【正文】 投資”。當(dāng)前美國、德國、英國、瑞典等國家社會保障制度的改革都在向這一趨勢靠攏。 ? 我國的勞動力供求不平衡，勞動者素質(zhì)偏低的狀況還比較嚴(yán)重。一方面造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的人力資本供給不充分，另一方面存在著大量的失業(yè)現(xiàn)象，導(dǎo)致社會保險負(fù)擔(dān)加重。在這種情況下，我國社會保障制度建設(shè)過程中更應(yīng)該借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，重視社會保障制度對人力資本建設(shè)的推動作用，盡可能的幫助社會成員從“他助”走向“自助”。 ? 3. 增強(qiáng)個人在社會保障體系中的責(zé)任意識。 ? 福利國家型社會保障模式基于普遍性原則的高水平社會保障引起了很多社會問題和經(jīng)濟(jì)問題，其中重要的一方面在于個人責(zé)任的缺失而導(dǎo)致的個人勞動積極性的下降和對福利政策的嚴(yán)重依賴。而選擇社會保險型國家保障模式的國家中，這一問題也在不同定程度上存在著。當(dāng)前世界社會保障領(lǐng)域普遍認(rèn)為，社會保障制度設(shè)計應(yīng)充分發(fā)揮個人的積極性和主動性，促使個人承擔(dān)一部分社會保障的成本，以維護(hù)個體的自尊和降低由國家、社會和企業(yè)承擔(dān)的成本。 ? 我國現(xiàn)行的社會保障制度具有保障水平偏低，資金缺口大，財政負(fù)擔(dān)沉重的特點(diǎn)。日益加劇的老齡化趨勢更使得社會保障基金不堪負(fù)荷。從社會保障效應(yīng)的長期性和持續(xù)性考慮，我國的制度設(shè)計更應(yīng)該注重增強(qiáng)個人的責(zé)任意識，避免把保障責(zé)任完全拋給政府、企業(yè)和社會的做法。 ? 4. 重視社會保障相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)和完善。 ? 縱觀世界各國社會保障制度的發(fā)展歷程，無論是何種制度模式，都十分重視社會保障制度的法制化建設(shè)。社會保障法律建設(shè)對于社會保障制度建設(shè)的重要性是受到世界各國公認(rèn)的。以德國為例， 《 工人疾病保險法 》 、 《 工傷事故保險法 》 和《 養(yǎng)老金保險法 》 的制定，確立了德國社會保障制度的主體框架，為其完整的制度設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。而在美國、英國、瑞典、新加坡、智利等國的制度發(fā)展中，我們也能夠清晰地看到法律法規(guī)在其中所起到的根本性作用。 ? 目前，盡管我國剛剛出臺了 《 社會保險法 》 及其它一些法規(guī)、規(guī)定，但還很不完備。實(shí)際操作中的許多問題找不到解決的法律依據(jù)，很多的時候只能依靠行政手段解決，這是我國社會保障制度改革中的一個弱點(diǎn)。因此，國家非常有必要完善社會保障領(lǐng)域的法律建設(shè)，明確規(guī)定國家、企業(yè)、個人的權(quán)利和義務(wù)，從而使社會保障工作能夠做到制度化和規(guī)范化，提高社會保障的權(quán)威性。 ? 5. 加強(qiáng)社會保障基金的管理和運(yùn)營，努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值。 ? 對于任何國家或任何社會保障模式而言，養(yǎng)老保險基金的收支問題都是社會保障制度運(yùn)行中的重中之重。 20世紀(jì)以來，由于人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，世界上眾多國家紛紛進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老需求的急劇增長給養(yǎng)老保險乃至社會保障制度都帶來了沉重壓力。為了應(yīng)對這一狀況，許多實(shí)行社會保險資金現(xiàn)收現(xiàn)付制的國家（如中國）也開始向部分積累制轉(zhuǎn)軌，這些國家除了需要承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本之外，還與實(shí)行完全積累制和部分積累制的國家一樣，面臨著一個不可忽視的問題 ——社會保障基金（尤其是養(yǎng)老保險基金）的保值與增值。社會保障基金的是否能夠做到保值增值很大程度上取決于基金的投資管理方式。在這方面，新加坡和智利等國的做法取得了突出的成就，這些國家的成功經(jīng)驗(yàn)是非常值得我們借鑒的。 ? 我國從 20世紀(jì) 70年代實(shí)行計劃控制人口增長的政策以來，隨著出生率的下降和平均壽命的延長，嬰幼少年人口比重下降，老年人口比重明顯上升。我國已成為世界上老年人絕對數(shù)量最多的國家之一。面對如此嚴(yán)峻的形勢，我國社會保障制度建設(shè)正努力實(shí)現(xiàn)籌資模式的轉(zhuǎn)軌，由原來的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，以保證養(yǎng)老保險的持續(xù)性。在這個轉(zhuǎn)軌過程中以及轉(zhuǎn)軌完成之后，社會保障基金的保值增值將成為我國社會保障相關(guān)部門面臨的最重要問題之一。 ? 我國目前正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期，投資體制尚不完善，資本市場也不夠健全。在投資機(jī)構(gòu)的選擇、投資方向的掌握、投資組合的確定等方面還缺乏經(jīng)驗(yàn)，社會保障基金的投資運(yùn)營和保值增值面臨著許多困難。在這種現(xiàn)實(shí)狀況下，我們更應(yīng)該注重對國際社會成功經(jīng)驗(yàn)的研究和學(xué)習(xí)，取人之長補(bǔ)己之短，以促進(jìn)我國社會保障基金運(yùn)行的良性發(fā)展。 案例 3：用什么指標(biāo)評價我國的社會保障制度改革？ ? 中國的社會保障制度，雖然產(chǎn)生時間比較晚，發(fā)展時間比較短，但由于特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，其制度形成以及改革過程不僅發(fā)生著由適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，又具備改革力度以及影響面巨大的特點(diǎn)。這些變化以及這些政策是好是壞，可以說眾說紛紜，不同的人站在不同的角度，對目前在我國所實(shí)施的社會保障制度政革進(jìn)行不同的評價。能否有一套合理的評估指標(biāo)來評價我國社會保障制度改革，一直是很多業(yè)界專家所研究的問題。 ? 鄭功成認(rèn)為，對社會保障制度變遷的評估，可以從價值取向與建制理念、與時代和國情的適應(yīng)性、社會保障制度的有效性和社會保障制度發(fā)展的可持續(xù)性等四個方面進(jìn)行。 ? 價值取向與建制理念方面 ? 社會保障從非正式的慈善事業(yè)發(fā)展到正式制度安排，不同的價值取向與理念起著支配社會保障實(shí)踐和制度建設(shè)的作用。 ? 例如，在價值取向上一直以來存在看公平與效率之爭，有的主張公平取向，有的主張效率取向，有的主張效率優(yōu)先，有的主張公平與效率兼顧。在理念方面，宗教慈善事業(yè)源于愛人如己的博愛與憐憫情懷，官辦救災(zāi)濟(jì)貧事業(yè)出于維護(hù)統(tǒng)治秩序的需要，英國頒布 《 濟(jì)貧法 》 是基于“貧窮乃萬惡之源”而為了強(qiáng)迫貧民“懂得勞動”，德國創(chuàng)立社會保障制度是想通過“懷柔”政策來化解工人階級的反抗，美國社會保障制度是為了彌補(bǔ)市場“失靈”和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，英國等西方工業(yè)化國家紛紛建立福利國家則是出于對社會公平的追求，等等。 ? 有什么樣的價值取向和理念就會有什么樣的社會保障制度，并產(chǎn)生相應(yīng)的效果，因此，確立價值取向和基本理念是制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，也是評估制度效果的基本歸宿。 ? 社會保障制度的適應(yīng)性 ? 社會保障制度的多樣性及社會保障制度改革的世界性潮流，決定了社會保障模式的優(yōu)劣評判并非是依據(jù)制度自身，而是取決于社會保障制度安排的時代適應(yīng)性與國情適應(yīng)性。否則，就無法理解為什么同樣一種社會保障制度在建立時期十分成功，而念到后期就愈暴露出缺陷；為什么同樣一種社會保障模式在一國非常成功而在另一國卻遭遇失敗。就像現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障制度在包括中國在內(nèi)的一些國家?guī)缀醭闪吮娛钢模鼌s在部分北歐國家、加拿大等國依然成功，德國在20世紀(jì) 90年代甚至將已改為部分積累式的養(yǎng)老保險再重新改為現(xiàn)收現(xiàn)付。公積金制度在新加坡很成功，但在東南亞一些國家中的實(shí)踐卻遭到了失敗，等等。因此，社會保障制度既是時代的產(chǎn)物，也是主權(quán)國家或特定地區(qū)的制度安排，從而不僅需要適應(yīng)時代的發(fā)展變化，而且需要在與本國或本地區(qū)的國情或區(qū)情相適應(yīng)。 ? 社會保障制度的有效性 ? 社會保障制度作用的發(fā)揮依賴于各項社會保障政策實(shí)踐，政策實(shí)踐的有效性雖然服從價值取向與基本理念的合理性以及制度安排的適應(yīng)性，但它也從很大程度上對社會保障制度的價值取向和適應(yīng)性產(chǎn)生影響。從實(shí)踐的角度出發(fā)，社會保障制度的有效性主要包括：制度結(jié)構(gòu)有無缺漏，是否協(xié)調(diào)，是否合理性；制度運(yùn)行依據(jù)是否充分，運(yùn)行程序是否規(guī)范，運(yùn)行過程是否公開通明等規(guī)范性內(nèi)容；社會保障需求的滿足程度，如普遍滿足、部分滿足、不能滿足等；社會保障資源的利用率，是低或高；社會保障對杜會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀作用，是促進(jìn)作用或促退作用。 ? 社會保障制度的可持續(xù)性 ? 社會保障不是臨時應(yīng)急之策，因此必須考慮社會保障制度的穩(wěn)定性與延續(xù)性。在這方面，可以判斷的依據(jù)有： ? 制度的穩(wěn)定性。如社會保障制度結(jié)構(gòu)是短期穩(wěn)定還是長期穩(wěn)定。盡管社會保障制度不可能是一成不變的，但若過于多變則同樣會導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)。 ? 財政的可靠性。如社會保障財政是短期可靠還是長期可靠，或者缺乏可靠性。它通常與財政責(zé)任的分配直接相關(guān)。 ? 制度的發(fā)展性。如社會保障制度是持續(xù)擴(kuò)展還是不斷收斂，或者停滯。在調(diào)整中發(fā)展應(yīng)當(dāng)是正常的現(xiàn)象，但若出現(xiàn)急劇收縮或者膨脹，則一定會遭遇巨大危機(jī)；支撐社會保障制度的因素變化趨勢，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會等因素的走勢及其對社會保障制度發(fā)展的影響。 案例 4： “智利模式”是否代表了新的改革趨勢？ ? 從 20世紀(jì) 60年代起，智利的基本養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)了破綻，當(dāng)時的養(yǎng)老保險制度委員會對此提出報告，總結(jié)了養(yǎng)老保險制度的危機(jī)問題，后來又提交了關(guān)于養(yǎng)老保險制度改革的法案，但在議會中沒有得到通過。 20世紀(jì) 70年代末，人口老齡化帶來財源不足，制度的非效率現(xiàn)象日益明顯，其結(jié)果是陷入了破產(chǎn)狀態(tài)，也造成了人們對舊制度的信心危機(jī)。1973年皮諾切特發(fā)動軍事政變，推翻了阿連德左翼改府，實(shí)行了長達(dá) 17年的獨(dú)裁統(tǒng)治。軍改府在政治上右傾，代表中產(chǎn)階級利益。在經(jīng)濟(jì)上推崇芝加哥學(xué)派新自由主義理論，推行私有化政策，從 1979年開始推行名為“七個現(xiàn)代化”的自由化改軍，對積弊已深的社會保障制度大刀闊斧，推行“新制”。 1980年軍政府公布的 《 養(yǎng)老保險法 》 將社會保障新制一錘定音。 ? 智利對養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了全面的改革，建立了雇員個人繳費(fèi)、個人賬戶積累、多個私人管理公司共同管理基金的退休金制度。這種新制度的核心內(nèi)容是實(shí)行強(qiáng)制性儲蓄，建立個人賬戶，將強(qiáng)制性儲蓄的功能私人化，并結(jié)合指數(shù)化年金市場，將儲蓄積累轉(zhuǎn)換為退休者的養(yǎng)老收入。 ? 具體環(huán)節(jié)是：政府強(qiáng)制性地規(guī)定各個公營和私營單位的所有從業(yè)人員部必須參加養(yǎng)老保險，每月從每個職工工資中扣除10％，并將其存入每個職工的個人賬戶，從而構(gòu)成養(yǎng)老金的來源。養(yǎng)老全由私人管理機(jī)構(gòu)經(jīng)由國家批準(zhǔn)成立的大約 20個退休全管理公司 (AFP)管理，每個公司只管理一個基金，負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營，并將基金運(yùn)營的收入全部分配到那些個人賬戶中去。職工可以自由選擇加入任何一家退休金管理公司，還可以中途轉(zhuǎn)換公司。退休金的多少取決于投保人存款的數(shù)額，以及這些基金在資本化過程中的增值是多少。如果就業(yè)者到退休年齡時尚未交足養(yǎng)老保險規(guī)定的最低限額，只要其在某個養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)中投保已滿 20年，不足部分由國家補(bǔ)足。當(dāng)職工退休可以成為退休金受益者時，他們可以選擇分階段地使用個人賬戶中的積聚，也可以選擇年金方式。 ? 智利社會保障基金投資運(yùn)營的成功是智利社會保障制度改革成功的關(guān)鍵所在。其卓有成效的投資運(yùn)營機(jī)制和較高的投資盈利率有助于社會制度的良性運(yùn)行，有助于經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和發(fā)展。至 1996年，除 1995年由于股市不穩(wěn)盈利較低以外，其他年度的盈利都較高，一般部在 12％以上，高者可達(dá) 15％以上。這樣大大減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。政府由過去的基金主要籌集者角色轉(zhuǎn)換為養(yǎng)老保險市場監(jiān)管者角色，從負(fù)無限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢挢?zé)任，即只對低收入階層提供最低收入保障。 ? 新制推行以后，越來越多的勞動者選擇加入了新制，至今已有 95％以上的勞動者參加“新制”。人們意識到養(yǎng)老基金不再是死錢，參與社會養(yǎng)老保險不僅是一種未雨綢繆的投保行為，而又是一種可能獲得較高回報的投資行為，而響應(yīng)和參加人數(shù)規(guī)模的擴(kuò)大，又為基金管理公司的經(jīng)營奠定了堅實(shí)的資金基礎(chǔ)，從而有助于以社會化和市場化實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的基本目標(biāo)。 ? 智利是世界上最先推行將社會保險計劃按私營或者商業(yè)經(jīng)營方式管理的國家，智利模式引入了競爭機(jī)制，在很大程度上改變了原有體制資金運(yùn)營效益差、資金嚴(yán)重流失的弊端，為各國社會保障改革創(chuàng)立了一個新的模式。有些中、東歐國家也在討論這種改革，我國也同樣如此。智利模式似乎已經(jīng)成為發(fā)展中國家應(yīng)該采用的模式，在發(fā)達(dá)國家，作為解決由現(xiàn)收現(xiàn)付制方式所帶來的各種問題的一種方式，也受到了一定的重視。 ? 當(dāng)然，智利模式并非完美無缺。養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營盈利率還存在波動性和風(fēng)險性，智利養(yǎng)老基金投資在維持了多年的高收益率后， 1998年上半年首次虧損 ％。有人指出，“新制”中效率與公平的問題仍然沒有得到很好解決。從近年的實(shí)踐看， AFP有壟斷化的趨勢， 70％以上的養(yǎng)老金投在4家最大的 AFP手中，而因?yàn)橥侗Ｈ瞬荒軈⑴c管理，又對政府監(jiān)管提出了一個新的課題。此外，人們對于高昂的管理成本也頗有微詞。據(jù)估算，投保人繳納的傭金占繳費(fèi)的 15％ ——20％，相當(dāng)于一個人一生要為 AFP工作 4年。如果扣除傭金，記入個人賬戶上的利息并不高。 ? 思考題： ? 一個國家社會保障制度模式的選擇受哪些因素的影響？ ? 簡述社會保險型社會保障模式的特點(diǎn)及存在的缺陷。 ? 簡述福利國家型社會保障模式的特點(diǎn)及存在的缺陷。 ? 簡述強(qiáng)制儲蓄型社會保障模式的特點(diǎn)及存在的缺陷。 ? 你認(rèn)為國家保險型社會保障模式被摒棄的原因是什么？ ? 試論各國社會保障模式對我國社會保障制度建立和完善的啟示。 ? 你怎樣看待“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會保障模式？ ? 試論我國社會保障制度的發(fā)展前景。