【導(dǎo)讀】我國社會的二元結(jié)構(gòu)正朝著“國家——市場——志愿組織”的三元結(jié)構(gòu)發(fā)展，三大管理即行政管理、公共事業(yè)管理和企業(yè)管理轉(zhuǎn)變。這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程也是一個(gè)。學(xué)術(shù)界在對此問題的研究上出現(xiàn)了分歧。提供準(zhǔn)公共物品最有效。公共事業(yè)組織包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單。很大一部分條款都不同程度上削弱和影響我國非營利機(jī)構(gòu)優(yōu)勢地位和。生存發(fā)展環(huán)境，尤其是一些條款的制約性規(guī)定。因此，目前我國必須加強(qiáng)立法，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步趨。逐步成為公共事業(yè)管理真正的主體。

　　

【正文】 體系簡稱 NACE 體系，是由歐洲統(tǒng)計(jì)辦公室（ The European Statistical Office）設(shè)計(jì)的，它試圖對 ISIC 體系加以改進(jìn)。在 NACE 體系里，公共事業(yè)組織被劃為 5類、 18 項(xiàng)。 5 類是教育類、研究與開發(fā)類、其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)、其他公眾服務(wù)類、休閑與文化類，雖然 NACE 體系涵蓋的面比 ISIC 體系有所擴(kuò)大，但由于它只把那些靠捐款運(yùn)作的組織包括在內(nèi)，所以它仍將相當(dāng)大一部分公共事業(yè)組織排斥在外。 美國慈善統(tǒng)計(jì)中心設(shè)計(jì)的免稅團(tuán)體分類體系 美國慈善統(tǒng)計(jì)中心設(shè)計(jì)的免稅團(tuán)體分類體系（ The National Taxono－ myof Exempt Entities），或簡稱 NTEE 體系。這個(gè)體系涵蓋面很寬，包括 25 大類公共事業(yè)組織：教育，保健，精神保健，特殊病癥保健，醫(yī)學(xué)研究，犯罪與法律，就業(yè)，食品與營養(yǎng)，住房與收容，公共安全與災(zāi)難防御，休閑與運(yùn)動(dòng)，青少年輔導(dǎo)，社會服務(wù)，文化藝術(shù)，環(huán)境保護(hù)，與動(dòng)物有關(guān)的組織，國際問題，民權(quán)與推促，社區(qū)改造，慈善事業(yè)，科學(xué)研究，社會科學(xué)研究，其他公益活動(dòng)，宗教相關(guān)活動(dòng)，互惠組織。每類又被分為很多小項(xiàng)，由于小項(xiàng)劃分相當(dāng)繁細(xì)，不便在此 — 一列舉。 學(xué)者設(shè)計(jì) 的公共事業(yè)組織國際分類體系 由一批學(xué)者設(shè)計(jì)的公共事業(yè)組織國際分類體系（ The International Classification of Nonprofit Organizations），或簡稱 ICNPO 體系。這批學(xué)者來自 13 個(gè)國家，經(jīng)約翰 —— 霍布金斯大學(xué)組織比較研究中心協(xié)調(diào)，他們合作設(shè)計(jì)出這個(gè)新的分類體系。根據(jù)公共事業(yè)組織的活動(dòng)領(lǐng)域、活動(dòng)范圍、活動(dòng)方式、活動(dòng)對象，劃分為 12 大類，24 小類。文化與休閑：文化與藝術(shù)；休閑；服務(wù)性俱樂部。教育與科學(xué)研究：中小學(xué)教育；高等教育；其他教育；研究。衛(wèi)生：醫(yī)院與康 復(fù)；診斷；精神衛(wèi)生與危機(jī)防范；其他保健服務(wù)。社會服務(wù)：社會服務(wù)；緊急情況救助；社會救濟(jì)。環(huán)境：環(huán)境保護(hù)；動(dòng)物保護(hù)。發(fā)展與住房：經(jīng)濟(jì)、社會、社區(qū)發(fā)展；住房；就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)。法律、推進(jìn)與政治；民權(quán)與推進(jìn)組織；治安與法律服務(wù)；政治組織。慈善中介與志愿行為鼓動(dòng)。國際性活動(dòng)。宗教活動(dòng)和組織。商會、專業(yè)協(xié)會、工會。其他。 上述分類比較完整，但是，判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否屬于社會公共事業(yè)組織并不完全依名稱而定。因?yàn)樵谠S多行業(yè)集團(tuán)中，既有營利也有非營利機(jī)構(gòu)。例如，有營利和非營利醫(yī)院、營利和非營利學(xué)校，甚至還有營利的宗教組織 。 第五 章 公共事業(yè)管理主體的特征及分類 — 19— 國內(nèi)分類 按國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類 在我國，根據(jù)公共事業(yè)組織在國民經(jīng)濟(jì)中所處的地位，按照《民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類與代碼（國家修訂方案）》的規(guī)定，以便于統(tǒng)計(jì)和同國際接軌，大致可作如下劃分：信托、典當(dāng)業(yè)，商業(yè)經(jīng)紀(jì)與代理業(yè)，其他非銀行金融業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營業(yè)，房地產(chǎn)代理與經(jīng)紀(jì)業(yè)，民服務(wù)業(yè)，信息、咨詢服務(wù)業(yè)，其他社會服務(wù)業(yè)，社區(qū)服務(wù)業(yè)，教育培訓(xùn)活動(dòng)，文化藝術(shù)經(jīng)紀(jì)與代理業(yè)，綜合技術(shù)服務(wù)業(yè)，社會團(tuán)體，基層群眾自治組織，其他行業(yè)。 正式官方分類 我國的公共事業(yè)組織歸屬民政部門登記管 理，所以民政部門采用的分類是名副其實(shí)的正式官方分類，它將公共事業(yè)組織分為社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。前者進(jìn)一步分為基金會、學(xué)術(shù)性團(tuán)體、行業(yè)性團(tuán)體、專業(yè)性團(tuán)體、聯(lián)合性團(tuán)體，后者進(jìn)一步分為教育類、科技類、文化類、體育類、社會福利類等，并在此基礎(chǔ)上按照登記管理機(jī)關(guān)的級別區(qū)分為全國性組織和地方性組織。 三類法劃分 有的學(xué)者根據(jù)組織的形成過程、領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)來源把公共事業(yè)組織分為官辦型、半官半民型和民辦。 還有三類分法是事業(yè)類、企業(yè)類、公務(wù)類。事業(yè)類是指它們的組成不是經(jīng)過工商行政管理部門核準(zhǔn)注冊的，而 是經(jīng)政府機(jī)構(gòu)編制管理部門審查批準(zhǔn)的；指它們的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)是通過國家財(cái)政撥款的，有全額撥款，也有差額撥款；指它們的業(yè)務(wù)都是社會公益、福利、保障方面的。企業(yè)類是指它們的成立是經(jīng)過工商行政管理部門核準(zhǔn)注冊的，而不是經(jīng)政府機(jī)構(gòu)編制管理部門審查批準(zhǔn)的；它們的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不是通過政府財(cái)政撥款，而完全是自收自支、自負(fù)盈虧；是指它們的業(yè)務(wù)都具有十分明顯的經(jīng)濟(jì)性和商業(yè)性。公務(wù)類是指它們的成立有些是政府管理部門審查批準(zhǔn)的，也有些是政府職能部門根據(jù)需要而設(shè)立的；它們的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一般是政府財(cái)政撥款；它們的業(yè)務(wù)主要是接受政府職能部門指示。委派 ，替政府職能部門行使一部分權(quán)力。按照這三種分類，從另一個(gè)角度看，又有自給自足型、部分收費(fèi)型、無償提供型之分。 從以上分析可以看出，公共事業(yè)管理主體包羅萬象，公共事業(yè)組織紛繁復(fù)雜，要有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分類很難。這也正是公共事業(yè)組織的優(yōu)勢所在，不被任何形式固定，少受僵化體制和繁文縟節(jié)的束縛，反應(yīng)迅速，善于靈活地調(diào)整自己的工作方向和運(yùn)作方式，適應(yīng)時(shí)代需要。與靈活性俱在的還有它的開創(chuàng)性，公共事業(yè) 第五 章 公共事業(yè)管理主體的特征及分類 — 20— 組織往往在被政府忽略的領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)新的社會需求，并由此找到提供相關(guān)社會服務(wù)的較好途徑方法?，F(xiàn)代國外有很多公共服務(wù)領(lǐng)域都是由公共事 業(yè)組織開創(chuàng)的?？偠灾彩聵I(yè)管理主體由公共事業(yè)組織來承擔(dān)才能達(dá)到它的最高效率，實(shí)現(xiàn)它的最好社會效益。 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 21— 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 積極推進(jìn)“政事分開” ,進(jìn)行事業(yè)單位改革 目前中國事業(yè)單位的 80％以上都是由政府出資舉辦的。傳統(tǒng)的事業(yè)單位管理體制的一個(gè)基本特征是政企事一體化，黨政不分，政事不分，企事不分，從而造成事業(yè)單位行政化的管理模式。這些事業(yè)單位一方面為政府產(chǎn)生行政結(jié)構(gòu)的隱性膨脹和腐敗滋生提供了可能，另一方面，事業(yè)單位相當(dāng)程度上成為政府的延伸和下屬機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置，布局不合理，財(cái) 政負(fù)擔(dān)過重等，相當(dāng)程度上就集中在事業(yè)單位方面，一定程度上已成為深化政府改革的制約瓶頸，更由于事業(yè)單位涉及的就是社會事務(wù)的管理，因而進(jìn)行事業(yè)單位改革，就是政府社會管理改革和新的公共事業(yè)管理體制形成的客觀需要，是事業(yè)單位形成自己的獨(dú)立性，真正成為公共事業(yè)管理主體的需要。 政事社分開不僅要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分開和人員分開，而且要實(shí)現(xiàn)職能分開，目標(biāo)分開，經(jīng)費(fèi)分開，運(yùn)行管理方式分開等。第一，政事社職責(zé)分開指正確界定和劃分政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位各自的職責(zé)。具體來說，政府承擔(dān)行政管理，提供公共物品；公共事業(yè)組織提供準(zhǔn)公共物品，承擔(dān)公共 事業(yè)管理。對于原來由政府機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的部分公共事業(yè)管理的職能，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行剝離，交給現(xiàn)有的事業(yè)單位。第二，政事機(jī)構(gòu)和人員編制分開，這是實(shí)現(xiàn)政事分開的關(guān)鍵，促成還政于政，還事于事。第三，政事經(jīng)費(fèi)分開，有利于加強(qiáng)公共事業(yè)組織的財(cái)政監(jiān)督，防止行政機(jī)構(gòu)及其人員占用或挪用事業(yè)經(jīng)費(fèi)。第四，政事管理方式分開，行政管理和公共事業(yè)管理分別有自己不同的管理目標(biāo)和規(guī)律，分開后事業(yè)單位取消行政級別，逐漸淡化并最終完全脫離與其行政主管部門的隸屬關(guān)系，成為依法并面向社會自主開展公共事業(yè)經(jīng)營的公共事業(yè)組織。政府對公共事業(yè)組織的管理要實(shí)行規(guī)范化 ，規(guī)范化的登記和監(jiān)督管理，從宏觀上進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而不是干涉公共事業(yè)組織的具體運(yùn)作。 積極推進(jìn)“政社分開”，防止社團(tuán)組織行政化 由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國社會力量相對薄弱，民間組織發(fā)育不成熟，現(xiàn)階段我國的民間組織尤其是那些有一定規(guī)模和影響的民間組織大多從政府部門脫胎而來。這樣，這些組織或與政府部門有著親近的血緣關(guān)系，或有直接的隸屬關(guān)系，從而具有明顯的官方色彩，有的甚至成為政府的附屬機(jī)構(gòu)，自治化的水平 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 22— 很低，主要表現(xiàn)：很多黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為了保證自己的退路，兼任社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；許多主管單位不尊重社團(tuán)組織的自主 性和民間性，把社團(tuán)作為安置閑散人員的分流渠道；社團(tuán)活動(dòng)空間的大小取決于主管部門的開明程度，主管部門的愛好和利益決定的社團(tuán)的自主性，主管部門的積極性決定了社團(tuán)工作的有效性，主管部門的所作所為決定了社團(tuán)的工作業(yè)績，等等。 而且政府的行為方式及運(yùn)作規(guī)范對民間組織影響巨大。“論資排輩”和“官本位”在民間組織中留下輕重不同的痕跡。隨著某些公共事業(yè)組織基金規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)范圍的拓展，機(jī)構(gòu)的不良傾向也就開始滋生，如許多公共事業(yè)組織的辦公條件和設(shè)備的提高與其業(yè)績不成比例。因此，民間組織要真正以自己的為社會服務(wù)的宗旨為活動(dòng)指 針，就必須政社分開，實(shí)現(xiàn)自主權(quán)和管理上的獨(dú)立性，這是政府部門事業(yè)單位改革之外的又一項(xiàng)培育公共事業(yè)組織的緊迫任務(wù)。 大力提倡社會公德，預(yù)防道德危機(jī)，建立廣泛民眾基礎(chǔ) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度一元化社會所奉行的是“道德人”假設(shè)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和社會的多元化，傳統(tǒng)道德逐漸失去其存在的社會基礎(chǔ)，但新的社會倫理規(guī)范卻未能形成。在此情況下，我國社會出現(xiàn)了“道德滑坡”現(xiàn)象。社會的“道德滑坡”現(xiàn)象勢必對公共事業(yè)組織造成不良影響。社會道德水準(zhǔn)的下降會損傷人們的“善心”、“同情心”和“愛心”，從而使得社會成員對公益事業(yè) 失去信信心和興趣，影響公共事業(yè)組織資金的來源和業(yè)務(wù)的拓展。社會道德滑坡波及公共事業(yè)組織的志愿人員和專職的工作人員，影響公共事業(yè)組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。很多組織打著公共事業(yè)組織的旗號，違規(guī)進(jìn)行營利性經(jīng)營，這些組織較難集中、綜合、表達(dá)、捍衛(wèi)所代表的群體的利益，得不到成員和一定社區(qū)內(nèi)公眾的支持和擁護(hù)。少數(shù)組織的違規(guī)，給大多數(shù)組織戴上了不可靠的帽子，使不能很好地提供公共服務(wù)和進(jìn)行必須的公共事業(yè)管理。 因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家要尤為重視社會主義精神文明建設(shè)，大力提倡社會公德，樹立典型發(fā)揮楷模作用。在良好的道德環(huán)境下， 公共事業(yè)組織的工作人員會努力追求自我實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，把個(gè)人利益和社會利益結(jié)合，充分發(fā)揮其作用。也會有更多的志愿人士加入到公共事業(yè)組織中來，公共事業(yè)組織的權(quán)威必將會日漸提高。 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 23— 建立公共事業(yè)組織多渠道籌資方式 公共事業(yè)組織缺乏資金?，F(xiàn)階段我國的公共事業(yè)組織普遍經(jīng)費(fèi)短缺，開展公益活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)開支同組織的資金能力之間有很大缺口。必須進(jìn)行多渠道的籌資： （ 1）政府資助。我國公共事業(yè)組織中有很多是全部政府撥款或部分政府撥款的，它的主要形式是向政府申請項(xiàng)目，與政府訂立項(xiàng)目支持合同。政府的支持使很多公共事業(yè)組 織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，政府支持的項(xiàng)目在原則上具有政治性，這是政府的性質(zhì)所固有的。但政府支持的重點(diǎn)也會轉(zhuǎn)移，因此完全依靠政府資助的公共事業(yè)組織就不得不為自己的生存擔(dān)憂 [6]。因此，除了政府資助之外，公共事業(yè)組織必須多渠道籌資。 （ 2）基金會的撥款。全美國有大約近 3 萬個(gè)基金會，約有 4402 個(gè)基金會在1983 年共擁有 631 億財(cái)富，占全美國積極提供資助的基金會的總財(cái)富的 97％ [7]，這是一批很龐大的財(cái)富。中國現(xiàn)在也已經(jīng)興起了各種類型的基金會，而且很多基金會的捐助是沒有地域限制的，比如臺灣中流文教與喜馬拉雅基金會對國內(nèi)很 多所大學(xué)的論文寫作獎(jiǎng)學(xué)金，基金會必將成為為公共事業(yè)組織提供資金的生力軍。 （ 3）公司和個(gè)人的捐贈(zèng)。許多公司都為社會慈善事業(yè)提供捐助，有些公司是以基金會的形式組織慈善活動(dòng)。私人捐贈(zèng)是美國志愿捐贈(zèng)的主要部分，近 20 年里，免稅機(jī)構(gòu)所得到的資助大約有 76－ 85％來自于私人捐贈(zèng) [8]。 (4)收費(fèi)性服務(wù)。 1989 年 12 月 30 日民政部民社發(fā)［ 89］ 59 號文《關(guān)于社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例有關(guān)問題的通知》的內(nèi)涵，其中第十個(gè)問題關(guān)于社會團(tuán)體不得從事以營利為目的經(jīng)營活動(dòng)含義的解釋是“社會團(tuán)體不能舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體以取得經(jīng)濟(jì)收入或從中牟利 ，如辦企業(yè)，開公司等。 [9]但不包括社團(tuán)的咨詢活動(dòng)，也不包括社團(tuán)自身業(yè)務(wù)活動(dòng)和與其宗旨相適應(yīng)的需要而設(shè)立的實(shí)體機(jī)構(gòu)，如按照有關(guān)規(guī)定辦理了審批手續(xù)的報(bào)社、雜志社、出版社、培訓(xùn)中心（或?qū)W校）、研究如心（或研究所）等”。對“非營利”的解釋是指不得以營利為目的，去牟利，不是一般意義上的不營利或不準(zhǔn)許營利的概念，而是支持和允許其按一定的規(guī)定和要求進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。 因此，許多公共事業(yè)組織都有創(chuàng)收活動(dòng)。這是其獲得資金的一個(gè)很重要的途徑。 公共事業(yè)組織財(cái)政優(yōu)惠制度化 國外非營利機(jī)構(gòu)能夠生存發(fā)展，具有吸引力和特殊優(yōu)勢地位是 因?yàn)橄硎芏愂罩? 第六章 公共事業(yè)管理主體的培育發(fā)展 — 24— 一系列優(yōu)惠待遇的結(jié)果。早在 1601 年英國伊麗莎白王朝時(shí)期制定的法令，就曾給歷史最悠久的非營利機(jī)構(gòu)慈善基金會免除若干稅務(wù)的優(yōu)惠待遇。該法令對非營利機(jī)構(gòu)在稅收上享受優(yōu)惠待遇的政策一直影響至今。目前各國在制定稅法時(shí)，在不同程度上規(guī)定減免非營利機(jī)構(gòu)的稅賦，享受優(yōu)惠待遇，使非營利機(jī)構(gòu)處于特殊的優(yōu)勢地位。以日本為例，非營利機(jī)構(gòu)為籌集資金，可附帶從事收益事業(yè)，根據(jù)法人稅法規(guī)定，政府只收取 27％收益事業(yè)的所得稅，而普通法人（企業(yè)）則需繳納42％的所得稅。私人或公司向該類機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)可按比例減免應(yīng)繳納所得稅額。這表明稅法對非營利機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。 國家通過減免稅政策對公共事業(yè)組織進(jìn)行扶持，是一項(xiàng)十分有力的措施。中國在價(jià)值觀念上對此也認(rèn)同，但在操作上則還未能完全兌現(xiàn)。啟動(dòng)這個(gè)機(jī)制，對中國公共事業(yè)組織發(fā)展將起著明顯的推進(jìn)作用。近年來民辦非企業(yè)單位的成長，在很大程度上是因?yàn)榈玫搅苏愂照呱系膬?yōu)惠。但至今為止，民政部門與稅務(wù)部門在認(rèn)識上仍存在分歧，因此未能在稅收政策上形成統(tǒng)一