【正文】 組織控制兩者之間關(guān)系的廣泛思考。它產(chǎn)生 了一個對激勵機制的探索，將有助于在實踐中尋找新的管理理念。 表面上，似乎極有可能是有這兩種現(xiàn)象之間的連接：一方面績效審計的發(fā)展 ,另一方面尋找一個新的辦法來解決依舊被政府控制的自治權(quán)這一古老的問題。但這看起來似乎是一種本質(zhì)在相互作用的系統(tǒng)調(diào)查。我們企圖之一便是填補這個空白。在下一章節(jié) ,我們開始觀察績效審計的定義及范圍 ,并用以描述法國、芬蘭、荷蘭、瑞典和英國這五個國家之間的以管理模式改革為基礎(chǔ)的比較。為后面章節(jié)所提及的內(nèi)容提供了背景 ,理出了績效審計的發(fā)展和管理改革力量之間的關(guān)系。 如果依據(jù)官方的解釋 ,那么公共部 門績效審計不僅僅只是一種技術(shù)工具。它并不如傳統(tǒng)印象中的審計只是一個能夠準確地、適當?shù)亍昂藢Y料”的處理過程而已。績效審計會有更多的令人興奮的聲明。它的從業(yè)者聲明 , 他們正在探求要對是否要建立起已充分考慮到經(jīng)濟性和效率性，效果性和良好的管理實踐性的公 開政策、程序、計劃或組織。同時帶來的是一個強有力的新組合：即傳統(tǒng)觀念中的審計和側(cè)重績效的現(xiàn)代審計相結(jié)合。隨著時間的推移，審計主體中的確切條款在不同國家的審計活動間存在變化。所以我們應(yīng)該不要急于明確“績效審計”的準確定義 ,而是應(yīng)該作為問題來深入探尋它的概念。 這一章 節(jié)里我們也將簡要地看一看一些“審計”在目前定義下的別的用途 ,審計實施和意義上的多樣化近年來引起了一個學(xué)者開始撰寫一部名為《審計社會》的鴻篇巨著。然而，目前，它將足夠表明那些被叫做 “績效審計”或者“一項物超所值的研究”的實踐活動已經(jīng)成為一個正在強大起來的機構(gòu)組織 —— 最高審計機關(guān)的中心活動。在大多數(shù)民主國家，最高審計機關(guān)是一個接近于國家機構(gòu)中心的位置。因此 ,公共部門績效審計潛在中應(yīng)是具有相當大的政治與民主意義。它以強大的、獨立的公共機構(gòu)被人們所熟悉，并且以確定其是否應(yīng)該被成立、代價多少、如何開展政府政策和計劃 為目的，以調(diào)查研究為形式被我們所認識。 考慮到這些總體特征，我們可能會希望這些學(xué)者所組成的團體所涉及的學(xué)科是那些比如政治學(xué)、公共管理、公共財政和財務(wù)會計等一些會產(chǎn)生大量關(guān)于績效審計文獻的學(xué)科。令人驚訝的是 ,情況不是這樣的。因此，為何我們在最高審計機關(guān)以及其內(nèi)部中忽視了績效審計與所謂的公共管理改革各方面對比的原因是可以推斷出來的。 績效審計與公共管理改革的自我建議在表面上的不一致是存在很多原因的。首先，公共管理改革已經(jīng)被引入或者至少被政客所提及，所以對他們來說，公開聲稱他們正在做的正是有所創(chuàng)新的、具有價值的以 及可預(yù)見能成功的事情是很自然的。此外，這種改變已經(jīng)產(chǎn)生了自己支持的“產(chǎn)業(yè)”，包括各種抓住任何機會把政治和行政推向更高層次的各種顧問。相比之下，最高審計機關(guān)是單一的、通常被認為是嚴肅的機構(gòu)。他們大量的工作似乎是很有技術(shù)性且詳細，并且還要認準自己的立場，分清各種政黨政治的爭議。通常，最高審計機關(guān)會在那些寫關(guān)于一個國家的政府體系的教材上被簡略提到，但很少被寫入專門的書籍或文章。美國，雖然不是目前研 究的一部分，或許是一個容易被忽視的例外，因為它將一定數(shù)量的分析性文字集中在總審計署上。在過去的幾年里只有開始少量的收集期刊文章和小冊子的勢頭。以前，最高審計機關(guān)很少用自己的方式宣傳自己，他們中的大部分僅僅在過去的十年里才開始生產(chǎn)和普及消費那些小冊子，或者通過媒體 來積極應(yīng)對。但始終有一部分對此持謹慎態(tài)度。 當然，最后績效審計的還存在規(guī)模上的差異。公共管理改革橫掃整個政府資助企業(yè)、部門、行政代理、半公營機構(gòu)、地方政府以及其他一些公共體制。相比之下，最高審計機構(gòu)是個獨立組織，很少會雇傭超過 100 人的員工。因此，審 計人員的看似不重要且沒有新聞價值的簡單工作的一丁點變動反而會影響幾十或幾百成千上萬的公共官員的工作 ,還可能直接影響公民使用公共服務(wù)。 即使上述考慮在某種程度上有助于解釋我們對媒體和學(xué)術(shù)能夠推動績效審計發(fā)展這方面缺乏關(guān)注，但這并不意味著，這種活動是無關(guān)緊要的。相反，正如我們將證明的，績效審計已經(jīng)成為了最高審計機構(gòu)中最大的獨立活動，同時也是最高審計機關(guān)在這方面研究的重要部分。這是相對較新的發(fā)展。雖然績效審計的定義沒能那么明確的表述，但是通過部分的先例我們可以更準確的說，績效審計作為獨特和主流活動主要起源于 20世 紀 70和 80年代。因此 ,在過去的二十年里 ,許多國家的最高審計機關(guān)都耗費了相當大的比例的資源用于發(fā)展中地區(qū)的建設(shè)，這使得我們將目光直接集中到現(xiàn)代政府的績效問題上。 當政府已經(jīng)宣布他們強烈關(guān)注 3E（經(jīng)濟、高效、效率）的同時，最高審計機構(gòu)一直在開發(fā)一種與 3E 類似的公共部門績效審計調(diào)查方法，使得兩種審計活動之間的聯(lián)系在首次產(chǎn)生的時候不會顯得很突兀。當然，有些影響是相當明顯。例如，最近英國國家審計署在手冊中承認，績效審計不得不應(yīng)對這一事實，即： “三分之二的政府業(yè)務(wù)現(xiàn)在被代理、輸出和交付所占據(jù)，這些遠比輸入更重要，還 有這將會給政府業(yè)務(wù)帶來比私營部門在公開資金交付過程中更嚴峻的財政困難。”這是一個講述公共管理改革對績效審計產(chǎn)生直接產(chǎn)生影響的例子。然而 ,整個局面更為復(fù)雜 ,直接和間接的影響正在雙向作用。 因此，我們的目標是要研究績效審計的實踐，和公共管理的當代發(fā)展。我們已詳細調(diào)查績效審計這一“國家的藝術(shù)” , 并探尋與管理改革的進程的關(guān)系。在實證方面，我們有雙灶。首先，我們已經(jīng)收集有關(guān)每一個國家的公共管理改革的材料，說明了在最高審計機關(guān)中開展績效審計的環(huán)境。盡管它源于我們的團隊成員最近的工作，但是許多資料必然還是次要的數(shù)據(jù)。其 次，在績效審計的關(guān)系方面，我們已經(jīng)進行了廣泛的初步研究。我們的要點集中在績效審計報告以及它的處理過程。其他一些最近的工作，概念上說比較復(fù)雜，但依賴證據(jù)類型因而受到 限制。我們會接受嚴峻的考驗來爭辯績效審計的真正的定義，或者表達一種最高審計機關(guān)通常所表達的即經(jīng)濟基礎(chǔ)比上層建筑更重要，盡管這兩類證據(jù)顯然都對他們的權(quán)力來說是非常有用的。 因此我們計算、分類和閱讀大量的審計報告。但具體而言 , 這些似乎是在比較分析最不滿意的單位。他們的有利之處在于具體、獨立以及在國家最高審計機關(guān)中有大量記錄系統(tǒng)作為基礎(chǔ)。然而 ,遺憾的是 ,他們也有一些不足之處。第一，不是所有國家最高審計機關(guān)能夠區(qū)分公共部門績效審計報告和其他類型的報告。第二 ,不是所有的公共部門績效審計報告都是屬于公共領(lǐng)域的。第三 ,除了獨立審計報告以外 ,還有其他重要公共部門績效審計的報告。例如 ,一些服務(wù)于國家審計署的績效審計采取的是向部門而不是向國會公共財務(wù)委員會提交未公開的審計報告的模式。大量國家高層的工作管理會發(fā)生在未公開的被審計機構(gòu)和各部門，尤其是那些部級部門。第四 ,國家間和國家內(nèi)部的績效審計報告之間會存在很多變化。他們在不同的國家有不同形式，不同設(shè)置的機構(gòu)組織 ,即使是 在主體單一的最高審計機關(guān)中這些報告也是可長可短 ,抑或昂貴抑或廉價 ,范圍或?qū)捇颡M隘的。事實上，這些變化是我們的特性描述和評論的內(nèi)容之一。最后 ,應(yīng)該指出 ,選擇不同的分析方式有可能得出不同的見解 ,可是同時，通過相同的表征，有可能被隱瞞或掩蓋那些我們所關(guān)注的審計報告中已經(jīng)被集中闡述的特征。舉例來說 , 我們在分析中使用績效審計方法上遇到一些困難，部分原因是一些報告內(nèi)使用一種單一的研究方法，其他方法幾乎沒有可能會被采納。 總之 ,我們應(yīng)該說 ,雖然這不是特意要求的 ,然而我們還是認為應(yīng)在適當?shù)那闆r下在最后一章中對一項議 程進行一個總結(jié)性的討論。從我們的描述和分析中我們認識到了一些可能有利于績效審計未來發(fā)展的問題。實際上 , 戰(zhàn)略選擇的組合會對國家最高審計機關(guān)產(chǎn)生重大影響。其中一些問題可以在進一步研究中加以澄清。他們都能夠受益于更廣泛和更深入的討論。正如政治太重要了以至于不能由政治家來決定一樣，我們的最高審計機構(gòu)的活動也太重要了以至于不能有審計人員來決定。 來源： 克里斯托弗?博勒特 ,漢克?舒瑪 .績效審計與公共管理改革 [M].績效 與 合規(guī) , 2020.