【正文】 組織控制兩者之間關(guān)系的廣泛思考。它產(chǎn)生 了一個(gè)對(duì)激勵(lì)機(jī)制的探索，將有助于在實(shí)踐中尋找新的管理理念。 表面上，似乎極有可能是有這兩種現(xiàn)象之間的連接：一方面績(jī)效審計(jì)的發(fā)展 ,另一方面尋找一個(gè)新的辦法來(lái)解決依舊被政府控制的自治權(quán)這一古老的問(wèn)題。但這看起來(lái)似乎是一種本質(zhì)在相互作用的系統(tǒng)調(diào)查。我們企圖之一便是填補(bǔ)這個(gè)空白。在下一章節(jié) ,我們開(kāi)始觀察績(jī)效審計(jì)的定義及范圍 ,并用以描述法國(guó)、芬蘭、荷蘭、瑞典和英國(guó)這五個(gè)國(guó)家之間的以管理模式改革為基礎(chǔ)的比較。為后面章節(jié)所提及的內(nèi)容提供了背景 ,理出了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和管理改革力量之間的關(guān)系。 如果依據(jù)官方的解釋 ,那么公共部 門績(jī)效審計(jì)不僅僅只是一種技術(shù)工具。它并不如傳統(tǒng)印象中的審計(jì)只是一個(gè)能夠準(zhǔn)確地、適當(dāng)?shù)亍昂藢?duì)資料”的處理過(guò)程而已?？?jī)效審計(jì)會(huì)有更多的令人興奮的聲明。它的從業(yè)者聲明 , 他們正在探求要對(duì)是否要建立起已充分考慮到經(jīng)濟(jì)性和效率性，效果性和良好的管理實(shí)踐性的公 開(kāi)政策、程序、計(jì)劃或組織。同時(shí)帶來(lái)的是一個(gè)強(qiáng)有力的新組合：即傳統(tǒng)觀念中的審計(jì)和側(cè)重績(jī)效的現(xiàn)代審計(jì)相結(jié)合。隨著時(shí)間的推移，審計(jì)主體中的確切條款在不同國(guó)家的審計(jì)活動(dòng)間存在變化。所以我們應(yīng)該不要急于明確“績(jī)效審計(jì)”的準(zhǔn)確定義 ,而是應(yīng)該作為問(wèn)題來(lái)深入探尋它的概念。 這一章 節(jié)里我們也將簡(jiǎn)要地看一看一些“審計(jì)”在目前定義下的別的用途 ,審計(jì)實(shí)施和意義上的多樣化近年來(lái)引起了一個(gè)學(xué)者開(kāi)始撰寫一部名為《審計(jì)社會(huì)》的鴻篇巨著。然而，目前，它將足夠表明那些被叫做 “績(jī)效審計(jì)”或者“一項(xiàng)物超所值的研究”的實(shí)踐活動(dòng)已經(jīng)成為一個(gè)正在強(qiáng)大起來(lái)的機(jī)構(gòu)組織 —— 最高審計(jì)機(jī)關(guān)的中心活動(dòng)。在大多數(shù)民主國(guó)家，最高審計(jì)機(jī)關(guān)是一個(gè)接近于國(guó)家機(jī)構(gòu)中心的位置。因此 ,公共部門績(jī)效審計(jì)潛在中應(yīng)是具有相當(dāng)大的政治與民主意義。它以強(qiáng)大的、獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)被人們所熟悉，并且以確定其是否應(yīng)該被成立、代價(jià)多少、如何開(kāi)展政府政策和計(jì)劃 為目的，以調(diào)查研究為形式被我們所認(rèn)識(shí)。 考慮到這些總體特征，我們可能會(huì)希望這些學(xué)者所組成的團(tuán)體所涉及的學(xué)科是那些比如政治學(xué)、公共管理、公共財(cái)政和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等一些會(huì)產(chǎn)生大量關(guān)于績(jī)效審計(jì)文獻(xiàn)的學(xué)科。令人驚訝的是 ,情況不是這樣的。因此，為何我們?cè)谧罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)以及其內(nèi)部中忽視了績(jī)效審計(jì)與所謂的公共管理改革各方面對(duì)比的原因是可以推斷出來(lái)的。 績(jī)效審計(jì)與公共管理改革的自我建議在表面上的不一致是存在很多原因的。首先，公共管理改革已經(jīng)被引入或者至少被政客所提及，所以對(duì)他們來(lái)說(shuō)，公開(kāi)聲稱他們正在做的正是有所創(chuàng)新的、具有價(jià)值的以 及可預(yù)見(jiàn)能成功的事情是很自然的。此外，這種改變已經(jīng)產(chǎn)生了自己支持的“產(chǎn)業(yè)”，包括各種抓住任何機(jī)會(huì)把政治和行政推向更高層次的各種顧問(wèn)。相比之下，最高審計(jì)機(jī)關(guān)是單一的、通常被認(rèn)為是嚴(yán)肅的機(jī)構(gòu)。他們大量的工作似乎是很有技術(shù)性且詳細(xì)，并且還要認(rèn)準(zhǔn)自己的立場(chǎng)，分清各種政黨政治的爭(zhēng)議。通常，最高審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)在那些寫關(guān)于一個(gè)國(guó)家的政府體系的教材上被簡(jiǎn)略提到，但很少被寫入專門的書(shū)籍或文章。美國(guó)，雖然不是目前研 究的一部分，或許是一個(gè)容易被忽視的例外，因?yàn)樗鼘⒁欢〝?shù)量的分析性文字集中在總審計(jì)署上。在過(guò)去的幾年里只有開(kāi)始少量的收集期刊文章和小冊(cè)子的勢(shì)頭。以前，最高審計(jì)機(jī)關(guān)很少用自己的方式宣傳自己，他們中的大部分僅僅在過(guò)去的十年里才開(kāi)始生產(chǎn)和普及消費(fèi)那些小冊(cè)子，或者通過(guò)媒體 來(lái)積極應(yīng)對(duì)。但始終有一部分對(duì)此持謹(jǐn)慎態(tài)度。 當(dāng)然，最后績(jī)效審計(jì)的還存在規(guī)模上的差異。公共管理改革橫掃整個(gè)政府資助企業(yè)、部門、行政代理、半公營(yíng)機(jī)構(gòu)、地方政府以及其他一些公共體制。相比之下，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)是個(gè)獨(dú)立組織，很少會(huì)雇傭超過(guò) 100 人的員工。因此，審 計(jì)人員的看似不重要且沒(méi)有新聞價(jià)值的簡(jiǎn)單工作的一丁點(diǎn)變動(dòng)反而會(huì)影響幾十或幾百成千上萬(wàn)的公共官員的工作 ,還可能直接影響公民使用公共服務(wù)。 即使上述考慮在某種程度上有助于解釋我們對(duì)媒體和學(xué)術(shù)能夠推動(dòng)績(jī)效審計(jì)發(fā)展這方面缺乏關(guān)注，但這并不意味著，這種活動(dòng)是無(wú)關(guān)緊要的。相反，正如我們將證明的，績(jī)效審計(jì)已經(jīng)成為了最高審計(jì)機(jī)構(gòu)中最大的獨(dú)立活動(dòng)，同時(shí)也是最高審計(jì)機(jī)關(guān)在這方面研究的重要部分。這是相對(duì)較新的發(fā)展。雖然績(jī)效審計(jì)的定義沒(méi)能那么明確的表述，但是通過(guò)部分的先例我們可以更準(zhǔn)確的說(shuō)，績(jī)效審計(jì)作為獨(dú)特和主流活動(dòng)主要起源于 20世 紀(jì) 70和 80年代。因此 ,在過(guò)去的二十年里 ,許多國(guó)家的最高審計(jì)機(jī)關(guān)都耗費(fèi)了相當(dāng)大的比例的資源用于發(fā)展中地區(qū)的建設(shè)，這使得我們將目光直接集中到現(xiàn)代政府的績(jī)效問(wèn)題上。 當(dāng)政府已經(jīng)宣布他們強(qiáng)烈關(guān)注 3E（經(jīng)濟(jì)、高效、效率）的同時(shí)，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)一直在開(kāi)發(fā)一種與 3E 類似的公共部門績(jī)效審計(jì)調(diào)查方法，使得兩種審計(jì)活動(dòng)之間的聯(lián)系在首次產(chǎn)生的時(shí)候不會(huì)顯得很突兀。當(dāng)然，有些影響是相當(dāng)明顯。例如，最近英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在手冊(cè)中承認(rèn)，績(jī)效審計(jì)不得不應(yīng)對(duì)這一事實(shí)，即： “三分之二的政府業(yè)務(wù)現(xiàn)在被代理、輸出和交付所占據(jù)，這些遠(yuǎn)比輸入更重要，還 有這將會(huì)給政府業(yè)務(wù)帶來(lái)比私營(yíng)部門在公開(kāi)資金交付過(guò)程中更嚴(yán)峻的財(cái)政困難?！边@是一個(gè)講述公共管理改革對(duì)績(jī)效審計(jì)產(chǎn)生直接產(chǎn)生影響的例子。然而 ,整個(gè)局面更為復(fù)雜 ,直接和間接的影響正在雙向作用。 因此，我們的目標(biāo)是要研究績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐，和公共管理的當(dāng)代發(fā)展。我們已詳細(xì)調(diào)查績(jī)效審計(jì)這一“國(guó)家的藝術(shù)” , 并探尋與管理改革的進(jìn)程的關(guān)系。在實(shí)證方面，我們有雙灶。首先，我們已經(jīng)收集有關(guān)每一個(gè)國(guó)家的公共管理改革的材料，說(shuō)明了在最高審計(jì)機(jī)關(guān)中開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的環(huán)境。盡管它源于我們的團(tuán)隊(duì)成員最近的工作，但是許多資料必然還是次要的數(shù)據(jù)。其 次，在績(jī)效審計(jì)的關(guān)系方面，我們已經(jīng)進(jìn)行了廣泛的初步研究。我們的要點(diǎn)集中在績(jī)效審計(jì)報(bào)告以及它的處理過(guò)程。其他一些最近的工作，概念上說(shuō)比較復(fù)雜，但依賴證據(jù)類型因而受到 限制。我們會(huì)接受嚴(yán)峻的考驗(yàn)來(lái)爭(zhēng)辯績(jī)效審計(jì)的真正的定義，或者表達(dá)一種最高審計(jì)機(jī)關(guān)通常所表達(dá)的即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比上層建筑更重要，盡管這兩類證據(jù)顯然都對(duì)他們的權(quán)力來(lái)說(shuō)是非常有用的。 因此我們計(jì)算、分類和閱讀大量的審計(jì)報(bào)告。但具體而言 , 這些似乎是在比較分析最不滿意的單位。他們的有利之處在于具體、獨(dú)立以及在國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)中有大量記錄系統(tǒng)作為基礎(chǔ)。然而 ,遺憾的是 ,他們也有一些不足之處。第一，不是所有國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)能夠區(qū)分公共部門績(jī)效審計(jì)報(bào)告和其他類型的報(bào)告。第二 ,不是所有的公共部門績(jī)效審計(jì)報(bào)告都是屬于公共領(lǐng)域的。第三 ,除了獨(dú)立審計(jì)報(bào)告以外 ,還有其他重要公共部門績(jī)效審計(jì)的報(bào)告。例如 ,一些服務(wù)于國(guó)家審計(jì)署的績(jī)效審計(jì)采取的是向部門而不是向國(guó)會(huì)公共財(cái)務(wù)委員會(huì)提交未公開(kāi)的審計(jì)報(bào)告的模式。大量國(guó)家高層的工作管理會(huì)發(fā)生在未公開(kāi)的被審計(jì)機(jī)構(gòu)和各部門，尤其是那些部級(jí)部門。第四 ,國(guó)家間和國(guó)家內(nèi)部的績(jī)效審計(jì)報(bào)告之間會(huì)存在很多變化。他們?cè)诓煌膰?guó)家有不同形式，不同設(shè)置的機(jī)構(gòu)組織 ,即使是 在主體單一的最高審計(jì)機(jī)關(guān)中這些報(bào)告也是可長(zhǎng)可短 ,抑或昂貴抑或廉價(jià) ,范圍或?qū)捇颡M隘的。事實(shí)上，這些變化是我們的特性描述和評(píng)論的內(nèi)容之一。最后 ,應(yīng)該指出 ,選擇不同的分析方式有可能得出不同的見(jiàn)解 ,可是同時(shí)，通過(guò)相同的表征，有可能被隱瞞或掩蓋那些我們所關(guān)注的審計(jì)報(bào)告中已經(jīng)被集中闡述的特征。舉例來(lái)說(shuō) , 我們?cè)诜治鲋惺褂每?jī)效審計(jì)方法上遇到一些困難，部分原因是一些報(bào)告內(nèi)使用一種單一的研究方法，其他方法幾乎沒(méi)有可能會(huì)被采納。 總之 ,我們應(yīng)該說(shuō) ,雖然這不是特意要求的 ,然而我們還是認(rèn)為應(yīng)在適當(dāng)?shù)那闆r下在最后一章中對(duì)一項(xiàng)議 程進(jìn)行一個(gè)總結(jié)性的討論。從我們的描述和分析中我們認(rèn)識(shí)到了一些可能有利于績(jī)效審計(jì)未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題。實(shí)際上 , 戰(zhàn)略選擇的組合會(huì)對(duì)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)產(chǎn)生重大影響。其中一些問(wèn)題可以在進(jìn)一步研究中加以澄清。他們都能夠受益于更廣泛和更深入的討論。正如政治太重要了以至于不能由政治家來(lái)決定一樣，我們的最高審計(jì)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)也太重要了以至于不能有審計(jì)人員來(lái)決定。 來(lái)源： 克里斯托弗?博勒特 ,漢克?舒瑪 .績(jī)效審計(jì)與公共管理改革 [M].績(jī)效 與 合規(guī) , 2020.