【導讀】公共管理是由傳統(tǒng)的公共行政進一步擴展而形成的，其主要核心部分是政府管理活動。我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善大大地改變了政府管理的性質(zhì)、范圍、內(nèi)容和方式。管理是人類社會協(xié)作勞動和共同生活的產(chǎn)物，是與人類社會的生產(chǎn)和公共生活相伴而生的。計劃、組織、領導和控制等社會活動。管理者是在管理過程中組織、指揮、領導和控制其它社會成。員活動和行為的人們。家的統(tǒng)治者，政府的領導者和管理人員，生產(chǎn)資料的所有者以及他們以各種形式委托的代理人和經(jīng)理人，管理者可以以個人形式存在，集體形式存。①人力、物力、財力、組織等方面的資源。管理的各項功能在內(nèi)容上是相互交叉、緊密相關的。具體說是明確管理的總體目標和各。稱之為科學管理或管理的科學性。

　　

【正文】 子系統(tǒng)界定政策問題，確立政策目標。 ②為決斷子系統(tǒng)提供解決問題的方案、途徑和方法。 ③對公共政策的實施進行跟蹤反饋分析。 決斷子系統(tǒng) 是由擁有決策權力的領導者集體所組成的中樞機構 是政策制定活動的組織者，領導政策制定的全過程。 決斷子系統(tǒng)具有權威性和主導性特點 ①界定政策問題。 ②確立政策目標。 ③設計政策方案。 ④選擇政策方案。 監(jiān)控子系統(tǒng) 是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機構對行政決策行為以及對政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進行監(jiān)督和控制的機構 是一種政治行為，監(jiān)控主體必須在法律 賦予的權力范圍內(nèi)施行 ①防止決策者濫用決策權。 ②促使政策內(nèi)容切合實際。 ③監(jiān)督執(zhí)行機構及其人員正確執(zhí)行政策。 我國的行政決策監(jiān)控體系： 在我國，設有內(nèi)、外兩大監(jiān)控體系。內(nèi)部監(jiān)控體系是政權體系內(nèi)部的上級部門以及橫向的權力部門，即政黨 —— 人大 —— 政府之間的遞次監(jiān)控關系，還有內(nèi)設監(jiān)控機構（黨的紀檢委、人民政府的檢查部門），外部監(jiān)控體系由 人民群眾、社會團體、新聞輿論等組成。 內(nèi)容 類型 獨裁制 通過傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生的權威人物享有最高決策權。 ①宗教領袖型 ②君主親政型 ③軍人獨裁型 議會制 基本含義是首先由公民選出自己認為能代表自己表達意愿的代表或議員，然后由代表或議員來代表公議會一總統(tǒng)制 —— 美國 議會一內(nèi)閣制 —— 英國 22 民直接或參與作出行政決策，維護自己的利益 議會一委員會制 —— 瑞士 人民代表大會制 屬于民主集中制決策體制的一種，是一種有中國特色的民主決策體制 。其 主要內(nèi)容包括 ： ①各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。 ②各級人大及其常委會嚴格按照民主集中制的原則集體行使權力。 ③實行“議行合一”，國家行政機關、審判機關和檢察機關都由人大產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。 ④中央 和地方國家職能的劃分是在遵循中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則，但全國人大和地方人大不是領導關系，而是法律監(jiān)督關系、選舉指導和工作聯(lián)系關系。 ⑤在各少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治。 人民代表大會制另一個 重要特點 是，中國共產(chǎn)黨在人民代表大會制中起著領導作用。主要體現(xiàn)在： ①國家的重大決策，是由黨首先提出建議，再由人民代表大會或其常委會討論決定的。 ②黨培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀干部到國家機關去工作。 我國的中央政府和縣級以上地方各級政府的行政決策實行首長負責制，決策的形式有政府全體會議和政府常務會議兩種 。 議事規(guī)則仍然是民主集中制，行政決策本質(zhì)上是執(zhí)行性決策，即在執(zhí)行黨的決定和人大制定的法律的過程中的決策。 名稱 地位 原 則 環(huán)節(jié) 步驟（方法） 問題界定 任何決策都從發(fā)現(xiàn)問題開始。行政決策問題是被行政主體所認知并 認為有必要采取行動加以解決的公共問題。 決策的開端 ①癥結分析 。在問題篩選的基礎上對問題產(chǎn)生的時間、地點和條件，問題的性質(zhì)、類型、范圍、程度、影響和問題的內(nèi)部層次、結構等進行多維剖析，以建立對問題本身的全面認識，估量其在行政活動中的聯(lián)系和影響。 ②原因分析 。依據(jù)已有的經(jīng)驗和知識，運用 科學的方法和手段如實對問題產(chǎn)生的主觀原因和客觀原因、主要原因和次要原因、直接原因和間接原因、近因和遠因等進行估量、核查和證實。主要方法是縱向分析和橫向分析。 ③確切表述 。對問題癥結的“現(xiàn)實”寫“理想”及二者的“差距”作準確的定性定量概括，對差距、原因作出準確判斷。 問題界定階段所涉及的主要方法有類別分析法、類比分析法、假設分析法和層次分析法。 ①類別分析法 是澄清、界定和區(qū)分問題情景而對問題進行分類的一種方法。其具體操作要經(jīng)過邏輯區(qū)分和邏輯歸類這兩個過程。 ②類比分析法 是建立若干類比的標準和模型，對已經(jīng)出現(xiàn)的 問題的成因、特征與類別等因素進行比較，以發(fā)現(xiàn)此問題與他問題的相似性、相關性、差異性，井以類比的結果作為基礎，對問題的性質(zhì)和類型進行確認。 ③假設分析 是通過對決策問題相關因素尤 23 其是相互沖突的因素的設定，然后進行創(chuàng)造性的綜合，以期對問題有一個比較全面的認識。 ④層次分析 主要用于幫助認定問題的三種原因：可能的原因、合理的原因、可行原因。 目標確立 行政決策目標是決策者希望通過決策實施所達到的狀態(tài)。 是行政決策的重要階段。其特點為： ①層次性。 ②多樣性。 ③從屬性。 ①針對性。 ②可行性。 ③系統(tǒng)性。 ④ 規(guī)范性。 ⑤具體性。 依據(jù)確定。目標確立首先要有明確具體的依據(jù)，主要包括三個方面的內(nèi)容：①既定社會的政治、法律和道德行為準則和規(guī)范；②前一階段已經(jīng)界定出的問題；③當前和將來的主客觀條件。 體系建立。 目標確立的主要方法①綜合指標法。 ②主要目標列舉法。 ③目標排序法。 ④綜合評分法。又稱為多屬性效用理論。 ⑤逐步淘汰法。 方案設計 方案設計 就是在明確決策目標的基礎上，經(jīng)過調(diào)查研究，運用適當?shù)募夹g與方法，設計或者規(guī)劃諸種實現(xiàn)決策目標的行政備選方案的行為或過程。 方案設計是行政決策的中心環(huán)節(jié)，也 是決策咨詢系統(tǒng)參與得最多的一個環(huán)節(jié)。 決策方案的設計一般可分為輪廓設想和細部設計兩個具體步驟： ①輪廓設想。從不同角度、多種途徑出發(fā)，盡量大膽提出多種多樣的方案設想。其主要內(nèi)容有二： 一是為實現(xiàn)既定的決策目標，大致可提出多少個決策方案。 二是將各種方案的輪廓，如行動原則、指導方針、發(fā)展階段等大致勾畫出來。輪廓設想階段的主要要求是方案要盡可能多樣化并具備整體上的完備性；各個方案之間要相互排斥。輪廓設想階段也是創(chuàng)造性思維最多的一個階段，要求設計者要敢于打破陳規(guī)，獨辟蹊徑，用新的思維方式和技術來 實現(xiàn)方案的創(chuàng)新。 一 ②細部設計。對輪廓設想階段所產(chǎn)生的備選方案進行初步篩選，淘汰那些明顯不可行的設想，留下一些較為可行的方案，并對其進行精心的細節(jié)設計。 ①頭腦風暴法。又叫自由思考法。 ②對演法。 ③綜攝法。又稱比喻法或集思廣益法。 后果預測 后果預測是為了對行政方案進行評估和完善，而對決策方案實施的客觀 后果預測的步驟 ①收集資料。對預測對象的相關資料進行全面系統(tǒng)的搜集、整理和去偽存真，為準確的預測提供真實可 靠的依據(jù)。 ①德爾斐法。采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預測活動的專家提出問題，而后將其意見整理和綜合并匿名反 24 條件的變化和方案在各種可能的客觀條件下預期效果的預測。 方案評估和選優(yōu)的前提 ②確定方法。根據(jù)預測對象的性質(zhì)、指標和收集到的資料，選取相應的方法和模型。有時為了提高預測的精確性，還需選取幾種不同的方法進行相互驗證。 ③計算和分析。根據(jù)掌握的資料和確定的方法對預測對象進行具體預測，對關鍵變量進行綜合和匯總。 ④評審結果。將預測的結果輸入決策系統(tǒng)，對預測結果進行分析和檢驗，評審和確認預測活動的精確度。 饋給有關專家，再次征求意見，再綜合、反饋。經(jīng)過多次反復循環(huán)之后得到一個可靠一致的意見。 ②會議法。通過讓預測專家集中開會，面對面交換意見，從而達到相互啟發(fā)和集思廣益，形成創(chuàng)造性結論，以在較短時間內(nèi)取得預測結果。 ③時間序列法。假定預測對象的變化與時間有關，并根據(jù)其變化特征以慣性原理來推測其未來狀態(tài)。 ④回歸分析法。根據(jù)預測對象及其相關因素的統(tǒng)計資料來近似地確定變量間的函數(shù)關系，并根據(jù)這個函數(shù)模型來預測其未來狀態(tài)。 ⑤趨勢外推法。根據(jù)預測對象的歷史和現(xiàn)象資料，尋找其變化發(fā)展規(guī)律，從而推測出事物的未來狀況。 方案抉擇 是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權的行政領導，依據(jù)其權力、經(jīng)驗和 科學知識，在對各種備選方案進行比較權衡的基礎上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案 ①確定標準。確定一套對方案進行優(yōu)選的價值準則，一般包括：符合國家和社會的總體戰(zhàn)略；能最大限度地實現(xiàn)決策目標；消耗的資源盡可能少；實現(xiàn)目標的風險盡可能低；實施方案所產(chǎn)生的副作用盡可能小。實踐中經(jīng)常采用的方式是提出滿意標準，遵循有限理性的原則，選擇一種相對較優(yōu)的方案。 ②可行性分析。對決策方案在現(xiàn)實之中實施的可行性做出分析和估量。一般包括：政治可行性、經(jīng)濟可行性、法律可行性、行政可行性、技術可行性。 ③合法化。方案確定之后， 提交給有權的立法或行政機關審批，通過一定的規(guī)則和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形式輸出，付諸實①驗判斷法。 ②“決策樹”技術。 ③試驗法。 ④模擬法。 25 施。 公共決策過程中的群體決策包括：領導群體決策和群體參與決策兩種形式 領導群體決策，一個領導群體共同進行決策，也就是通常說的最高管理層的決策集團在一起拍板。 群體參與決策，指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況。集中表現(xiàn)在群體成員參與領導決策過程，并對決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響。 群體決策的優(yōu)勢在于 第一，能夠集思廣益，群策群力 ，集中更多、更全面的知識、技能和信息，因此，它可以為解決問題提供較多的處理意見和可供選擇的決策方案 第二，群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加會表現(xiàn)出對決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。 第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強組織中不同水平的溝通，促進人際關系的發(fā)展，增強組織的凝聚力。 群體決策的不利方面： １、 群體決策的工作程序較慢 ２、 個人的創(chuàng)新思想和建設性意見不能很好地表達出來 ３、 決策結果由集體負責，容易出現(xiàn) 冒險或保守的極化現(xiàn)象。 ４、 群體決策時會出現(xiàn)利益的不同、觀點的沖突、個人的成見和情緒化 行為等情況，造成不必要的內(nèi)耗和人力的浪費，從而導致認為的決策障礙。 ５、 表現(xiàn)為名義上的群體決策、實際上的個人拍板，其結果可能會傷害參與決策的其他成員的感情。 ６、 一旦決策失誤，將掩蓋個人的過失。 ７、 當組織不具備群體決策的條件，一旦采用群體決策形式，往往會帶來非常不利的結果。 ８、 把群體決策作為激勵的一種手段的做法并不明智。 ９、 在決策目標和問題情境不清楚時，不要采取群體決策。 因此，進行群體決策要具備相應得條件，否則，會導致不利的決策效果。 通過參與的形式作出的公共決策被群體認同和接受的程度較高，易于貫徹執(zhí)行，決策的滿意度 也較高，有利于提高公共決策的有效性和促進公共決策的合法性。 抉擇規(guī)則就是決策群體選定最終決策方案的程序和方法。 包括：一票否決（全體一致），多數(shù)規(guī)則，等級決定規(guī)則。 一票否決（全體一致） ：指決策群體所有成員必須意見完全一致才可能最終選定某個備選方案，有任何人持不同意見，方案都不能通過。（例如：聯(lián)合國安理會） 一票否決（全體一致）的兩點特征： １、 決策者平等分享決策權 ２、 決策者中沒有人因最終的方案選擇而利益受損，即決策者都能由此獲得一定的收益。 但存在討價還價的難題。 多數(shù)規(guī)則 ： 以多數(shù)票通過中選方案的抉擇規(guī)則?！昂?單多數(shù)方法” “相對多數(shù)”：沒有超過半數(shù) “絕對多數(shù)”：超過半數(shù)，或?qū)Ρ壤鞒雒鞔_的規(guī)定： 1/2， 2/3， 3/4 的多數(shù)等 多數(shù)規(guī)則的變異： 孔多塞標準 ：（兩兩對比法，成對表決法）先表決兩個方案，獲得群體成員過半數(shù)贊成票的方案在同余 26 下的方案進行成對比較，依次表決直至得出最終結果。 博爾達計數(shù) ：（偏好次序表決法）首先給每個備選方案按照偏好順序依次排列打分，然后計算各個方案的總分，分數(shù)最高者勝出。即先由各成員對備選方案表明其偏好，然后由群體運用加權計算法排出各方案的優(yōu)劣順序，并作出最后的選擇。 贊成 投 票 制（同意表決法）布拉姆斯和菲什伯恩：由群體成員對所有 他認為可以接受的方案投贊成票，得票最多的備選方案即可中選。反映敏感，避免自相矛盾。 ４、淘汰投票：（否定表決法）由群體成員對所有他認為可以舍棄的方案投反對票，得票最多的備選方案即被淘汰，否定表決依次進行，直至剩下最后一個備選方案。 ５、正負表決法。正負表決法可以對某一備選方案或者投一贊成票或者投一反對票，但兩者只可擇其一，每一個備選方案的正負之和就是凈余票，凈余正票最多者獲得通過。 等級決定規(guī)則 先對備選方案進行群體討論，再在此基礎上由群體中的一個成員（通 常是群體的領導者）負責最后拍板。 27 第四章 行政領導 領