【導讀】中國機場行業(yè)發(fā)展藍皮書。中國民用機場協(xié)會編制。由城鎮(zhèn)化水平不斷提高引發(fā)的需求增長是民航持續(xù)發(fā)展的源泉..5

　　

【正文】 有容量 不足的骨干機場，緩解機場基礎設施建設滯后 與客貨運量猛增 的突出矛盾；增建部分新機場，完善機場網絡布局。 據初步匡算，完成 《 規(guī)劃 》目標需 4500億元 的 靜態(tài)投資 。其中 截止到 “十一五 ”末 ，用來建設 45 個 左右的新機場所完成的投資 約 達 1400億元 。屆時 民航運輸機場總數將達到 190個 以上 。在國家拉動內需政策的推動下，規(guī)劃投資項目有望提前完成。（信息來源：中國民用航空局網站） 用法律保障《規(guī)劃 》 得以實施并充分 發(fā)揮作用 從我國的國情來看，《規(guī)劃》的實施需要立法的支持。沒 有完善的法律支持，《規(guī)劃》就不可能有確切的執(zhí)行方案和執(zhí)行依據， 來自各方面無效、短視、甚至負面的行政干預也會使 《 規(guī)劃 》的初衷得不到貫徹。要保證《規(guī)劃 》 發(fā)揮作用，還須將明確、定量的航空服務目標 和技術上的可行性保障方案納入法制 26 軌道 以求其 得到有效執(zhí)行。 27 第 6章 政府的政策 機場管理體制改革 狀況描述 回顧三十年來機場行業(yè)發(fā)展的歷史可以看出，國家管制逐步放松，機場產權結構與邊界逐步清晰是中國機場行業(yè)管理體制改革的主要特征。 1980年代，在鄧小平同志“ 民航必須要走企業(yè)化的發(fā)展道路 ”指示的指 引下，中國民航由計劃經濟體制的、高度壟斷的、政企合一的經營模式，開始向市場化的經營模式過渡。國家開始逐步放松管制， 民航系 統(tǒng) 嘗試市場化改革， 并最終實現航空公司、機場和空管等部門 的分設和獨立運行，中國機場業(yè)開始形成。 1988年 10月，廈門機場下放給廈門市人民政府管理，標志著中國民航進入了一個新的深化體制改革階段。中國機場行業(yè)的產權結構發(fā)生重大變化。在機場行業(yè)，中央政府不再是唯一的投資方，地方性資本開始逐漸顯露頭角。 2020 年，機場開始實行屬地化管理。 民航總局將直接管理的 86 個機場（除北京首都機場和西藏自治區(qū) 內的民用 機場外）下放給所在省（區(qū)、市）管理，相關資產、負債和人員一并劃轉。地方政府開始占據機場管理和建設的主導地位。與此同時，民營資本、國際資本開始進入中國機場業(yè)，并最終形成了目前 28 中國機場投資主體多元化的格局。 當前，民航局正在探索將飛行區(qū)生產經營管理和航站區(qū)資產經營管理相結合的新的管理模式，為機場爭取更多的扶持政策和有利的發(fā)展環(huán)境。這是繼上世紀八十年代民航開始市場化改革以來的又一次重大變革，肯定會對機場行業(yè)產生重大影響。 新型 的管理模式符合經濟發(fā)展規(guī)律，符合科學發(fā)展觀 判斷一項政策是否符合科學發(fā)展觀，其標 準就是要看其是否符合社會和經濟發(fā)展的規(guī)律。將飛行區(qū)生產經營管理和航站區(qū)資產經營管理相互區(qū)分，重新定義，并采取新的管理模式將兩者結合的方式，可以減少機場在飛行區(qū)方面巨大的成本投入，避免目前機場大面積虧損無以為繼的狀況發(fā)生，有助于機場自身的發(fā)展。 用立法保障 中國 機場機制改革的順利實施 總結國內外機場行業(yè)發(fā)展的歷史經驗可以推斷，未來中國機場行業(yè)的發(fā)展趨勢主要是由單一功能機場向多功能、商業(yè)化機場發(fā)展；機場所有制結構由國家一元向多元化發(fā)展；機場經營管理方式由經營型向管理型過渡。其中，機場經營管理方式的轉變是當 前機場行業(yè)體制改革的重點，也是難點。協(xié)會呼吁政府加大這方面的研究和立法工作，以幫助機場行業(yè)盡快實現向管理型的轉變。 29 機場空管 狀況描述 目前大型機場的空管設施及人員統(tǒng)一由總局空管局管理，但許多小機場的空管還由機場當局直接管理。由于小機場的效益較差，設施投入不足，空管人員也較為短缺，造成安全隱患較大。 支持政府將所有機場空管交由空管局統(tǒng)一管理 協(xié)會支持民航局推進中小機場空管體制改革，將所有機場空管交由空管局統(tǒng)一管理。 空管應同 當地 機場 的業(yè)務 發(fā)展保持同步 建設 空管應同機場發(fā)展保持同步，其時刻分配和空管的 保障手段要與機場所在地區(qū)的社會發(fā)展需求相匹配。 機場公安 狀況描述 由于機場公安管理體制改革還不到位，許多地方機場公安存在多頭領導、責權分離、權限邊界不清晰等問題，形成新的安全管理漏洞。 盡快解決機場公安問題 協(xié)會呼吁民航局盡快解決機場公安的問題，明確機場當局和機場公安系統(tǒng)的責任范圍，理順責權關系，強化空防安全管 30 理。 關于對《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》的分析 狀況描述 民航局成立了節(jié)能減排工作領導小組。交通領域的第一個行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃《民航行業(yè)節(jié)能減排規(guī)劃》已由民航局和國家發(fā)改委聯合頒布實施。 建設資源節(jié)約型機場 是機場行業(yè)發(fā)展的必由之路 建設資源節(jié)約型機場，是機場行業(yè)發(fā)展的必由之路。協(xié)會建議民航局盡快出臺有關規(guī)劃實施細節(jié)，并詳細界定各方利益關系，促使綠色機場概念得以實施。協(xié)會呼吁各機場優(yōu)化飛行區(qū)管理流程，減少飛機發(fā)動機在地面的排放；強調使用節(jié)能材料和設備，減少“三廢”和噪音污染，實現可持續(xù)發(fā)展。 行業(yè)信用體系建設 狀況描述 中國民航整體依然存在市場秩序混亂，部分企業(yè)違規(guī)操作等制約行業(yè)發(fā)展的重要因素。 2020 年民航局將全面加強民航政府主管部門和企事業(yè)單位的信用體系建設，提高全行業(yè)的誠 信水平。 航空公司欠費數據應納入 到 民航信用體系 協(xié)會呼吁民航局將航空公司欠費數據納入到民航信用體系 31 建設中去，對部分信用缺失的企業(yè)制訂相應的懲戒措施，例如在航權和時刻分配方面對信用等級低下的航空公司進行限制。 32 第 7章 航空與鐵路和公路的競爭 與合作 狀況描述 高速鐵路和高速公路對航空運輸的影響正逐漸加劇，特別是高速鐵路，在很大程度上抵消了航空運輸的優(yōu)勢，已具備了在傳統(tǒng)的航空運輸市場中爭得一杯羹的能力 。 以青島至北京的動車組為例。據來自青島火車站的統(tǒng)計，目前青京之間 6對動車組 ，其 上客 率 都 在 75%以上，而根據該 站的 客流調查， 在乘坐火車的旅客中 有 4050%左右 曾經是 “飛機客 ”。 （數據來源： 《青島財經日報》 ） 再看寧波至上海航線。在 杭州灣跨海大橋 投入使用之前，此條航線曾是寧波機場的黃金航線之一。但自大橋通車后，寧波至上海航線已由最多時每天 6 班銳減到 1 班。 開通不到半年的杭州灣跨海大橋 已經影響到 長三角交通運輸格局 。 數據來源：《 杭州 日報》 ） 隨著鐵路系統(tǒng)未來建設規(guī)劃的出臺以及 08年 京滬高速鐵路全面開工建設 ，高速鐵路勢必成為航空運輸未來最強大的競爭對手。 此外 ，中國的高速公路通車總里程已經達到 公里，僅次于美國 。 按照 2020年公布的高速公路網發(fā)展 規(guī)劃，到 2020年， 中國 將建成 通車總里程 達 10 萬公里 ， 由 7條首都放射線、9 條南北縱向線和 18 條東西橫向線 共同 組成 的高速公路網 ，簡稱為 “7918網 ” （數據來源：中央政府門戶網站） 。 而 高速鐵路 33 接駁各地高速公路后，將起到乘法效應 。如果高速公路和鐵路能夠實現無縫貫通，將對航空業(yè)產生巨大的影響，未來的航空業(yè)需要重新定位，發(fā)揮自身長航線和中轉的競爭優(yōu)勢，并積極與鐵路和公路進行全方位的合作。 機場與鐵路等其它運輸方式合 作與競爭的策略 面對中國高速鐵路和高速公路的發(fā)展，我國機場業(yè)要盡早謀劃，發(fā)揮競爭優(yōu)勢，為中國機場業(yè)的生存和發(fā)展贏得更廣闊的空間。 發(fā)揮機場在大交通領域中的節(jié)點作用 機場是國家交通體系中的一個關鍵節(jié)點。由于多種因素，國內的高速鐵路和高速公路等系統(tǒng)目前還未能與機場實現有效鏈接。中國機場行業(yè)需要積極的與鐵路系統(tǒng)和公路系統(tǒng)展開合作，將高速鐵路和高速公路引入到航空體系進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現多式聯運，發(fā)揮機場在大交通領域中的關鍵作用。 完善旅客出行價值鏈，減少旅客出行成本 旅客出行的時間有很大一部分是浪費在由家到機場的路上和進出港的流程上面，從整個出行時間來看，與高速鐵路相比，航空運輸在 800 公里以內的距離中已不占競爭優(yōu)勢。中國機場應該全面考慮旅客出行過程，加強旅客出行價值鏈管理，特別是關注中轉流程管理，盡量采用先進的技術，從根本上減少旅 34 客出行的無效時間成本，為民用航空的生存和發(fā)展贏得更廣闊的空間。 增加南北、東西方向及跨區(qū)飛行等長程航線航班 受制于地理環(huán)境，國內長程運輸必須是南北或是東西方向。大型東部機場在未來必須給予廣大西部中小機場以足夠的航班時刻才能滿足航空運輸的需求，此事現在就應該考慮應對措施。 35 第 8章 支線 機場的發(fā)展 狀況描述 當前，我國的支線航空發(fā)展滯后的狀況沒有發(fā)生根本性 改變。 2020年，中國民航在冊的民用飛機數量為 1134架，其中 支線飛機 有 84 架，僅 占到 民用飛機總量的 %（數據來源：中國航空運輸協(xié)會 《中國航空運輸業(yè)發(fā)展藍皮書（ 2020）》） 。 運力不足，造成國內支線機場生產經營持續(xù)虧損，國家對機場的投入無法得到回報， 廣大公眾的航空出行權利沒有得到相應的保障 。 大型機場的時刻分配要能夠滿足廣大支線機場的需求 現在干線航班的航班量已經可以基本滿足 大型城市 民眾出行 的需求，在此基礎上再增加航班并 不能給旅客帶來明顯的便利，反而支線機場所在的 中小城市 民眾對航空的需求正在大幅上升 ，滿足 從支線機場飛往大型機場的航班時刻需求日漸緊迫 。 協(xié)會呼吁政府應該以 “制度 公平 ” 為 根本 出發(fā)點 兼顧行業(yè)效益 ，關注于那些出行需求還沒有被滿足的地區(qū)，而不是 以大型機場和干線航空公司的經濟利益為政策制訂方向，限制 支線飛機在大型機場起降。 36 地方政府需加強對支線航空運輸的支持力度 政府對支線航空的支持實際上是提高城市競爭力的具體體現，地方政府要發(fā)展經濟就必須要不斷提高當地居民的出行效率。 民航局應賦予支線機場可選擇補貼航線的 權利 支線機 場最了解當地公眾出行的需求和最適應本地情況的機型 。將選擇被補貼航線的權利 賦予機場管理當局 和地方政府，才能 最大化 地滿足當地公眾的出行需求 。 各支線機場應積極推進本地區(qū)支線航空立法工作 支線航空對全民真正享有公平的航空服務權利至關重要。從經濟性而言，支線對航空公司沒有吸引力 。 因此，人民出行的權利需要各個層級的立法保護 以保證機場所需的財政支持及時到位 。 與此同時， 各機場應積極 游說 政府，收集 作為立法依據的相關 數據， 將 中央及地方的 有關支線航空的 立法工作 向前推進 。 二 〇〇 九年 四 月 八 日