【導(dǎo)讀】中國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)。中國(guó)民用機(jī)場(chǎng)協(xié)會(huì)編制。由城鎮(zhèn)化水平不斷提高引發(fā)的需求增長(zhǎng)是民航持續(xù)發(fā)展的源泉..5

　　

【正文】 有容量 不足的骨干機(jī)場(chǎng)，緩解機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 與客貨運(yùn)量猛增 的突出矛盾；增建部分新機(jī)場(chǎng)，完善機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)布局。 據(jù)初步匡算，完成 《 規(guī)劃 》目標(biāo)需 4500億元 的 靜態(tài)投資 。其中 截止到 “十一五 ”末 ，用來(lái)建設(shè) 45 個(gè) 左右的新機(jī)場(chǎng)所完成的投資 約 達(dá) 1400億元 。屆時(shí) 民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)總數(shù)將達(dá)到 190個(gè) 以上 。在國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需政策的推動(dòng)下，規(guī)劃投資項(xiàng)目有望提前完成。（信息來(lái)源：中國(guó)民用航空局網(wǎng)站） 用法律保障《規(guī)劃 》 得以實(shí)施并充分 發(fā)揮作用 從我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，《規(guī)劃》的實(shí)施需要立法的支持。沒(méi) 有完善的法律支持，《規(guī)劃》就不可能有確切的執(zhí)行方案和執(zhí)行依據(jù)， 來(lái)自各方面無(wú)效、短視、甚至負(fù)面的行政干預(yù)也會(huì)使 《 規(guī)劃 》的初衷得不到貫徹。要保證《規(guī)劃 》 發(fā)揮作用，還須將明確、定量的航空服務(wù)目標(biāo) 和技術(shù)上的可行性保障方案納入法制 26 軌道 以求其 得到有效執(zhí)行。 27 第 6章 政府的政策 機(jī)場(chǎng)管理體制改革 狀況描述 回顧三十年來(lái)機(jī)場(chǎng)行業(yè)發(fā)展的歷史可以看出，國(guó)家管制逐步放松，機(jī)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與邊界逐步清晰是中國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)管理體制改革的主要特征。 1980年代，在鄧小平同志“ 民航必須要走企業(yè)化的發(fā)展道路 ”指示的指 引下，中國(guó)民航由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的、高度壟斷的、政企合一的經(jīng)營(yíng)模式，開(kāi)始向市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式過(guò)渡。國(guó)家開(kāi)始逐步放松管制， 民航系 統(tǒng) 嘗試市場(chǎng)化改革， 并最終實(shí)現(xiàn)航空公司、機(jī)場(chǎng)和空管等部門 的分設(shè)和獨(dú)立運(yùn)行，中國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)開(kāi)始形成。 1988年 10月，廈門機(jī)場(chǎng)下放給廈門市人民政府管理，標(biāo)志著中國(guó)民航進(jìn)入了一個(gè)新的深化體制改革階段。中國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。在機(jī)場(chǎng)行業(yè)，中央政府不再是唯一的投資方，地方性資本開(kāi)始逐漸顯露頭角。 2020 年，機(jī)場(chǎng)開(kāi)始實(shí)行屬地化管理。 民航總局將直接管理的 86 個(gè)機(jī)場(chǎng)（除北京首都機(jī)場(chǎng)和西藏自治區(qū) 內(nèi)的民用 機(jī)場(chǎng)外）下放給所在?。▍^(qū)、市）管理，相關(guān)資產(chǎn)、負(fù)債和人員一并劃轉(zhuǎn)。地方政府開(kāi)始占據(jù)機(jī)場(chǎng)管理和建設(shè)的主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，民營(yíng)資本、國(guó)際資本開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)，并最終形成了目前 28 中國(guó)機(jī)場(chǎng)投資主體多元化的格局。 當(dāng)前，民航局正在探索將飛行區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和航站區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理相結(jié)合的新的管理模式，為機(jī)場(chǎng)爭(zhēng)取更多的扶持政策和有利的發(fā)展環(huán)境。這是繼上世紀(jì)八十年代民航開(kāi)始市場(chǎng)化改革以來(lái)的又一次重大變革，肯定會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)行業(yè)產(chǎn)生重大影響。 新型 的管理模式符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，符合科學(xué)發(fā)展觀 判斷一項(xiàng)政策是否符合科學(xué)發(fā)展觀，其標(biāo) 準(zhǔn)就是要看其是否符合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。將飛行區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和航站區(qū)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理相互區(qū)分，重新定義，并采取新的管理模式將兩者結(jié)合的方式，可以減少機(jī)場(chǎng)在飛行區(qū)方面巨大的成本投入，避免目前機(jī)場(chǎng)大面積虧損無(wú)以為繼的狀況發(fā)生，有助于機(jī)場(chǎng)自身的發(fā)展。 用立法保障 中國(guó) 機(jī)場(chǎng)機(jī)制改革的順利實(shí)施 總結(jié)國(guó)內(nèi)外機(jī)場(chǎng)行業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)可以推斷，未來(lái)中國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)主要是由單一功能機(jī)場(chǎng)向多功能、商業(yè)化機(jī)場(chǎng)發(fā)展；機(jī)場(chǎng)所有制結(jié)構(gòu)由國(guó)家一元向多元化發(fā)展；機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理方式由經(jīng)營(yíng)型向管理型過(guò)渡。其中，機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理方式的轉(zhuǎn)變是當(dāng) 前機(jī)場(chǎng)行業(yè)體制改革的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。協(xié)會(huì)呼吁政府加大這方面的研究和立法工作，以幫助機(jī)場(chǎng)行業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)向管理型的轉(zhuǎn)變。 29 機(jī)場(chǎng)空管 狀況描述 目前大型機(jī)場(chǎng)的空管設(shè)施及人員統(tǒng)一由總局空管局管理，但許多小機(jī)場(chǎng)的空管還由機(jī)場(chǎng)當(dāng)局直接管理。由于小機(jī)場(chǎng)的效益較差，設(shè)施投入不足，空管人員也較為短缺，造成安全隱患較大。 支持政府將所有機(jī)場(chǎng)空管交由空管局統(tǒng)一管理 協(xié)會(huì)支持民航局推進(jìn)中小機(jī)場(chǎng)空管體制改革，將所有機(jī)場(chǎng)空管交由空管局統(tǒng)一管理。 空管應(yīng)同 當(dāng)?shù)?機(jī)場(chǎng) 的業(yè)務(wù) 發(fā)展保持同步 建設(shè) 空管應(yīng)同機(jī)場(chǎng)發(fā)展保持同步，其時(shí)刻分配和空管的 保障手段要與機(jī)場(chǎng)所在地區(qū)的社會(huì)發(fā)展需求相匹配。 機(jī)場(chǎng)公安 狀況描述 由于機(jī)場(chǎng)公安管理體制改革還不到位，許多地方機(jī)場(chǎng)公安存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)權(quán)分離、權(quán)限邊界不清晰等問(wèn)題，形成新的安全管理漏洞。 盡快解決機(jī)場(chǎng)公安問(wèn)題 協(xié)會(huì)呼吁民航局盡快解決機(jī)場(chǎng)公安的問(wèn)題，明確機(jī)場(chǎng)當(dāng)局和機(jī)場(chǎng)公安系統(tǒng)的責(zé)任范圍，理順責(zé)權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化空防安全管 30 理。 關(guān)于對(duì)《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》的分析 狀況描述 民航局成立了節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。交通領(lǐng)域的第一個(gè)行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》已由民航局和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合頒布實(shí)施。 建設(shè)資源節(jié)約型機(jī)場(chǎng) 是機(jī)場(chǎng)行業(yè)發(fā)展的必由之路 建設(shè)資源節(jié)約型機(jī)場(chǎng)，是機(jī)場(chǎng)行業(yè)發(fā)展的必由之路。協(xié)會(huì)建議民航局盡快出臺(tái)有關(guān)規(guī)劃實(shí)施細(xì)節(jié)，并詳細(xì)界定各方利益關(guān)系，促使綠色機(jī)場(chǎng)概念得以實(shí)施。協(xié)會(huì)呼吁各機(jī)場(chǎng)優(yōu)化飛行區(qū)管理流程，減少飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)在地面的排放；強(qiáng)調(diào)使用節(jié)能材料和設(shè)備，減少“三廢”和噪音污染，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 行業(yè)信用體系建設(shè) 狀況描述 中國(guó)民航整體依然存在市場(chǎng)秩序混亂，部分企業(yè)違規(guī)操作等制約行業(yè)發(fā)展的重要因素。 2020 年民航局將全面加強(qiáng)民航政府主管部門和企事業(yè)單位的信用體系建設(shè)，提高全行業(yè)的誠(chéng) 信水平。 航空公司欠費(fèi)數(shù)據(jù)應(yīng)納入 到 民航信用體系 協(xié)會(huì)呼吁民航局將航空公司欠費(fèi)數(shù)據(jù)納入到民航信用體系 31 建設(shè)中去，對(duì)部分信用缺失的企業(yè)制訂相應(yīng)的懲戒措施，例如在航權(quán)和時(shí)刻分配方面對(duì)信用等級(jí)低下的航空公司進(jìn)行限制。 32 第 7章 航空與鐵路和公路的競(jìng)爭(zhēng) 與合作 狀況描述 高速鐵路和高速公路對(duì)航空運(yùn)輸?shù)挠绊懻饾u加劇，特別是高速鐵路，在很大程度上抵消了航空運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)，已具備了在傳統(tǒng)的航空運(yùn)輸市場(chǎng)中爭(zhēng)得一杯羹的能力 。 以青島至北京的動(dòng)車組為例。據(jù)來(lái)自青島火車站的統(tǒng)計(jì)，目前青京之間 6對(duì)動(dòng)車組 ，其 上客 率 都 在 75%以上，而根據(jù)該 站的 客流調(diào)查， 在乘坐火車的旅客中 有 4050%左右 曾經(jīng)是 “飛機(jī)客 ”。 （數(shù)據(jù)來(lái)源： 《青島財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》 ） 再看寧波至上海航線。在 杭州灣跨海大橋 投入使用之前，此條航線曾是寧波機(jī)場(chǎng)的黃金航線之一。但自大橋通車后，寧波至上海航線已由最多時(shí)每天 6 班銳減到 1 班。 開(kāi)通不到半年的杭州灣跨海大橋 已經(jīng)影響到 長(zhǎng)三角交通運(yùn)輸格局 。 數(shù)據(jù)來(lái)源：《 杭州 日?qǐng)?bào)》 ） 隨著鐵路系統(tǒng)未來(lái)建設(shè)規(guī)劃的出臺(tái)以及 08年 京滬高速鐵路全面開(kāi)工建設(shè) ，高速鐵路勢(shì)必成為航空運(yùn)輸未來(lái)最強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。 此外 ，中國(guó)的高速公路通車總里程已經(jīng)達(dá)到 公里，僅次于美國(guó) 。 按照 2020年公布的高速公路網(wǎng)發(fā)展 規(guī)劃，到 2020年， 中國(guó) 將建成 通車總里程 達(dá) 10 萬(wàn)公里 ， 由 7條首都放射線、9 條南北縱向線和 18 條東西橫向線 共同 組成 的高速公路網(wǎng) ，簡(jiǎn)稱為 “7918網(wǎng) ” （數(shù)據(jù)來(lái)源：中央政府門戶網(wǎng)站） 。 而 高速鐵路 33 接駁各地高速公路后，將起到乘法效應(yīng) 。如果高速公路和鐵路能夠?qū)崿F(xiàn)無(wú)縫貫通，將對(duì)航空業(yè)產(chǎn)生巨大的影響，未來(lái)的航空業(yè)需要重新定位，發(fā)揮自身長(zhǎng)航線和中轉(zhuǎn)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，并積極與鐵路和公路進(jìn)行全方位的合作。 機(jī)場(chǎng)與鐵路等其它運(yùn)輸方式合 作與競(jìng)爭(zhēng)的策略 面對(duì)中國(guó)高速鐵路和高速公路的發(fā)展，我國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)要盡早謀劃，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，為中國(guó)機(jī)場(chǎng)業(yè)的生存和發(fā)展贏得更廣闊的空間。 發(fā)揮機(jī)場(chǎng)在大交通領(lǐng)域中的節(jié)點(diǎn)作用 機(jī)場(chǎng)是國(guó)家交通體系中的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。由于多種因素，國(guó)內(nèi)的高速鐵路和高速公路等系統(tǒng)目前還未能與機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效鏈接。中國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)需要積極的與鐵路系統(tǒng)和公路系統(tǒng)展開(kāi)合作，將高速鐵路和高速公路引入到航空體系進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多式聯(lián)運(yùn)，發(fā)揮機(jī)場(chǎng)在大交通領(lǐng)域中的關(guān)鍵作用。 完善旅客出行價(jià)值鏈，減少旅客出行成本 旅客出行的時(shí)間有很大一部分是浪費(fèi)在由家到機(jī)場(chǎng)的路上和進(jìn)出港的流程上面，從整個(gè)出行時(shí)間來(lái)看，與高速鐵路相比，航空運(yùn)輸在 800 公里以內(nèi)的距離中已不占競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)機(jī)場(chǎng)應(yīng)該全面考慮旅客出行過(guò)程，加強(qiáng)旅客出行價(jià)值鏈管理，特別是關(guān)注中轉(zhuǎn)流程管理，盡量采用先進(jìn)的技術(shù)，從根本上減少旅 34 客出行的無(wú)效時(shí)間成本，為民用航空的生存和發(fā)展贏得更廣闊的空間。 增加南北、東西方向及跨區(qū)飛行等長(zhǎng)程航線航班 受制于地理環(huán)境，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)程運(yùn)輸必須是南北或是東西方向。大型東部機(jī)場(chǎng)在未來(lái)必須給予廣大西部中小機(jī)場(chǎng)以足夠的航班時(shí)刻才能滿足航空運(yùn)輸?shù)男枨螅耸卢F(xiàn)在就應(yīng)該考慮應(yīng)對(duì)措施。 35 第 8章 支線 機(jī)場(chǎng)的發(fā)展 狀況描述 當(dāng)前，我國(guó)的支線航空發(fā)展滯后的狀況沒(méi)有發(fā)生根本性 改變。 2020年，中國(guó)民航在冊(cè)的民用飛機(jī)數(shù)量為 1134架，其中 支線飛機(jī) 有 84 架，僅 占到 民用飛機(jī)總量的 %（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì) 《中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書(shū)（ 2020）》） 。 運(yùn)力不足，造成國(guó)內(nèi)支線機(jī)場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)持續(xù)虧損，國(guó)家對(duì)機(jī)場(chǎng)的投入無(wú)法得到回報(bào)， 廣大公眾的航空出行權(quán)利沒(méi)有得到相應(yīng)的保障 。 大型機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻分配要能夠滿足廣大支線機(jī)場(chǎng)的需求 現(xiàn)在干線航班的航班量已經(jīng)可以基本滿足 大型城市 民眾出行 的需求，在此基礎(chǔ)上再增加航班并 不能給旅客帶來(lái)明顯的便利，反而支線機(jī)場(chǎng)所在的 中小城市 民眾對(duì)航空的需求正在大幅上升 ，滿足 從支線機(jī)場(chǎng)飛往大型機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻需求日漸緊迫 。 協(xié)會(huì)呼吁政府應(yīng)該以 “制度 公平 ” 為 根本 出發(fā)點(diǎn) 兼顧行業(yè)效益 ，關(guān)注于那些出行需求還沒(méi)有被滿足的地區(qū)，而不是 以大型機(jī)場(chǎng)和干線航空公司的經(jīng)濟(jì)利益為政策制訂方向，限制 支線飛機(jī)在大型機(jī)場(chǎng)起降。 36 地方政府需加強(qiáng)對(duì)支線航空運(yùn)輸?shù)闹С至Χ? 政府對(duì)支線航空的支持實(shí)際上是提高城市競(jìng)爭(zhēng)力的具體體現(xiàn)，地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須要不斷提高當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂行省? 民航局應(yīng)賦予支線機(jī)場(chǎng)可選擇補(bǔ)貼航線的 權(quán)利 支線機(jī) 場(chǎng)最了解當(dāng)?shù)毓姵鲂械男枨蠛妥钸m應(yīng)本地情況的機(jī)型 。將選擇被補(bǔ)貼航線的權(quán)利 賦予機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局 和地方政府，才能 最大化 地滿足當(dāng)?shù)毓姷某鲂行枨?。 各支線機(jī)場(chǎng)應(yīng)積極推進(jìn)本地區(qū)支線航空立法工作 支線航空對(duì)全民真正享有公平的航空服務(wù)權(quán)利至關(guān)重要。從經(jīng)濟(jì)性而言，支線對(duì)航空公司沒(méi)有吸引力 。 因此，人民出行的權(quán)利需要各個(gè)層級(jí)的立法保護(hù) 以保證機(jī)場(chǎng)所需的財(cái)政支持及時(shí)到位 。 與此同時(shí)， 各機(jī)場(chǎng)應(yīng)積極 游說(shuō) 政府，收集 作為立法依據(jù)的相關(guān) 數(shù)據(jù)， 將 中央及地方的 有關(guān)支線航空的 立法工作 向前推進(jìn) 。 二 〇〇 九年 四 月 八 日