)建我國商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營的法律付的跨行業(yè)風(fēng)險會產(chǎn)生“趨利避害”行為，不但存在重復(fù)監(jiān)管，也會存在監(jiān)管真空?！奥?lián)席會議制度”確立的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不能解決對銀行綜合經(jīng)營的有效監(jiān)管問題。為解決分業(yè)監(jiān)管中的監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以三方監(jiān)管備忘錄的形式確立了聯(lián)席會議制度，建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺。但因我國金融法律缺乏對銀行綜合經(jīng)營的清晰法律界定，三方監(jiān)管備忘錄只能對法律賦予的各自職責(zé)加以明確，不能跨越法律授權(quán)規(guī)定綜合經(jīng)營監(jiān)管職責(zé)。從三方監(jiān)管備忘錄的內(nèi)容看，也主要是側(cè)重于信息交流，并沒有涉及綜合經(jīng)營的監(jiān)管問題。在金融綜合經(jīng)營的發(fā)展中，經(jīng)過三方監(jiān)管協(xié)調(diào)，也形成了主監(jiān)管人的思路，即在綜合經(jīng)營中哪一類機構(gòu)是主要機構(gòu)，就由相應(yīng)的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)主要的監(jiān)管職責(zé)，其他部門配合。這種思路是一種權(quán)宜之計，不是長遠(yuǎn)的部署，不利于銀行綜合經(jīng)營的長期、穩(wěn)健發(fā)展。分業(yè)監(jiān)管體制難以應(yīng)對外資金融集團在我國構(gòu)建綜合經(jīng)營架構(gòu)的風(fēng)險問題。國外銀行集團不受我國金融法律分業(yè)經(jīng)營的限制，可以在我國以集團控股方式設(shè)立銀行、證券、基金、保險等子公司，構(gòu)建銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營的戰(zhàn)略架構(gòu)。國外銀行集團在我國境內(nèi)設(shè)立的子公司之間可以充分互通信息、進行人員和資金調(diào)撥，發(fā)揮市場資源優(yōu)勢。而在我國分業(yè)監(jiān)管的模式下，銀行監(jiān)管部門很難獲得這些國外銀行集團在我國綜合經(jīng)營的業(yè)務(wù)信息，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險難以有效監(jiān)管。監(jiān)管部門面臨嚴(yán)重的銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管專業(yè)化人才缺乏問題。銀行跨行業(yè)經(jīng)營，需要進行跨行業(yè)的監(jiān)管。因我國目前實行分業(yè)監(jiān)管體制，沒有統(tǒng)一監(jiān)管體制中整合不同監(jiān)管專業(yè)人才的途徑。在這種情況下，就需要銀行監(jiān)管部門培養(yǎng)專門的銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管人員。這些監(jiān)管人員應(yīng)該是熟悉法律、銀行、證券、保險的綜合型人才，要具有跨行業(yè)的知識、技能和操作經(jīng)驗。我國金融分業(yè)經(jīng)營體制決定了金融從業(yè)人員在不同行業(yè)間的流動性不強，分業(yè)監(jiān)管也使監(jiān)管部門很少注意培養(yǎng)熟悉各個金融領(lǐng)域又具有法律知識的人才，特別是缺乏熟悉這些領(lǐng)域的高級監(jiān)管人員，遇到綜合經(jīng)營監(jiān)管問題往往束手無策。循序漸進構(gòu)建我國商業(yè)銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管模式我國商業(yè)銀行綜合化經(jīng)營目前尚處于初級發(fā)展階段，但是銀行業(yè)與其他金融業(yè)之間的業(yè)務(wù)滲透已經(jīng)非常普遍，在股權(quán)投資方面也有了銀行設(shè)立基金管理公司的試點，銀行綜合經(jīng)營的范圍逐步擴大。從監(jiān)管制度和法律框架的構(gòu)建上，不但要考慮當(dāng)前銀行綜合經(jīng)營的運營管理和風(fēng)險控制問題，也要考慮未來銀行綜合經(jīng)營的監(jiān)管體制問題，按照推動行業(yè)發(fā)展、有效防范風(fēng)險和審慎監(jiān)管的原則，循序漸進構(gòu)建適合我國國情的監(jiān)管模式和監(jiān)管體制。當(dāng)前，銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)起銀行綜合經(jīng)營的監(jiān)管工作，加強業(yè)務(wù)研究和隊伍建設(shè)，有效防范銀行綜合經(jīng)營發(fā)展中的風(fēng)險。銀行監(jiān)管機構(gòu)不但要做好銀行常規(guī)風(fēng)險監(jiān)管工作，更要重視銀行綜合經(jīng)營可能產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險、管理風(fēng)險、銀行聲譽外溢風(fēng)險以及資本市場風(fēng)險等向銀行業(yè)的傳遞。首先，要在銀行監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部加強綜合經(jīng)營監(jiān)管隊伍建設(shè)和人才培育，充分發(fā)揮、合理利用現(xiàn)有監(jiān)管資源，逐漸在內(nèi)部組建一支懂銀行、證券、保險、法律的綜合型人才隊伍，滿足目前綜合經(jīng)營監(jiān)管要求。其次，要科學(xué)規(guī)劃銀行綜合經(jīng)營框架，認(rèn)真研究銀行綜合經(jīng)營市場準(zhǔn)入的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入程序，有步驟、有計劃地穩(wěn)步推進銀行綜合經(jīng)營發(fā)展。第三，要密切關(guān)注銀行跨業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險控制問題，建立科學(xué)有效的風(fēng)險“防火墻”制度，設(shè)置競業(yè)禁止、信息隔離、交易限制等風(fēng)險控制制度，防止集團內(nèi)部子公司利益輸送和風(fēng)險傳遞，有效隔離風(fēng)險并防止風(fēng)險傳播。第四，研究并建立科學(xué)合理的關(guān)聯(lián)交易制度，充分披露關(guān)聯(lián)交易，防范由子公司信息、資源共享引致的聲譽風(fēng)險、內(nèi)幕交易風(fēng)險。第五，實行并表監(jiān)管和統(tǒng)一的風(fēng)險監(jiān)控，監(jiān)測資本充足率，有效控制集團風(fēng)險。及時構(gòu)建適合我國分業(yè)監(jiān)管體制的金融臨管協(xié)調(diào)機制。目前，在世界范圍內(nèi)，有很多國家采納了金融協(xié)調(diào)監(jiān)管模式。在我國，銀行綜合經(jīng)營監(jiān)管的很多問題也還需要通過協(xié)調(diào)解決，因此建立適應(yīng)我國國情的有效監(jiān)管協(xié)調(diào)機制尤為迫切。筆者認(rèn)為，目前較為可行的辦法是，在強化人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會各自監(jiān)管職責(zé)的同時，建立以國務(wù)院牽頭，央行、財政部、發(fā)改委以及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)參加的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)確定金融體系的重大問題和趨勢，制定金融監(jiān)管的有關(guān)政策，并對監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管政策的情況、監(jiān)管績效及其從業(yè)人員的行為規(guī)范等實施有效的再監(jiān)管。設(shè)立金融協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會可以將金融監(jiān)管政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，在一定程度上保證三個監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，并建立相應(yīng)的再監(jiān)管機制，完善分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)監(jiān)管。積極探索適應(yīng)銀行業(yè)綜合經(jīng)營的監(jiān)管模式，由機構(gòu)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。功能性監(jiān)管是相對機構(gòu)性監(jiān)管而言的，指在一個統(tǒng)一的監(jiān)管框架內(nèi)，針對綜合經(jīng)營的金融業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象，由專業(yè)分工的管理專家根據(jù)相應(yīng)的管理程序?qū)鹑跈C構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進行監(jiān)管，強調(diào)跨產(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管。由于機構(gòu)性監(jiān)管對存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管劃分缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的監(jiān)管部門，各監(jiān)管部門可能會在對不同金融機構(gòu)共同參與的金融交易活動的監(jiān)管中出現(xiàn)相互爭奪監(jiān)管權(quán)或相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象。功能性監(jiān)管根據(jù)金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的特定金融功能確定監(jiān)管者和監(jiān)管權(quán)歸屬，能夠解決新型業(yè)務(wù)和風(fēng)險的監(jiān)管職責(zé)問題，防止金融風(fēng)險跨機構(gòu)、跨市場的擴散與集聚。最終構(gòu)建我國銀行綜合經(jīng)營的監(jiān)管體制和法律體系。我國金融法律體系主要由《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》等行業(yè)基本法以及相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成，這些法律法規(guī)以分業(yè)經(jīng)營為原則形成了條線分明的行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管體系。鑒于我國銀行綜合經(jīng)營發(fā)展程度不深，綜合經(jīng)營發(fā)展模式尚需要深入探索，在法律體系構(gòu)建上，也應(yīng)該采取漸進的方式，綜合考慮近期立法和長遠(yuǎn)立法計劃。近期來看，可以先考慮在國務(wù)院法規(guī)或者部門規(guī)章層面上推出有關(guān)銀行綜合經(jīng)營的暫行規(guī)定，明確銀行綜合經(jīng)營的模式和法律界限。在未來金融法律體系建設(shè)上，應(yīng)統(tǒng)籌考慮《商業(yè)銀行法))、《保險法))、《證券法》關(guān)于分業(yè)經(jīng)營的規(guī)定，重點研究銀行綜合經(jīng)營及銀行控股公司的相關(guān)立法問題