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【正文】 沒有達成一致的意見，或出現(xiàn)有不同的績效任務(wù)，或方案又有重疊或大相徑庭，或利益相關(guān)者有不同利益等許多情況下，設(shè)定目標都無法完成。 尋求精確的績效措施：績效措施的設(shè)計工作難 點在于需要具體問題具體分析，針對不同的活動需求來設(shè)計不同的方案。比如，在實際工作中怎樣聯(lián)系相關(guān) 機構(gòu)，具體的操作步驟該怎么做，使得最后可以得到高質(zhì)量的績效成果。這對要實現(xiàn)生產(chǎn)和成果的每項措施都提出了不同的挑戰(zhàn)（ OECD， 2020b）。結(jié)果在技術(shù)上是難以衡量的：它們非常復(fù)雜，涉及很多的因素，是計劃內(nèi)的、計劃外的相互作用形成的。另外，因為時間滯后的原因，以及在某些情況下績效結(jié)果是不受政府控制的。績效結(jié)果對于公眾和政界來說，會形成強烈的反響。多數(shù)國家采取了生產(chǎn)和成果的相結(jié)合的方式以尋求精確的績效措施。 建立和維護數(shù) 據(jù)收集系統(tǒng)：為了保證信息質(zhì)量，需要有一個對收集的數(shù)據(jù)進行驗證和確認的過程。但是，建立和維護這些系統(tǒng)可能既昂貴又復(fù)雜?？冃徲嬓畔⒖梢杂兄谔岣呖冃藴?，并為立法機關(guān)提供報告結(jié)果。機構(gòu)依賴于第三方所提供的信息以保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量，是特別具有挑戰(zhàn)性的做法。尤其在聯(lián)邦制系統(tǒng)中，是一個關(guān)鍵問題 (Curristine， 2020)。 績效目標有助于證實組織在給定的時間內(nèi)的績效期望是否能夠完成。國家則繼續(xù)為目標的標準問題，比如水平和數(shù)字而尋求解決方案。對目標的設(shè)定過高或過低都是問題。設(shè)定目標太低意味著各機構(gòu)在提高績效時不會有 挑戰(zhàn)。如果設(shè)定目標太高，雖然可以激發(fā)組織的動力，但也會造成政府不切實際的期望，在某些情況下機構(gòu)會失敗 (Perrin， 2020)。因此需要花費時間去確認績效水平，并獲得比較數(shù)據(jù)，以實現(xiàn)制定的目標不會過高或過低。 過多的目標：目標的多少也是一個問題。過多的目標會造成信息過載，并難以選擇先后次序。過少的目標會造成信息失真。同樣的，這也需要時間來平衡。有些國家一開始進行績效時有大量的政府績效目標，但隨后越來越少。例如，在英國，當部門的績效協(xié)議第一次被作為 1998 年綜合開支審查的一部分介紹給公眾時，總共有超過 600 個 政府績效目標。到了 2020 年修訂的支出審查進行時，這一數(shù)字已減少到 130 個 (. Treasury， 2020)。 避免扭曲行為：這對于所有政府來說都是挑戰(zhàn)?？赡茉斐傻呢撁嬗绊懓繕耸д?，即組織和管理人員要重點關(guān)注一些具體的指標和目標 —— 通常是最可實現(xiàn)的或“實用” —— 在總體目標或計劃上的開支。在目標失真、機構(gòu)或工作人員、存在實現(xiàn)目標的壓力，在極端的情況下實現(xiàn)目標，可能會出現(xiàn)故意誤導(dǎo)的信息。 在許多經(jīng)合組織國家，引入績效目標是進入預(yù)算過程，提高預(yù)算決策，作為提高績效的一種鼓勵機制。關(guān)鍵問題之一是取得有良好 質(zhì)量和可靠的績效數(shù)據(jù)。 而另外有的一些挑戰(zhàn)包括建立一些財政信息和績效信息之間的聯(lián)系。這是特別具有挑戰(zhàn)性的成果措施。很多國家也有關(guān)于預(yù)算和會計結(jié)構(gòu)的問題。財政預(yù)算往往是按照體制和職能界限構(gòu)建的，而不是按結(jié)果類別。此外，如果沒有成本記錄系統(tǒng)，它是很難講清真正的成本與成果的。 獲得獎勵的正確組合：當國家在資源配置中使用績效信息時，這是特別重要的。一個根本的問題是，是否應(yīng)對好的績效給予經(jīng)濟回報，對壞的績效進行處罰。如果真的這么做了，應(yīng)該怎么做？通過沒收資源來懲治失敗的績效，制造了一個明確的信號給其他機構(gòu)，讓它們認識到績效的重要性。但是，它并不能幫助解決質(zhì)量較差的績效的根本原因。事實上，在某些情況下，未能達到目標，可能是因為資金或其他資源的缺乏。同時，獎勵良好的績效是直觀的表現(xiàn)，但它沒有考慮到成本問題以及政府的優(yōu)先事項。在節(jié)約預(yù)算的大氣候下，有一個問題是：是否能提供額外資金給進行績效 的機構(gòu)，尤其當這不是一個政府的優(yōu)先事項的情況下。而在同個大氣候下，總有一種危險，就是讓財政資源與結(jié)果掛鉤，激勵措施可能會造成提供信息的歪曲和欺騙。 最困難的一個挑戰(zhàn)是通過政府和組織建立一個以績效結(jié)果為基礎(chǔ)的風(fēng)氣。為了達到行為和文化的改變，通過政府尋求政府整體方式，該獎勵的正確組合結(jié)果需要考慮關(guān)鍵人員會怎么行動來互相影響。大多數(shù)國家不斷的在解決這個對于達到公務(wù)員和政治家的行為的變化問題 —— 這是一個長期的過程。 獲取和保持管理者和人員在政府內(nèi)部組織的支持是至關(guān)重要的。這項改革有可能提高對組織目標的重視，向管理者 做出方案，預(yù)算和政策，提供更好的決策信息，并改善內(nèi)部報告和內(nèi)部控制。但獲得這些好處是不容易的，因為它需要技術(shù)和文化的變革。在技術(shù)方面可能很難衡量一個機構(gòu)做什么，并銜接組織目標到個人目標。重要的是要取得一線人員的認同，為此，可以通過正式和非正式的激勵和控制權(quán)的組合來實現(xiàn)。獲取組織領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的強力支持，可通過給他們提供必要的便利和靈活性來實現(xiàn)這一目標。如果沒有這種靈活性，管理人員將沒有意愿和責(zé)任實現(xiàn)這一目標，畢竟沒有人愿意被追究責(zé)任且受到他人的控制。 在一個政府性的行為范圍內(nèi)，如果績效信息被政治家和財政部的 專家以任何方式利用，都可以建立激勵機制，影響管理人員的表現(xiàn)。如果績效信息是必需的，但不是由領(lǐng)導(dǎo)或管理人員在決策中使用，它將成為組織在信息系統(tǒng)和時間成本方 面的負擔(dān)，這樣非常危險。績效信息的提供，除了影響傳統(tǒng)的控制機制要求之外，也可能會讓原本要做的工作受到干擾。如果發(fā)生了，績效管理和預(yù)算就會變成一個錯亂、扭曲或昂貴的紙上談兵，而不是改變機構(gòu)的一種手段，也無法成為一個良好管理的重要組成部分。 獲取和保持政治家的支持：這是一個面臨改革者的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。在立法機關(guān)的政治家的支持和執(zhí)行，有助于加強變革的需要并且推動改革。即 使要獲取在立法機關(guān)的政治家的支持是非常困難的，也必須得到他們的支持。 問題的橫向和縱向的協(xié)調(diào)：許多目標和成果貫穿于政府機構(gòu)，也涉及到很多其他機構(gòu)的工作。一些經(jīng)合組織國家設(shè)立了跨政府的橫向目標和預(yù)算，但事實證明，很難實現(xiàn)跨部門協(xié)調(diào)。在一個垂直的水平上，問題就是不同的人員想要同樣的信息用于不同的設(shè)想；他們對信息的需要，其實是不一樣。 管理的期望：現(xiàn)實的期望是需要知道通過改革會達到什么目標，要花費多長的時間。這是一個需要長期堅持的方針：它需要時間來克服技術(shù)問題和改變公務(wù)員和政治家的行為。 政府績效的提高可以重點通 過政策咨詢的結(jié)果，中央和部門的管理流程，議會和公眾的問責(zé)制來實現(xiàn)。重要的是首先要確定一個國家在這些領(lǐng)域相對優(yōu)先的特點是什么？什么才是在每個不同情況下政府應(yīng)該做的？ 多數(shù)經(jīng)合組織國家正在實施績效管理和績效預(yù)算，即便各個國家的程度和方式存在巨大差異。對于績效管理和績效預(yù)算的采用似乎是公共管理領(lǐng)域一個重要而持久的創(chuàng)新。這顯然是一個用于水平的優(yōu)先級設(shè)置，政策調(diào)整和成本分析強大的工具。這些改革通過向公眾提供更多的規(guī)定信息從而改善了政府績效的透明度。然而，一些初步的期望已經(jīng)顯得太過雄心勃勃了。 大多數(shù)的國家仍然繼續(xù)在改 變公務(wù)員和政治家的行為上努力。這是一個漫長的過程。要達到跨政府的行為和文化上的改變，需要通過整體政府的形式，激勵和控制權(quán)（正式和非正式的）結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建，對一整個系統(tǒng)的理解，以及怎樣行動才能使關(guān)鍵行動者們相互影響。 沒有一個清楚的模式，可以像績效指標一樣有力的減輕外來控制。這便有了如何去平衡問責(zé)性和靈活性的問題。無論問責(zé)制在哪里，他們需要權(quán)衡管理人員做好本職工作的自由要求。傳統(tǒng)問責(zé)制的批評者認為那些問責(zé)制強調(diào)要遵守的， 并且阻礙了效率的績效分層結(jié)構(gòu)規(guī)定，已在他們身上結(jié)束了。因此，批評者強調(diào)了放松外來控制的需求。 在引入投入產(chǎn)出政策后，過快的放寬投入的控制明顯是很危險的。然而，不能充分放寬這些控制也是很危險的，結(jié)果可能是投入和產(chǎn)出措施成為一次昂貴的紙上談兵，這對管理者提高績效的要求不會產(chǎn)生多大的作用。如果該系統(tǒng)有太多的限制，導(dǎo)致管理者沒有足夠的資源提高績效，那么放寬投入控制的失敗會導(dǎo)致績效結(jié)果效率下降。 常見的假設(shè)是績效信息對行政機關(guān)有用又能服務(wù)于立法機關(guān)，但這還未得到證實。除了少數(shù)例外，對于經(jīng)合組織成員國的立法機關(guān)在做監(jiān)督和決策時，績效報告是不受歡迎且沒有用的。績效措施和目標只有一個有關(guān)績效的信息源，他們無法提供獨 立的，對有價值的政治影響力進行深入定性研究的替代品。 綜合經(jīng)合組織國家強調(diào)的必須采取長遠辦法的重要性的經(jīng)驗，對于提高績效和問責(zé)制的績效管理和績效預(yù)算能力，我有了一些比較實際的想法。堅持一個長期的方針是達到必要的技術(shù)和行為的變化的杠桿需求。 最后，從更廣泛的角度來看，跨政府績效干預(yù)設(shè)計需要仔細分析和考慮選項。從廣義上講，這些措施包括：領(lǐng)導(dǎo)；戰(zhàn)略規(guī)劃；績效管理；將正式預(yù)算編制，管理和監(jiān)督程序列入目標和措施；政策評估。每一項都有不同的優(yōu)點和局限性。各國政府過度沉迷于用一種特定的正式解決方法來解決提高績效的問題是危 險的行為。 公共管理績效的方向停留在此。它對政府的成功至關(guān)重要?，F(xiàn)代社會通常運用政策和規(guī)劃來進行公共事業(yè)，比較復(fù)雜?？冃н\動增加了正式的規(guī)劃，報告和許多跨政府的控制。這提高了管理人員和政策制定者對信息的使用。但經(jīng)驗表明，這種風(fēng)險可能會呈現(xiàn)官僚僵化的新趨勢。需要對交易成本持續(xù)進行績效檢查，并給予更多的關(guān)注，使績效預(yù)算和績效管理在社會的內(nèi)在的激勵和控制得到最佳的利用。 資料來源：特雷莎克里斯汀 . 政府績效：教訓(xùn)和挑戰(zhàn) [J]. 經(jīng)濟合作與發(fā)展組織預(yù)算期刊， 2020， 5(1)： 127151.