【導讀】可以采取公開制度、回避制度、說明理由制度、聽證制度等一系列措施從。程序上保證對行政許可中的自由裁量權。有必要建立事后救濟制度以防止行政許可自。由裁量權的濫用。黨的十五大確定黨領導人民治理國家的基本方略是依法治國，并把“依法治國，政主體的依法行政。據統計，國家頒布的法律法規(guī)80%都需要行政機關執(zhí)行，行政機。因此，依法行政是建。立現代民主法治國家的關鍵所在。個人自由，[1]即行政主體完全無自由裁量權。然而，在實際生活中，行政自由裁量。權卻廣泛存在并滲透于行政過程的各個環(huán)節(jié)。對自由裁量權廣泛存在的事實和意義的。追問會影響對“依法行政”問題的重新認識。許相對人行使某種權利，獲得從事某種活動的資格的一種具體行政行為。三是認為行政許可的內容是準許申請人從事某種活動。即有法律授予的頒發(fā)該類許可證的職權。要求行政機關對符合法定條件的申請人必須在法定期限

　　

【正文】 重，以維持法律關系的穩(wěn)定。 中國最大的管理資源中心 第 23 頁 共 173 頁 （二）既決力的外延 既決力概念的提出，必然涉及到對傳統具體行政行為效力理論的重組，當前，國內外學界在具體行政行為效力上的見解種類繁多，計有 一效力說、二效力說、三效力說、四效力說、五效力說、七效力說等等，內容不一，大多涉及公定力、先定力、效力先定特權、確定力（包括形式確定力即不可爭力和實質確定力即不可變更力）、拘束力、存續(xù)力、構成要件效力、確認效力、跨程序拘束效力、一事不再理原則（既判力）、間接的禁止翻供原則、執(zhí)行力、強制執(zhí)行特權等概念。 上述效力大概可分為三個層次：第一個層次是具體行政行為相對于相對人的特權地位。具體行政行為作為國家公權力行為，以公共利益為本位，以效率為訴求，客觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理（包括給付）目的的實 現，該種公信力主要體現為一種效力特權，該效力特權保證具體行政行為具有與生俱來的合法性及有效性，屬于該層次的主要有公定力、先定力、效力先定特權等概念；第二個層次是具體行政行為對行政法律關系主體和其他機關的影響。具體行政行為是行政主體代表國家作出的，是對特定權利義務狀態(tài)的確定，作為一種客觀存在，必然會對行政法律關系主體以及其他機關產生影響，并要求得到尊重，以維護行政管理的秩序，屬于該層次的主要有確定力（包括不可爭力和不可變更力）、拘束力、構成要件效力、確認效力、存續(xù)力、跨程序拘束效力、一事不再理（既判力）、間接 的禁止翻供原則等概念；第三個層次是具體行政行為內容的實現。作為國家強制力保證實施的具體行政行為，其確定的權利義務應得以實現或達到相應的狀態(tài)。屬于這一層次的主要有執(zhí)行力與強制執(zhí)行特權等概念。上述三個層次共同構成具體行政行為的效力狀態(tài)。 既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部內容，主要包括以下方面： 對相對人及利害關系人的約束力。 原則上，具體行政行為作出即生效，產生法律效果，這意味著特定權利義務狀態(tài)的確定，該特定權利義務狀態(tài)對相對人及利害關系人具有約束作用，該種約束作用包 中國最大的管理資源中心 第 24 頁 共 173 頁 括程序上也包括實 體上，程序上的約束作用主要是限制相對人及利害關系人的救濟權利（必須在法定救濟期間內提起，逾期則喪失救濟權），實體上的約束作用則是為相對人劃定權利框架和義務范圍，相對人及利害關系人的行為要受其羈束，二者構成既決力的一體兩面，共同維護法律關系的穩(wěn)定。傳統效力學說將程序上約束作用稱為不可爭力，以限制相對人不得任意請求改變已生效的具體行政行為，將實體上的約束作用概括為拘束力，以限制相對人的行為。 這種劃分將具體行政行為對相對人的程序權益和實體權益的影響人為地割裂開來，不僅無助于 科學 認識具體行政行為與相對人的關系，而且失于繁瑣而將具體行政行為的效力體系弄得支離破碎。 對行政主體的約束力。 現代 行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護原則，前者禁止恣意和權力的濫用，后者從保護人民的信賴利益出發(fā)，限制行政權力的反復無常，實際上都突出了現代法律對行政權力的價值要求：合法、理性。具體行政行為產生法律效果后，即意味著法律關系的 確定，相對人和利害關系人都有權利期待具體行政行為在一定時期內可預見地保持穩(wěn)定，行政主體作為法律關系主體亦有義務尊重這一法律關系并保持其穩(wěn)定，不得任意加以改變，否則即違反了上述基本原則。傳統效力學說將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關系狀態(tài)的義務理解為拘束力，行政主體負有服從具體行政行為內容之義務，而將行政主體不得任意改變或撤銷的義務理解為不可變更力。 其實，行政主體受具體行政行為內容的約束即隱含了不得任意加以改變的義務，二者是一回事。 對其他機關的約束力。 具體行政行為對其他機關（包括 行政主體的上級行政機關、法院以及其他國家機關）具有約束力，在 臺灣 地區(qū)以及國外學界并不成問題，問題是大陸學界在這方面認識則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎行政行為地位不明的關鍵所在。 理論上講，具體行政行為對其他機關應當具有約束力，這是由權力分權制衡、行政權力的國家屬性、公益價值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內在必然要求。 中國最大的管理資源中心 第 25 頁 共 173 頁 國外及臺灣地區(qū)在該約束力問題上主要有 “ 構成要件效力 ” 、 “ 確認效力 ” 等概念 。 其 中 ， 構 成 要 件 效 力 ， 德 國 法 上 稱 為 “ 構 成 要 件 之 效 果 ”（ Tatbestandswirkung）， 是指其他國家機關有義務將生效具體行政行為的 “ 規(guī)制內容 ” （即意思表示）當作一個既定的構成要件或既成的事實，予以承認和接受，并作為自身管轄事務內作出決定的基礎。確認效力（ Feststellungswikung），是指作為具體行政行為規(guī)制內容基礎的 “ 事實與法律認定 ” 對其他國家機關具有約束力，當然出于對行政程序縝密性、嚴謹性欠缺的考量，承認確認效力以法律明確規(guī)定為限。 構成要件效力與確認效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行政行 為的意思表示有構成要件效力，而構成意思表示之基礎的事實認定等則具有確認效力，二者在對其他國家機關的約束力上只有量的區(qū)別，并無質的不同，這種區(qū)分實際上將是一個整體的具體行政行為劃分為兩個部分，并分別具有不同（量）的效力，在理論和實務上究竟有多大效用，值得懷疑。 綜上，傳統效力學說將生效具體行政行為對 社會 的 影響 人為生硬地劃分為種種力，如對同一個確定力，根據主體不同分為對相對人的不可爭力與對行政主體的不可變更力；對同一個主體如相對人，根據形式與 內容 的不同，分為形式上的不可爭力與內容的拘束力；對同一個具體行政行為，根據組成部分的不同，分為意思表示部分的構成要件效力和事實認定、 法律 判斷部分的確認效力等等，其分類標準并不 科學 ，所有的力其實目的都是解決一個法律關系穩(wěn)定即一事不再理的 問題 ，本質上是一個生效具體行政行為在具有效力先定特權后，對包括行政法律關系主體、其他機關在內的約束問題，一個既決力概念即足解決該問題，故筆者主張用既決力概念取代傳統效力學說中第二層次的所有概念。 相應地，具體行政行為效力三層次之間的關系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權，是相對 于相對人行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構成既決力的前提和基礎，不具有公定力的具體行政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具體內容后，作為一種公 中國最大的管理資源中心 第 26 頁 共 173 頁 權力行為，其法律效果應得到實現，這就是第三層次執(zhí)行的問題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構成執(zhí)行力的前提和基礎，執(zhí)行力則是上兩個層次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實為一種層層鋪墊、依次遞進，共同構成一個動態(tài)的具體行政行為效力概念。 三、既決力的界限 （一）主體 如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對人、利害關系人、其他機關的行為，當然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對相對人、行政主體、利害關系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實體的約束，程序上相對人和利害關系人只能在一定期限內享有復議或訴訟等救濟權，行政主體不能任意啟動變更或撤銷程序；實體上相對人和利害關系人必須受具體行政行為內容的約束，行政主體亦同。而對其他機關而言，則只有實體的約束。 （二）客體 既決力的客體是指既決力作用的對象，亦即具體行政行為中具有既決力效力的部分。主要有： 意思表示 意思表示是行政主體將產生、變更、消滅行政法律關系的目的外化的過程，也是法律效果賴以產生的根據，其所確定的權利義務狀態(tài)，一般表現為具體行政行為決定的主文。該意思表示是公權力作用的外在表現，具有既決力，對行政法律關系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對其他機關來說，則有義務將該意思表示（包括其所確定的權利義務狀態(tài)）作為一個既定事實予以承認，如作出公權力行為的事實基礎涉及該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為事實基礎之一部或全部（構成要件），不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在民事合同糾 紛案件中，涉及 企業(yè) 等 中國最大的管理資源中心 第 27 頁 共 173 頁 當事人民事行為能力時，必須以企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照（作為行政許可行為，頒證機關的意思表示為企業(yè)確定了經營范圍）作為依據，不得另行判斷。 認定的事實 具體行政行為是基于一定事實進行法律判斷的結果，認定事實構成行政主體作出行政行為產生法律效果的基礎，二者密不可分，具有既決力。 這表現在相對人和利害關系人于救濟期限屆滿后，不得對生效具體行政行為認定的事實主張異議，行政主體不得改變認定之事實， 否則構成改變具體行政行為，其他國家機關要受具體行政行為認定的事實的拘束，不得作相反判斷等等。 （三）時間 既決力的時間等同于具體行政行為的存續(xù)時間，因此既決力的時間要取決于具體行政行為。由于一般具體行政行為一經作出并送達即產生效力，故既決力存續(xù)的時間原則上是始于具體行政行為作出時，止于具體行政行為被依法撤銷、確認無效、廢止時 ；例外情況下，對附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩條件（停止條件），既決力始于條件成就時，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如所附條件為解除條件，則既決力始于具 體行政行為作出并送達時，終于條件成就時；對附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限（始期），則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認無效、廢止時，如附解除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達時，止于期限屆滿。 四、既決力的例外 值得注意的是，既決力并不是絕對的，在適用上有所例外。針對行政主體而言，既決力并不是絕對的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體行政行為的權力，但并非絕對限制，如出現新的證據、發(fā)現其他嚴重錯誤或者因形勢改變而需要加以廢止時，行政主體仍有權亦有職責予 以撤銷或變更，以保護公共利益、相對人 中國最大的管理資源中心 第 28 頁 共 173 頁 或者利害關系人的重大法益。對其他機關，既決力并不適用于其他機關依法定職權審查具體行政行為情形，如人民法院在行政訴訟中審查被訴具體行政行為的合法性，有權從事實和法律兩方面進行審查，此時既決力并不適用。但上述情形以外，國家機關行使職權時必須受到具體行政行為既決力的約束，否則即構成越權。 行文至此，筆者希望能夠對文章篇首提出的問題作一個合乎法律和邏輯的回答，即生效具體行政行為的意思表示（確定法律效果）及其認定的事實，對人民法院具有既決力，人民法院在行政訴訟中，對被訴具體行 政行為以外的其他具體行政行為，人民法院在民事訴訟中對案情涉及的具體行政行為（即基礎性行政行為 筆者注），均應受其拘束，作為構成要件之事實，應直接作為