行政學(xué)原理第1章(編輯修改稿)
2024-11-19 22:16 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 諾的表述是，“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的 執(zhí)行〞；“政治在決定政策，行政在執(zhí)行政策〞；行政是“政府官員推行 政府功能的活動(dòng)。〞,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯被稱為“組織理論之父〞，于20世紀(jì) 初提出了官僚制理論。在馬克斯韋伯看來，官僚制是指一種以分部 —分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì) 實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 所謂“官僚〞，是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員而 言，并不含有一般語境中使用“官僚〞一詞的貶義。為了防止誤解，有 些學(xué)者把韋伯所說的官僚組織，改稱科層組織。韋伯認(rèn)為，在近代以 來的資本主義社會(huì)中，官僚組織是對(duì)大規(guī)模社會(huì)群體進(jìn)行有效管理的 根本形態(tài)。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 官僚制具有如下根本特征： ① 合理的分工。在組織中明確劃分每個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法 規(guī)的形式將這種分工固定下來。 ② 層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。在組織中實(shí)行職務(wù)等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化， 整個(gè)組織是一個(gè)層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。 ③ 依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。在組織中任何管理行為都不能隨心所 欲，都要按章行事。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 ④ 形成正規(guī)的決策文書。在組織中一切重要的決定和命令都以正式 文件的形式下達(dá)，下級(jí)易于接受明確的命令，上級(jí)也易于對(duì)下級(jí)進(jìn)行管 理。 ⑤ 組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規(guī)、條例 和正式文件等來標(biāo)準(zhǔn)組織成員的行為，公私清楚，對(duì)事不對(duì)人。 ⑥ 合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設(shè)職，專 職專人，以及適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 官僚制作為行政組織的一種“經(jīng)典組織范式〞在管理機(jī)構(gòu)得到了廣 泛的推行。然而進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，官 僚制面臨著極大的挑戰(zhàn)，主要集中在如下幾個(gè)方面： ① 過分強(qiáng)調(diào)了層級(jí)節(jié)制體制，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)在職務(wù)上絕對(duì)服 從，無視了下級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，缺乏民主精神。 ② 過分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，難以應(yīng)付社會(huì)個(gè)性化的開展 要求，難以應(yīng)付多樣化的社會(huì)需求。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,〔2〕韋伯的官僚制行政組織理論 ③ 過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，無視了宏觀協(xié)調(diào)以及 消除本位主義的問題。 ④ 過分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性，無過失便終身任職的制度，最終造 就出不求有功但求無過的管理人員，造成管理人員得過且過混日子的 狀況。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔3〕泰勒的科學(xué)管理理論 〔4〕法約爾的一般管理理論 法國(guó)的亨利法約爾在1908年就提出了一般行政管理的原那么，首創(chuàng)經(jīng)營(yíng)管 理理論。1916年，他出版了?工業(yè)管理和一般管理?一書，第一個(gè)提出了“管 理的要素〞并論述了經(jīng)營(yíng)的六種職能活動(dòng)，即技術(shù)活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng) 、平安活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)。對(duì)管理活動(dòng)，又提出“方案、組織、指揮 、協(xié)調(diào)、控制〞五種因素。在對(duì)這些因素進(jìn)行詳細(xì)論述后，他提出了十四條管 理原那么，作為管理教育的內(nèi)容和管理企業(yè)的指導(dǎo)方針。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔5〕懷特的理論框架 1926年，美國(guó)學(xué)者懷特的?行政學(xué)導(dǎo)論?出版，該書全面反映了 傳統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理論觀點(diǎn)。懷特指出，“行政管理是在完成國(guó)家的 各個(gè)目標(biāo)過程中對(duì)人與物的管理〞，他把公共行政的目標(biāo)明確表述為： “公共行政的目的，就是在官員和雇員的處置下，對(duì)各種資源加以最 有效的利用……良好的行政所追求的是：消除浪費(fèi)、保護(hù)材料和資源 、迅速而圓滿地完成公眾的目標(biāo)。〞,2.2 行政學(xué)在西方的開展,行政學(xué)在西方的初創(chuàng) 〔5〕懷特的理論框架 懷特所關(guān)注的是影響行政效率的組織、人事、財(cái)務(wù)及法規(guī)，因此 行政組織、人事行政、財(cái)務(wù)行政和行政法規(guī)構(gòu)成了懷特行政學(xué)理論體 系的根本內(nèi)容。懷特把效率作為行政學(xué)追求的目標(biāo)，除了受到泰勒、 韋伯效率理論的啟示外，也反映了當(dāng)時(shí)政府自身管理狀況與公眾對(duì)政 府要求之間的矛盾。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,以政治與行政二分法為前提，以效率目標(biāo)為根本點(diǎn)建立的行政學(xué) 理論，既反映了傳統(tǒng)時(shí)期行政學(xué)的理論奉獻(xiàn)，但又帶有那個(gè)時(shí)期不可 防止的缺陷：它將政治與行政截然分開，無視了政治因素對(duì)行政過程 的影響；它用封閉、靜態(tài)的研究方法研究組織結(jié)構(gòu)，無視了組織與環(huán) 境的關(guān)系；它過分推崇效率原那么而無視了行政活動(dòng)中公平、公正的最 高價(jià)值取向。美國(guó)學(xué)者文森特奧斯特羅姆在他具有影響的?美國(guó)公 共行政的思想危機(jī)?一書中，將傳統(tǒng)行政學(xué)思想稱之為威爾遜－韋伯 范式，并指出其根本特征是：“單一權(quán)力中心〞，“層級(jí)〔等級(jí)〕結(jié)構(gòu)〞、,2.2 行政學(xué)在西方的開展,“政治與行政的嚴(yán)格別離〞。隨著社會(huì)變遷和行政學(xué)的進(jìn)一步發(fā) 展，威爾遜－韋伯范式的弊端逐步暴露出來，受到越來越多的批評(píng)以 至劇烈抨擊，到20世紀(jì)60年代后，威爾遜－韋伯范式逐步為一種新的 范式“民主行政范式〞所取代。,2.2 行政學(xué)在西方的開展,20世紀(jì)60年代后的行政學(xué)擺脫了長(zhǎng)期以來對(duì)政治科學(xué)的過分依 賴，由純粹理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，許多相關(guān)學(xué)科的理論方法和研究 成果紛紛被引入到公共行政學(xué)的研究，不僅衍生出了諸如行政生態(tài)學(xué) 、比較公共行政學(xué)、政
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