【文章內(nèi)容簡介】 在可以推動政治民主化的進(jìn)程，完善行政倫理的發(fā)展。非政府組織可以彌補政府提供公共產(chǎn)品的不足，實現(xiàn)社會公平和公正，促進(jìn)社會倫理的發(fā)展。國家和政府在制定公共政策時，總是以主流民眾、以大多數(shù)人的利益為出發(fā)點，覆蓋面有限。事實上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆蓋社會的各個層面，有時某項政策的出臺會損害到少數(shù)人的利益，特別是某些弱勢群體和社會邊緣性群體的利益。非政府組織就是關(guān)注這些群體，為他們的利益服務(wù)，從而促進(jìn)社會公平。非政府組織可以彌補市場的不足,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。市場的利潤原則、功利原則，又極易誘發(fā)拜金主義、利己主義和極端個人主義，導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)腐敗、貧富不均、社會不公、經(jīng)濟(jì)秩序混亂等社會問題，一方面要靠國家的政策和法律法規(guī)來調(diào)整和治理，另一方面也需要依靠非政府組織在經(jīng)濟(jì)生活中的特殊功能和作用來解決。非政府組織可以利用其多樣化的手段和靈活的機(jī)制，以市場為向?qū)?合理利用人才、技術(shù)、信息等各種資源，為民眾和市場提供多樣化的服務(wù)，以彌補市場的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。非政府組織的公益性、志愿性和非營利性，可以培養(yǎng)其成員良好的個體美德，促進(jìn)公民道德的發(fā)展和提高。公益性、志愿性和非營利性是非政府組織的重要倫理基礎(chǔ)。這些倫理屬性決定了非政府組織成員的活動是以公共利益為宗旨的,是一種高尚的道德行為。非政府組織的這種道德優(yōu)先性,在組織內(nèi)部形成了良好的道德關(guān)系和濃厚的道德氛圍。這種良好的組織環(huán)境和道德氛圍可以培養(yǎng)人們的社會責(zé)任感、人道主義、關(guān)愛他人和犧牲奉獻(xiàn)的美德,有助于道德人格的發(fā)展和完善。在社會結(jié)構(gòu)并不十分完善的今天，社會各個團(tuán)體的相互交流有時單方面依靠政府是完全不行的。在處理各個團(tuán)體的交集點處，非政府組織擔(dān)任著不可替代的角色。一方面可以成為政府的最佳搭檔，一官一民，共同應(yīng)付某些復(fù)雜事件；另一方面，非政府組織也可以成為政府與民間，國家與國家之間的緩沖地段，用通俗語言形容，就是充當(dāng)“和事佬”的角色。（三）非營利組織的特點與職能關(guān)于非營利組織的定義，較為流行的是美國約翰霍普金斯大學(xué)萊斯特 薩拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所謂五特征法，即將具有以下5個特征的組織界定為非營利組織：(1)組織性；(2)非政府性；(3)非營利性；(4)自治性；(5)志愿性。這一定義被用于薩拉蒙教授主持的對全球42個國家非營利組織開展的國際比較研究項目，后來常為人們所引用。在這一定義的5個特性中，非政府性和非營利性被公認(rèn)為是非營利組織的基本特征，組織性被視為一個不言而喻的前提，但對非營利組織的其他特征，有人針對不同國家、地區(qū)的情況提出了修正。日本的重富真一提出結(jié)合亞洲國家的國情，可將上述定義修正為如下6個條件：(1)非政府性；(2)非營利性；(3)自發(fā)性；(4)持續(xù)性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。綜上所述，可見非營利組織與非政府組織特點在很大程度上相一致，上述的非政府組織特點是可以直接來描述非營利組織的。區(qū)別就在于在非政府性和慈善性（非營利性）這一特點上，二者各有不同程度上的偏重，在職能上，非營利組織也有著上述非政府組織第2~5等同樣職能，這里要介紹的是非營利組織不同于非政府組織的另外功能：非營利組織有一個重要的社會功能就是動員社會資源。它集中表現(xiàn)在兩個方面:一方面,通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款和吸納各種社會捐贈,從而動員社會的慈善捐贈資源。另一方面,發(fā)動來自社會各個方面的志愿者參與到各種慈善公益活動或互助共益活動中,從而動員社會的志愿服務(wù)資源。非營利組織可以為社會提供公益服務(wù)。非營利組織提供公益服務(wù)的功能主要有三:首先,非營利組織將其動員的社會資源,按照組織的公益宗旨和理念并遵循對社會所作出的承諾,用于開展各種形式的公益性的社會服務(wù)。其次,非營利組織應(yīng)對各種社會問題,通過提供服務(wù)拓展公共空間,維護(hù)并增進(jìn)社會公共利益。再次,非營利組織通過接受政府委托或參與政府采購,加入政府公共服務(wù)體系,拓展公共服務(wù)的空間并提高其效率,同時形成與政府公共服務(wù)之間助力互補、合作互動、共同發(fā)展的關(guān)系。二、非政府組織、非營利組織的現(xiàn)狀正規(guī)非政府組織與非營利組織在我國已有半個多世紀(jì)的歷史，到現(xiàn)階段已愈發(fā)成熟和多樣化，已逐漸成為不可忽視的組織形式。針對NGO和NPO的現(xiàn)狀，我們就其發(fā)展過程以及現(xiàn)今遇到的困難兩個角度進(jìn)行研究。（一）非政府組織、非營利組織在我國的發(fā)展l 非政府組織在中國的發(fā)展在我國,最早出現(xiàn)純民間組織的地方在改革開放之后的農(nóng)村,第一批NGO是由農(nóng)民自發(fā)組織起來的自上而下的技術(shù)服務(wù)型的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(包括技術(shù)研究會)。例如: 1980年四川省郫縣成立的養(yǎng)蜂協(xié)會、1980年廣東省恩平縣牛江鎮(zhèn)成立的雜優(yōu)稻研究會。到了80年代中后期以后,在政府和中國科協(xié)的扶持和推動下,農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會得到了迅速發(fā)展,在城市,中國NGO的發(fā)展始于1984年中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時候。據(jù)統(tǒng)計,從1984年開始,中國城市的NGO進(jìn)入快速發(fā)展期。中國社科院社會學(xué)所對浙江蕭山市的一項調(diào)查表明:“1984年起社團(tuán)發(fā)展進(jìn)入高峰,到1987年四年間共成立新社團(tuán)44個,比前5年的15個大大增加。它開始突破科技領(lǐng)域,向經(jīng)濟(jì)、文藝和體育方面發(fā)展”?？梢?城市經(jīng)濟(jì)體制的改革、單位制度的弱化為中國城市NGO的發(fā)展提供了必要條件與良好環(huán)境。在這種情況下,到了1989年全國性非政府組織劇增至1 600個,地方性非政府組織達(dá)到20多萬個。1997年,全國縣級以上的非政府組織已達(dá)到18萬多個,其中縣級非政府組織21 404個,全國性非政府組織1 848個。1999年,全國各種形式的民間非企業(yè)單位總數(shù)已達(dá)到70多萬個。在活動領(lǐng)域方面,他們已遍及各行各業(yè),行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性、學(xué)術(shù)性門類齊全。在作用和影響力方面,它們在參與社會微觀管理、提高公共產(chǎn)品的供給效率、擴(kuò)大就業(yè)渠道、完善社會保障機(jī)制、減輕政府機(jī)構(gòu)改革中人員分流的壓力、滿足社會多樣化需求等方面起到了非常重要的作用,有效緩解了政府的巨大工作壓力,彌補了政府作為單一公共產(chǎn)品提供者的不足,對改善政府的運行機(jī)制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成為社會生活中一支不可忽視的重要力量。l 非營利組織在中國的發(fā)展我國非營利組織自20世紀(jì)90年代中期以來得到了迅速的發(fā)展，包括社會團(tuán)體、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和未登記的民間組織。截至2001年底。當(dāng)前，我國非營利組織活躍在轉(zhuǎn)型時期我國的社會經(jīng)濟(jì)生活各個方面，發(fā)揮著日趨重要的作用，其發(fā)展特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：組織數(shù)量大大增加。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著政府改革的進(jìn)一步深化和市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，政治民主建設(shè)和公眾參與程度加快，同時伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動通信技術(shù)等的突飛猛進(jìn)極大地增加了公眾對社會服務(wù)的需求，我國非營利組織在此背景下呈現(xiàn)日漸活躍和強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。組織類型多樣化。80年代以前，我國主要只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等九大團(tuán)體。而目前根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)我國的全國性社會團(tuán)體覆蓋了以下14個領(lǐng)域工商服務(wù)、科技研究、教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國際及其他涉外組織。其中以教育、社會服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展居多。（二）非政府組織、非營利組織的現(xiàn)實問題研究不難看出，非政府組織、非營利組織的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)改革的大背景下發(fā)展十分迅速，在為社會服務(wù)上作出的貢獻(xiàn)十分巨大，但不可否認(rèn)的是我國非政府組織、非營利組織現(xiàn)今仍然面臨著諸多困難 l 非政府組織存在的問題中國非政府組織得到的發(fā)展是不容否定的，但是要想讓他們更好地發(fā)展，適應(yīng)當(dāng)代國內(nèi)國際形勢，我們還要看到其中存在的諸多問題。政策法律支持不夠。一定程度上可以說，中國非政府組織是改革開放的 產(chǎn)物，而中國經(jīng)濟(jì)改革的速度是明顯快于政治改革的。這就導(dǎo)致中國目前非政府組織快速發(fā)展，但是政策法規(guī)卻不完善的情況，這樣的情況必然限制非政府組織的正常發(fā)展。我國雖然頒布實施了《社會團(tuán)體登記管理條例》《公益事業(yè)捐贈法》等相關(guān)法律，但是這些法律規(guī)范對非政府組織的限制太多，現(xiàn)行法規(guī)注重對非政府組織的登記管理，而登記注冊的門檻又很高，這就使很多組織長期處于“非法”游離狀態(tài)，得不到相應(yīng)的待遇。由于門檻過高，一部分組織難以在民政部門注冊，只能在工商部門登記成民辦非企業(yè)單位，而這種注冊方式使得組織在納稅方面不能享受優(yōu)惠，很多相關(guān)工作也難以開展。非政府組織自身存在的問題。主要體現(xiàn)在：一者，人員老化、人才不足、人員流動太快嚴(yán)重制約非政府組織的發(fā)展。二者，組織結(jié)構(gòu)制度不完善，組織的資金管理不透明，這一方面大大降低了非政府組織的運作效率，一方面也大大降低了社會對非政府組織的支持，容易引發(fā)社會對非政府組織能力的懷疑。三者，組織之間缺乏競爭與必要的合作，這也不利于非政府組織的進(jìn)一步健康發(fā)展。社會支持力度不夠。每個組織都會與社會力量去的合作，但是多數(shù)組織 得到的社會力量援助不夠。這些不足主要表現(xiàn)在社會捐助不足、志愿者招募不足、社會認(rèn)可度不足等方面。從社會捐助的角度看，大多數(shù)組織的項目開支除了基金會支持外，社會力量的援助顯得較為薄弱。而社會上的捐贈者大多為受教育程度較高的公民，普通市民對于非政府組織開展活動的重視程度有待提高。宣傳力度不夠。眾多非政府組織開展了許多相關(guān)項目，但是社會公眾知 道的卻很少，宣傳的不足也限制了社會對非政府組織的了解。可以說在信息化時代，宣傳是NGO生存的一條重要途徑，合理利用媒體輿論的力量對NGO 的發(fā)展是相當(dāng)重要的。l 非營利組織存在的問題調(diào)查顯示，％的非營利組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問題，其他 相關(guān)的重要問題依次是：缺乏活動場所和辦公設(shè)施(％)，缺乏人才(％)，政府支持力度不夠(％)，組織內(nèi)部管理問題(％)等。具體來說，當(dāng)前中國非營利組織存在的主要問題集中在以下四個方面：資源不足。相當(dāng)一部分非營利組織資金嚴(yán)重不足，無法開展正常的活動，其中有不少組織處在名存實亡的“休眠狀態(tài)”；也有一些組織為了維持生存發(fā)展，在通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不相干的經(jīng)營性活動或者違法活動。在人力資源方面，絕大多數(shù)受到政府支持的自上而下的非營利組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機(jī)構(gòu)，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員；很多自下而上的非營利組織則沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動，這導(dǎo)致了普遍存在的制度不健全、管理不科學(xué)、家長制等問題。2，能力不足。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個組織的活動能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴(kuò)張能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。中國內(nèi)外無數(shù)成功的經(jīng)驗表明，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人是非營利組織發(fā)展中至關(guān)重要的一個條件，但我國現(xiàn)行組織人事制度限制了優(yōu)秀人才進(jìn)入非營利組織，使得其中難以產(chǎn)生具有企業(yè)家精神的優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人。缺乏自治。從前述非營利組織的特征屬性看，無論非政府性、非營利性，還是自治性、志愿性或組織性，在中國的非營利組織身上都表現(xiàn)得不鮮明。究其原因，最根本的還在于缺乏自治。中國有相當(dāng)一部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級黨政機(jī)構(gòu)所直接創(chuàng)辦，或者本身就從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來，或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機(jī)關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營利組織，由于要掛靠在業(yè)務(wù)主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進(jìn)一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴(yán)重束縛了政府的手腳。發(fā)展不平衡。這表現(xiàn)在：中國非營利組織的發(fā)展在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，呈現(xiàn)巨大的差距。就區(qū)域不平衡來說，不僅東西相比西部發(fā)展嚴(yán)重不足，沿海和內(nèi)地相比內(nèi)地發(fā)展嚴(yán)重不足，而且同為東部和沿海，區(qū)域之間非營利組織的發(fā)展也有很大差距；就城鄉(xiāng)不平衡來說，城市、特別是特大城市非營利組織發(fā)展得較快，開展的活動較為集中，社會對非營利組織的認(rèn)知和公信度也較高，但是在中小城鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，除了扶貧開發(fā)的少數(shù)外來的非營利組織之外，真正當(dāng)?shù)氐姆菭I利組織很少，社會對這些組織的關(guān)注和支持也很少；就不同領(lǐng)域之間的不平衡來說，非營利組織在那些相對說來政策寬松、易于得到資源而進(jìn)入門檻較低的領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)低水平重復(fù)的現(xiàn)象，但那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權(quán)益保護(hù)、國際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域，卻因種種原因極少有非營利組織進(jìn)入。這對于非營利組織整體部門的發(fā)展無疑是一個很大的欠缺。以上簡要概括了中國非政府組織、非營利組織發(fā)展中存在的主要問題。這些問題并不是孤立的，在這些問題的背后，是處在轉(zhuǎn)型時期的整個中國社會?？梢哉f，中國非政府組織、非營利組織發(fā)展中出現(xiàn)的問題實際上是社會結(jié)構(gòu)變遷和體制改革未成熟的結(jié)果，反映了整個社會在轉(zhuǎn)型過程中價值觀念、治理模式與體制的根本轉(zhuǎn)變