【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 在可以推動(dòng)政治民主化的進(jìn)程，完善行政倫理的發(fā)展。非政府組織可以彌補(bǔ)政府提供公共產(chǎn)品的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和公正，促進(jìn)社會(huì)倫理的發(fā)展。國(guó)家和政府在制定公共政策時(shí)，總是以主流民眾、以大多數(shù)人的利益為出發(fā)點(diǎn)，覆蓋面有限。事實(shí)上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆蓋社會(huì)的各個(gè)層面，有時(shí)某項(xiàng)政策的出臺(tái)會(huì)損害到少數(shù)人的利益，特別是某些弱勢(shì)群體和社會(huì)邊緣性群體的利益。非政府組織就是關(guān)注這些群體，為他們的利益服務(wù)，從而促進(jìn)社會(huì)公平。非政府組織可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。市場(chǎng)的利潤(rùn)原則、功利原則，又極易誘發(fā)拜金主義、利己主義和極端個(gè)人主義，導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)腐敗、貧富不均、社會(huì)不公、經(jīng)濟(jì)秩序混亂等社會(huì)問題，一方面要靠國(guó)家的政策和法律法規(guī)來調(diào)整和治理，另一方面也需要依靠非政府組織在經(jīng)濟(jì)生活中的特殊功能和作用來解決。非政府組織可以利用其多樣化的手段和靈活的機(jī)制，以市場(chǎng)為向?qū)?合理利用人才、技術(shù)、信息等各種資源，為民眾和市場(chǎng)提供多樣化的服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)倫理的發(fā)展。非政府組織的公益性、志愿性和非營(yíng)利性，可以培養(yǎng)其成員良好的個(gè)體美德，促進(jìn)公民道德的發(fā)展和提高。公益性、志愿性和非營(yíng)利性是非政府組織的重要倫理基礎(chǔ)。這些倫理屬性決定了非政府組織成員的活動(dòng)是以公共利益為宗旨的,是一種高尚的道德行為。非政府組織的這種道德優(yōu)先性,在組織內(nèi)部形成了良好的道德關(guān)系和濃厚的道德氛圍。這種良好的組織環(huán)境和道德氛圍可以培養(yǎng)人們的社會(huì)責(zé)任感、人道主義、關(guān)愛他人和犧牲奉獻(xiàn)的美德,有助于道德人格的發(fā)展和完善。在社會(huì)結(jié)構(gòu)并不十分完善的今天，社會(huì)各個(gè)團(tuán)體的相互交流有時(shí)單方面依靠政府是完全不行的。在處理各個(gè)團(tuán)體的交集點(diǎn)處，非政府組織擔(dān)任著不可替代的角色。一方面可以成為政府的最佳搭檔，一官一民，共同應(yīng)付某些復(fù)雜事件；另一方面，非政府組織也可以成為政府與民間，國(guó)家與國(guó)家之間的緩沖地段，用通俗語言形容，就是充當(dāng)“和事佬”的角色。（三）非營(yíng)利組織的特點(diǎn)與職能關(guān)于非營(yíng)利組織的定義，較為流行的是美國(guó)約翰霍普金斯大學(xué)萊斯特 薩拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所謂五特征法，即將具有以下5個(gè)特征的組織界定為非營(yíng)利組織：(1)組織性；(2)非政府性；(3)非營(yíng)利性；(4)自治性；(5)志愿性。這一定義被用于薩拉蒙教授主持的對(duì)全球42個(gè)國(guó)家非營(yíng)利組織開展的國(guó)際比較研究項(xiàng)目，后來常為人們所引用。在這一定義的5個(gè)特性中，非政府性和非營(yíng)利性被公認(rèn)為是非營(yíng)利組織的基本特征，組織性被視為一個(gè)不言而喻的前提，但對(duì)非營(yíng)利組織的其他特征，有人針對(duì)不同國(guó)家、地區(qū)的情況提出了修正。日本的重富真一提出結(jié)合亞洲國(guó)家的國(guó)情，可將上述定義修正為如下6個(gè)條件：(1)非政府性；(2)非營(yíng)利性；(3)自發(fā)性；(4)持續(xù)性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。綜上所述，可見非營(yíng)利組織與非政府組織特點(diǎn)在很大程度上相一致，上述的非政府組織特點(diǎn)是可以直接來描述非營(yíng)利組織的。區(qū)別就在于在非政府性和慈善性（非營(yíng)利性）這一特點(diǎn)上，二者各有不同程度上的偏重，在職能上，非營(yíng)利組織也有著上述非政府組織第2~5等同樣職能，這里要介紹的是非營(yíng)利組織不同于非政府組織的另外功能：非營(yíng)利組織有一個(gè)重要的社會(huì)功能就是動(dòng)員社會(huì)資源。它集中表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,通過各種慈善性、公益性的募款活動(dòng)籌集善款和吸納各種社會(huì)捐贈(zèng),從而動(dòng)員社會(huì)的慈善捐贈(zèng)資源。另一方面,發(fā)動(dòng)來自社會(huì)各個(gè)方面的志愿者參與到各種慈善公益活動(dòng)或互助共益活動(dòng)中,從而動(dòng)員社會(huì)的志愿服務(wù)資源。非營(yíng)利組織可以為社會(huì)提供公益服務(wù)。非營(yíng)利組織提供公益服務(wù)的功能主要有三:首先,非營(yíng)利組織將其動(dòng)員的社會(huì)資源,按照組織的公益宗旨和理念并遵循對(duì)社會(huì)所作出的承諾,用于開展各種形式的公益性的社會(huì)服務(wù)。其次,非營(yíng)利組織應(yīng)對(duì)各種社會(huì)問題,通過提供服務(wù)拓展公共空間,維護(hù)并增進(jìn)社會(huì)公共利益。再次,非營(yíng)利組織通過接受政府委托或參與政府采購(gòu),加入政府公共服務(wù)體系,拓展公共服務(wù)的空間并提高其效率,同時(shí)形成與政府公共服務(wù)之間助力互補(bǔ)、合作互動(dòng)、共同發(fā)展的關(guān)系。二、非政府組織、非營(yíng)利組織的現(xiàn)狀正規(guī)非政府組織與非營(yíng)利組織在我國(guó)已有半個(gè)多世紀(jì)的歷史，到現(xiàn)階段已愈發(fā)成熟和多樣化，已逐漸成為不可忽視的組織形式。針對(duì)NGO和NPO的現(xiàn)狀，我們就其發(fā)展過程以及現(xiàn)今遇到的困難兩個(gè)角度進(jìn)行研究。（一）非政府組織、非營(yíng)利組織在我國(guó)的發(fā)展l 非政府組織在中國(guó)的發(fā)展在我國(guó),最早出現(xiàn)純民間組織的地方在改革開放之后的農(nóng)村,第一批NGO是由農(nóng)民自發(fā)組織起來的自上而下的技術(shù)服務(wù)型的農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)(包括技術(shù)研究會(huì))。例如: 1980年四川省郫縣成立的養(yǎng)蜂協(xié)會(huì)、1980年廣東省恩平縣牛江鎮(zhèn)成立的雜優(yōu)稻研究會(huì)。到了80年代中后期以后,在政府和中國(guó)科協(xié)的扶持和推動(dòng)下,農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)得到了迅速發(fā)展,在城市,中國(guó)NGO的發(fā)展始于1984年中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的時(shí)候。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1984年開始,中國(guó)城市的NGO進(jìn)入快速發(fā)展期。中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所對(duì)浙江蕭山市的一項(xiàng)調(diào)查表明:“1984年起社團(tuán)發(fā)展進(jìn)入高峰,到1987年四年間共成立新社團(tuán)44個(gè),比前5年的15個(gè)大大增加。它開始突破科技領(lǐng)域,向經(jīng)濟(jì)、文藝和體育方面發(fā)展”。可見,城市經(jīng)濟(jì)體制的改革、單位制度的弱化為中國(guó)城市NGO的發(fā)展提供了必要條件與良好環(huán)境。在這種情況下,到了1989年全國(guó)性非政府組織劇增至1 600個(gè),地方性非政府組織達(dá)到20多萬個(gè)。1997年,全國(guó)縣級(jí)以上的非政府組織已達(dá)到18萬多個(gè),其中縣級(jí)非政府組織21 404個(gè),全國(guó)性非政府組織1 848個(gè)。1999年,全國(guó)各種形式的民間非企業(yè)單位總數(shù)已達(dá)到70多萬個(gè)。在活動(dòng)領(lǐng)域方面,他們已遍及各行各業(yè),行業(yè)性、專業(yè)性、聯(lián)合性、學(xué)術(shù)性門類齊全。在作用和影響力方面,它們?cè)趨⑴c社會(huì)微觀管理、提高公共產(chǎn)品的供給效率、擴(kuò)大就業(yè)渠道、完善社會(huì)保障機(jī)制、減輕政府機(jī)構(gòu)改革中人員分流的壓力、滿足社會(huì)多樣化需求等方面起到了非常重要的作用,有效緩解了政府的巨大工作壓力,彌補(bǔ)了政府作為單一公共產(chǎn)品提供者的不足,對(duì)改善政府的運(yùn)行機(jī)制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成為社會(huì)生活中一支不可忽視的重要力量。l 非營(yíng)利組織在中國(guó)的發(fā)展我國(guó)非營(yíng)利組織自20世紀(jì)90年代中期以來得到了迅速的發(fā)展，包括社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位和未登記的民間組織。截至2001年底。當(dāng)前，我國(guó)非營(yíng)利組織活躍在轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)方面，發(fā)揮著日趨重要的作用，其發(fā)展特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：組織數(shù)量大大增加。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著政府改革的進(jìn)一步深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，政治民主建設(shè)和公眾參與程度加快，同時(shí)伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信技術(shù)等的突飛猛進(jìn)極大地增加了公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，我國(guó)非營(yíng)利組織在此背景下呈現(xiàn)日漸活躍和強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。組織類型多樣化。80年代以前，我國(guó)主要只有高度行政化的工青婦、文聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)等九大團(tuán)體。而目前根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)我國(guó)的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體覆蓋了以下14個(gè)領(lǐng)域工商服務(wù)、科技研究、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國(guó)際及其他涉外組織。其中以教育、社會(huì)服務(wù)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展居多。（二）非政府組織、非營(yíng)利組織的現(xiàn)實(shí)問題研究不難看出，非政府組織、非營(yíng)利組織的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)改革的大背景下發(fā)展十分迅速，在為社會(huì)服務(wù)上作出的貢獻(xiàn)十分巨大，但不可否認(rèn)的是我國(guó)非政府組織、非營(yíng)利組織現(xiàn)今仍然面臨著諸多困難 l 非政府組織存在的問題中國(guó)非政府組織得到的發(fā)展是不容否定的，但是要想讓他們更好地發(fā)展，適應(yīng)當(dāng)代國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)，我們還要看到其中存在的諸多問題。政策法律支持不夠。一定程度上可以說，中國(guó)非政府組織是改革開放的 產(chǎn)物，而中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的速度是明顯快于政治改革的。這就導(dǎo)致中國(guó)目前非政府組織快速發(fā)展，但是政策法規(guī)卻不完善的情況，這樣的情況必然限制非政府組織的正常發(fā)展。我國(guó)雖然頒布實(shí)施了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等相關(guān)法律，但是這些法律規(guī)范對(duì)非政府組織的限制太多，現(xiàn)行法規(guī)注重對(duì)非政府組織的登記管理，而登記注冊(cè)的門檻又很高，這就使很多組織長(zhǎng)期處于“非法”游離狀態(tài)，得不到相應(yīng)的待遇。由于門檻過高，一部分組織難以在民政部門注冊(cè)，只能在工商部門登記成民辦非企業(yè)單位，而這種注冊(cè)方式使得組織在納稅方面不能享受優(yōu)惠，很多相關(guān)工作也難以開展。非政府組織自身存在的問題。主要體現(xiàn)在：一者，人員老化、人才不足、人員流動(dòng)太快嚴(yán)重制約非政府組織的發(fā)展。二者，組織結(jié)構(gòu)制度不完善，組織的資金管理不透明，這一方面大大降低了非政府組織的運(yùn)作效率，一方面也大大降低了社會(huì)對(duì)非政府組織的支持，容易引發(fā)社會(huì)對(duì)非政府組織能力的懷疑。三者，組織之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)與必要的合作，這也不利于非政府組織的進(jìn)一步健康發(fā)展。社會(huì)支持力度不夠。每個(gè)組織都會(huì)與社會(huì)力量去的合作，但是多數(shù)組織 得到的社會(huì)力量援助不夠。這些不足主要表現(xiàn)在社會(huì)捐助不足、志愿者招募不足、社會(huì)認(rèn)可度不足等方面。從社會(huì)捐助的角度看，大多數(shù)組織的項(xiàng)目開支除了基金會(huì)支持外，社會(huì)力量的援助顯得較為薄弱。而社會(huì)上的捐贈(zèng)者大多為受教育程度較高的公民，普通市民對(duì)于非政府組織開展活動(dòng)的重視程度有待提高。宣傳力度不夠。眾多非政府組織開展了許多相關(guān)項(xiàng)目，但是社會(huì)公眾知 道的卻很少，宣傳的不足也限制了社會(huì)對(duì)非政府組織的了解?？梢哉f在信息化時(shí)代，宣傳是NGO生存的一條重要途徑，合理利用媒體輿論的力量對(duì)NGO 的發(fā)展是相當(dāng)重要的。l 非營(yíng)利組織存在的問題調(diào)查顯示，％的非營(yíng)利組織認(rèn)為資金缺乏是他們面臨的首要問題，其他 相關(guān)的重要問題依次是：缺乏活動(dòng)場(chǎng)所和辦公設(shè)施(％)，缺乏人才(％)，政府支持力度不夠(％)，組織內(nèi)部管理問題(％)等。具體來說，當(dāng)前中國(guó)非營(yíng)利組織存在的主要問題集中在以下四個(gè)方面：資源不足。相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織資金嚴(yán)重不足，無法開展正常的活動(dòng)，其中有不少組織處在名存實(shí)亡的“休眠狀態(tài)”；也有一些組織為了維持生存發(fā)展，在通過各種渠道開展與其自身業(yè)務(wù)不相干的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)或者違法活動(dòng)。在人力資源方面，絕大多數(shù)受到政府支持的自上而下的非營(yíng)利組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機(jī)構(gòu)，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員；很多自下而上的非營(yíng)利組織則沒有或幾乎沒有固定的人才渠道，定員和編制極為有限，主要依靠志愿者開展活動(dòng)，這導(dǎo)致了普遍存在的制度不健全、管理不科學(xué)、家長(zhǎng)制等問題。2，能力不足。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會(huì)文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營(yíng)利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個(gè)組織的活動(dòng)能力、管理能力、創(chuàng)新能力、擴(kuò)張能力和可持續(xù)發(fā)展能力等。中國(guó)內(nèi)外無數(shù)成功的經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人是非營(yíng)利組織發(fā)展中至關(guān)重要的一個(gè)條件，但我國(guó)現(xiàn)行組織人事制度限制了優(yōu)秀人才進(jìn)入非營(yíng)利組織，使得其中難以產(chǎn)生具有企業(yè)家精神的優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人。缺乏自治。從前述非營(yíng)利組織的特征屬性看，無論非政府性、非營(yíng)利性，還是自治性、志愿性或組織性，在中國(guó)的非營(yíng)利組織身上都表現(xiàn)得不鮮明。究其原因，最根本的還在于缺乏自治。中國(guó)有相當(dāng)一部分非營(yíng)利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)所直接創(chuàng)辦，或者本身就從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來，或者由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機(jī)關(guān)，且在觀念上、組織上、職能上、活動(dòng)方式上、管理體制上等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。即使民間自發(fā)建立的非營(yíng)利組織，由于要掛靠在業(yè)務(wù)主管單位上，也會(huì)受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態(tài)隨著政府改革的進(jìn)一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴(yán)重束縛了政府的手腳。發(fā)展不平衡。這表現(xiàn)在：中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同領(lǐng)域之間，呈現(xiàn)巨大的差距。就區(qū)域不平衡來說，不僅東西相比西部發(fā)展嚴(yán)重不足，沿海和內(nèi)地相比內(nèi)地發(fā)展嚴(yán)重不足，而且同為東部和沿海，區(qū)域之間非營(yíng)利組織的發(fā)展也有很大差距；就城鄉(xiāng)不平衡來說，城市、特別是特大城市非營(yíng)利組織發(fā)展得較快，開展的活動(dòng)較為集中，社會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織的認(rèn)知和公信度也較高，但是在中小城鎮(zhèn)特別是廣大的農(nóng)村地區(qū)，除了扶貧開發(fā)的少數(shù)外來的非營(yíng)利組織之外，真正當(dāng)?shù)氐姆菭I(yíng)利組織很少，社會(huì)對(duì)這些組織的關(guān)注和支持也很少；就不同領(lǐng)域之間的不平衡來說，非營(yíng)利組織在那些相對(duì)說來政策寬松、易于得到資源而進(jìn)入門檻較低的領(lǐng)域已經(jīng)開始出現(xiàn)低水平重復(fù)的現(xiàn)象，但那些存在大量社會(huì)問題、迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會(huì)保障、勞工權(quán)益保護(hù)、國(guó)際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域，卻因種種原因極少有非營(yíng)利組織進(jìn)入。這對(duì)于非營(yíng)利組織整體部門的發(fā)展無疑是一個(gè)很大的欠缺。以上簡(jiǎn)要概括了中國(guó)非政府組織、非營(yíng)利組織發(fā)展中存在的主要問題。這些問題并不是孤立的，在這些問題的背后，是處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的整個(gè)中國(guó)社會(huì)?？梢哉f，中國(guó)非政府組織、非營(yíng)利組織發(fā)展中出現(xiàn)的問題實(shí)際上是社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和體制改革未成熟的結(jié)果，反映了整個(gè)社會(huì)在轉(zhuǎn)型過程中價(jià)值觀念、治理模式與體制的根本轉(zhuǎn)變