【正文】 保障需求等，是決定一國(guó)住房保障制度設(shè)計(jì)的重要因素，而且保障制度本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，沒有一個(gè)一勞永逸的、簡(jiǎn)單的解決辦法。 ? 住房保障的方式從來(lái)都不是單一的，除了住房供應(yīng)和房租補(bǔ)貼這兩種基本的保障方式外，財(cái)稅政策、余融政策甚至一定的行政手段，都可以在解決低收入居民住房問(wèn)題中發(fā)揮一定的作用，需要綜合考慮和安排。 ? 值得注意的是，保障制度的最初選擇 (或一個(gè)國(guó)家住房制度的歷史 )對(duì)住房保障的方式也有一定的影響。如德國(guó)的住宅儲(chǔ)蓄制度，是在資本市場(chǎng)重建過(guò)程中快速發(fā)展起來(lái)的，主要是解決暫時(shí)住房資金短缺的融資安排，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展逐步完善，成為獨(dú)具一格的住宅融資方式。 ? 住房保障的實(shí)質(zhì)，是政府承擔(dān)住房市場(chǎng)價(jià)格與居民支付能力的差距，以解決部分居民住房支付能力不足的問(wèn)題。保障對(duì)象的住房支付能力是千差萬(wàn)別的，因此住房保障的水平也必須具有層次性，使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一種經(jīng)濟(jì)、合理的保障制度，同時(shí)也有利于節(jié)約財(cái)政支出，減輕政府住房負(fù)擔(dān)或成本，從而使更多的居民按照其所應(yīng)享受的待遇，享受到政府相應(yīng)程度的保障。 ? 與之相適應(yīng)，為靈活地適應(yīng)不同保障對(duì)象的具體需求和保障待遇，就需要提供不同的保障手段。換言之，保障水平的層次性決定了手段的多元化。這些保障手段對(duì)政府財(cái)力的要求、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的影響、對(duì)保障公平性的體現(xiàn)都是各不相同的，分別適應(yīng)于不同的經(jīng)濟(jì)政策安排、不同的住房發(fā)展階段和不同的居民保障需求。 ? 為保證這種層次性的實(shí)現(xiàn)，就必須建立嚴(yán)格的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)和資格審查制度，規(guī)定不同收入標(biāo)準(zhǔn)所能享受到的保障待遇，從而控制不同保障手段和水平的適用對(duì)象與范圍。當(dāng)居民家庭收入改變后，待遇也要隨之改變，以避免其過(guò)度享受福利待遇。例如日本規(guī)定，享受公營(yíng)住宅租金優(yōu)惠的租戶，當(dāng)收入超過(guò)基準(zhǔn)時(shí)，若連續(xù)居住三年以上，則要累進(jìn)計(jì)租；若連續(xù)居住五年以上，就須買下該住宅。 ? 啟示七：補(bǔ)貼方式逐步實(shí)現(xiàn)從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”的轉(zhuǎn)變 ? 綜觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家住房政策的工具演變，不難發(fā)現(xiàn)這樣的規(guī)律：大都經(jīng)歷了從“補(bǔ)磚頭”到“補(bǔ)人頭”的轉(zhuǎn)變，而且隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，“補(bǔ)人頭”，手段具有極大優(yōu)勢(shì)。 ? 啟示八：避免貧民窟的出現(xiàn)，促進(jìn)社會(huì)各階層的融合 ? 在各國(guó)的住房政策的實(shí)踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)貧民窟現(xiàn)象，即提供給低收入者的公共住房集中在城市的某些區(qū)域，形成了低收入社區(qū)或者貧民窟。在這些區(qū)域，教育水平低，就業(yè)率低、社會(huì)服務(wù)質(zhì)量低，犯罪率高。這些給城市的穩(wěn)定帶來(lái)了極大的隱患。 三、構(gòu)建中國(guó)特色住房保障制度的政策選擇 ? （一）我國(guó)現(xiàn)有住房政策解析 ? 近年來(lái)，宏觀調(diào)控政策 ? 近年來(lái)，為抑制房?jī)r(jià)的快速上漲，中央政府先后制定了許多宏觀調(diào)控政策和措施，總合采用了經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段，主要內(nèi)容是： ? 經(jīng)濟(jì)手段：上調(diào)房貸利率；上調(diào)個(gè)人首付比例，抑制需求。兩年內(nèi)四次調(diào)整房貸利率，累積上調(diào) %。 ? 財(cái)政手段：對(duì)大戶型住房取消稅收優(yōu)惠、對(duì)在一定年限內(nèi)賣房征收轉(zhuǎn)讓稅等，對(duì)轉(zhuǎn)讓所得征收所得稅，提高第二套房首付，限制投機(jī)性購(gòu)房。 ? 行政手段：強(qiáng)制住房套型、面積比例，限制大戶型住房建設(shè)，禁止別墅類房屋建設(shè)，提高中小型住房比例。 ? 土地手段：防止囤、炒土地；建立國(guó)家土地督察制，嚴(yán)防土地資源流失；提高土地有償使用費(fèi)。 ? 行政手段：規(guī)范交易秩序，公開建房成本。 ? 從效果看，目前還不是十分理想，但也起到了一定作用，投機(jī)行為減少，房?jī)r(jià)上漲趨緩，但由于受到地方政府的抵制，作用受到限制，同時(shí)由于缺乏對(duì)中國(guó)住房需求的真實(shí)調(diào)研，其利弊尚難判斷。 ? 如果中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)確實(shí)存在嚴(yán)重泡沫，那么這些措施就是正確的，但如果不是這樣，那么在真實(shí)需求依然強(qiáng)勁的情況下，這些措施就可能是揚(yáng)湯止沸，甚至是對(duì)民眾的巧取豪奪。 ? 這些措施的主要著眼點(diǎn)還在于防止房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化，是否有效姑且不論，但對(duì)解決低收入者的住房問(wèn)題，幾乎沒有作用則是事實(shí)。 ? 廉租房制度 ? 雖然中央政府三令五申，但地方政府的積極性顯然不高，進(jìn)展緩慢，同時(shí)，其是否真正有效，也難評(píng)估。 ? 中國(guó)的住房市場(chǎng)化是在原有公有住房制度改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，原有公房實(shí)際上已經(jīng)起到了國(guó)外住房市場(chǎng)啟動(dòng)初期的公屋建設(shè)和出租階段，因此現(xiàn)在城市缺房的主力實(shí)際上是兩類人，一是剛剛工作的年輕人，二是城市化過(guò)程中進(jìn)城的農(nóng)民，但他們似乎都不太可能是廉租房的保障對(duì)象。 ? 對(duì)于懷揣夢(mèng)想的年輕人來(lái)說(shuō)，擁有一套自己的住房是最大的追求，廉租房的建筑質(zhì)量和舒適性、實(shí)用性，顯然對(duì)他們?nèi)狈ψ銐虻镊攘Α? ? 而對(duì)于那些進(jìn)城的農(nóng)民，廉租房的魅力足夠，但問(wèn)題在于，現(xiàn)有的戶籍制度能使他們享受這縷陽(yáng)光嗎？ ? 經(jīng)濟(jì)適用房 ? 這可是中國(guó)特色的產(chǎn)物，類似于新加坡的組屋制度，但由于制度設(shè)計(jì)上的先天不足，（缺乏對(duì)戶型、面積、轉(zhuǎn)讓的政策限制），最早的經(jīng)濟(jì)適用房早已成為特權(quán)階層和先富人群的天堂或暴利工具 ? 去年開始對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的面積、戶型進(jìn)行限制，同時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)讓也開始設(shè)計(jì)更為可行的控制，但如何既能滿足低收入者的初次購(gòu)房需求，保障他們的利益，又能有效克服投機(jī)和福利漏洞，依然是政策設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。 ? 地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的態(tài)度也是問(wèn)題，如果不是中央的強(qiáng)力使壓，恐怕沒有幾個(gè)地方政府愿意做這賠本的買賣。幾年來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用房的投資逐年下降就是一個(gè)很好的說(shuō)明。 ? （二）完善中國(guó)住房制度的政策選擇 ? 建立分層次的住房供應(yīng)和保障體系，鼓勵(lì)公民擁有個(gè)人房產(chǎn)。 ? 對(duì)于少數(shù)富裕階層，在保障土地公平的前提下，其住房完全又市場(chǎng)解決，價(jià)格有供求關(guān)系決定，政府的主要職責(zé)是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，防止泡沫化，危及經(jīng)濟(jì)安全，同時(shí)防止土地資源占有的嚴(yán)重不公。可以通過(guò)課以重稅的方式抑制其需求的惡性膨脹，同時(shí)允許少量投機(jī)的存在。 ? 對(duì)于一般的中高收入階層，其住房需求也應(yīng)當(dāng)完全通過(guò)市場(chǎng)解決，但政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收、經(jīng)濟(jì)手段嚴(yán)格限制投機(jī)行為，防止房?jī)r(jià)大起大落，保障其住房利益和資產(chǎn)利益。 ? 對(duì)于中低收入者，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)住房保障制度，實(shí)行半市場(chǎng)化、半福利化方式保障其住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)（不一定是房產(chǎn)權(quán)）。政府的責(zé)任主要有兩個(gè)，一是作為福利提供者，通過(guò)多種手段和途徑提供適合他們的住房；二是建立良好的監(jiān)管體制，防止福利漏洞和腐敗、防止福利依賴。基本的思路應(yīng)當(dāng)是，政府保障滿足其基本的住房需求，但不能滿足其較高的的住房欲望。 ? 對(duì)于最低收入人群和特殊困難人群，通過(guò)完全的福利方式解決他們的住房需求。政府的責(zé)任同樣有兩個(gè)，一是作為福利提供者，通過(guò)多種手段和途徑提供適合他們的住房；二是建立良好的監(jiān)管體制，防止福利漏洞和腐敗、防止福利依賴。 ? 堅(jiān)持住房市場(chǎng)化建設(shè)，完善市場(chǎng)體制，遏制投機(jī)。 ? 對(duì)于一人（家庭）擁有多套普通住房實(shí)行嚴(yán)格的限制。 ? 逐步減少對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資源的利用效率和房地產(chǎn)市場(chǎng)的帶動(dòng)作用。 ? 加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的信息監(jiān)管，防止泡沫化。 ? 建立以市場(chǎng)供應(yīng)為主，多種方式并存的住房供應(yīng)體制。完善政策法律，鼓勵(lì)合作建房、集資建房等。 ? 嚴(yán)格規(guī)范各類建房，保證其非盈利性和自住性，防止成為投機(jī)牟利和逃避國(guó)家稅收的工具。 ? 完善法律法規(guī)，保障普通消費(fèi)者的合法權(quán)益。 ? 完善住房保障制度，實(shí)現(xiàn)保障手段的多元化和可持續(xù)性。 ? 吸取原有公房制度的教訓(xùn)，住房制度要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，要和政府的財(cái)力相適應(yīng)，不能追求完美和高水平，保障制度的可持續(xù)性。 ? 制度設(shè)計(jì)要注意從根本上減少和防止福利腐敗和福利漏洞的產(chǎn)生，保障社會(huì)公平和制度的發(fā)展性。 ? 因地因時(shí)而易，建立多元化的保障手段，減少對(duì)市場(chǎng)的沖擊。 ? 建立退出機(jī)制，既能滿足保障對(duì)象在條件允許的情況下改善居住質(zhì)量的需求，保證他們的合法利益，又能防止福利漏洞的發(fā)生，防止有人利用福利制度獲取不正當(dāng)利益。 ? （三）完善住房保障政策的路徑選擇 —關(guān)于具體制度設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)思考 ? 關(guān)于建立分層保障體系 ? 對(duì)于富裕階層和中高收入階層的區(qū)分，以購(gòu)買對(duì)象為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)房屋的面積、戶型、建筑成本（包括位置、容積率、配套設(shè)施等）等確定，具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，并與地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，同時(shí)要隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活質(zhì)量的不斷提高而不斷調(diào)整。 ? 根據(jù)中國(guó)人多地少，土地資源緊缺的實(shí)際，標(biāo)準(zhǔn)不宜太高。 ? 對(duì)于中低收入者的界定，以家庭年可支配收入為標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，并與地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，同時(shí)要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷調(diào)整。 ? 關(guān)于遏制普通商品住房的投機(jī)行為 ? 要總合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、法律、行政等手段，要因地而異。 ? 對(duì)于北京、上海等土地資源緊缺的大城市，應(yīng)當(dāng)以法律、行政手段為主，嚴(yán)格限制，甚至完全禁止。即便是外資購(gòu)房，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自住原則，堅(jiān)決禁止投機(jī)行為，這不僅是防止房地產(chǎn)泡沫危機(jī)的需要，更是保障土地資源公平占有的需要。 ? 對(duì)于土地資源相對(duì)寬松而又缺乏建設(shè)資金的中小城市，則應(yīng)當(dāng)以財(cái)政、經(jīng)濟(jì)手段為主，引導(dǎo)人們理性購(gòu)房。 ? 政策的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有一定的彈性，根據(jù)市場(chǎng)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷調(diào)整完善。 ? 財(cái)政手段包括對(duì)第二套住房征收物業(yè)稅、資源占用稅、轉(zhuǎn)讓交易稅等，稅負(fù)水平由地方政府根據(jù)本地實(shí)際決定。 ? 經(jīng)濟(jì)手段主要是提高第二套住房的貸款利率和首付。 ? 關(guān)于合作建房和集資建房 ? 對(duì)于國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)和大型企業(yè)、事業(yè)單位以單位名義進(jìn)行的合作建房、集資建房應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，甚至嚴(yán)厲禁止，以防止成為特權(quán)階層偷逃國(guó)家稅收，投機(jī)牟利的工具。 ? 對(duì)于個(gè)人合作建房、集資建房應(yīng)當(dāng)允許，但必須嚴(yán)格資格審查，制定保證金制度、維修金制度，保障一般參加人的合法權(quán)益。 ? 合作建房、集資建房應(yīng)當(dāng)非盈利，對(duì)于以合作建房為名進(jìn)行的盈利為目的行為要堅(jiān)決打擊取締。 ? 國(guó)家扶持建立全國(guó)性的合作建房組織。扶持的手段包括稅收優(yōu)惠、財(cái)政資助等。 ? 關(guān)于住房保障手段的多元化 ? （ 1）完善經(jīng)濟(jì)適用房制度 ? 堅(jiān)持實(shí)用性原則，合理科學(xué)的界定經(jīng)濟(jì)適用房的面積和戶型，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而加以調(diào)整。 ? 制定合理的退出機(jī)制，建立住房人與政府的的增殖分享機(jī)制，按照優(yōu)惠幅度確立增殖分成比例，保障住房人的利益。 ? 限制以牟利為目的的轉(zhuǎn)讓，防止福利漏洞。規(guī)定一定年限內(nèi)（ 5年）禁止轉(zhuǎn)讓，但可以由原建房單位原價(jià)收回；實(shí)施內(nèi)部循環(huán)。 ? 逐步減少經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，逐步過(guò)渡到以資金補(bǔ)助為主，減少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊。 ? 采取公開方式，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格資格審查。 ? （ 2）設(shè)立購(gòu)房補(bǔ)貼 ? 設(shè)立購(gòu)房補(bǔ)貼，鼓勵(lì)有條件的中低收入者購(gòu)房。 ? 住房補(bǔ)貼采取代為還貸的形式進(jìn)行，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由地方政府根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和住房供求情況決定。 ? 由政府采取住房補(bǔ)貼方式資助購(gòu)買的住房，產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人，個(gè)人負(fù)擔(dān)維修成本，擁有完全繼承權(quán)和處分權(quán)，但政府享有一定年限內(nèi)（ 20—30年）的增殖分享權(quán)，轉(zhuǎn)讓增殖部分政府有權(quán)分享，分享比例根據(jù)補(bǔ)貼比例合理確定。 ? 住房補(bǔ)貼資金由地方政府與中央政府分擔(dān)，分擔(dān)比例根據(jù)地方財(cái)政和中央財(cái)政狀況決定。 ? 逐步加大購(gòu)房補(bǔ)貼的比例，并最終取代經(jīng)濟(jì)適用房成為中低收入者購(gòu)房的主要保障制度。 ? （ 3）完善住房公積金制度 ? 提高住房公積金貸款上限，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，提高利用率。 ? （ 4）完善廉租房制度 ? 設(shè)立專門非盈利性社會(huì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)廉租房的運(yùn)營(yíng)。 ? 嚴(yán)格資格審查。 ? 上述各項(xiàng)制度，都要逐步向進(jìn)城農(nóng)民開放實(shí)施。