【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 010,(3).[7][J].大慶社會(huì)科學(xué),2010,(6).[8]：“信訪代理”化解基層矛盾[J].,(10).[9]：“信訪代理”代民解憂[J].,(4).[10][J].決策導(dǎo)刊,2009.(10).[11][J].科技向?qū)?2010,（36）.[12][J].求實(shí),2007,(5).[13][J].法制與社會(huì)， [14][J].法學(xué)之窗， [15][J].新西部， [16][J].法商論叢， [17]段高祥，[J].今日南國(guó)， [18]王會(huì)智，[J].吉林經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)， [19][J].經(jīng)濟(jì)師， [20][J].法治與社會(huì)，（中）[21][J].大連民族學(xué)院學(xué)報(bào)， [22][J].湖北社會(huì)科學(xué)， [23]唐麗萍，[J]. [24]代琳，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)信訪制度的困境與改革途徑[J].法治與社會(huì)， [25][J].第二篇：推動(dòng)信訪制度改革推動(dòng)信訪制度改革（廣東?。V東省人大常委會(huì)法工委瀏覽字號(hào)： 大 中 小 來(lái)源： 中國(guó)人大網(wǎng) 2014年9月23日十八屆三中全會(huì)描繪了我國(guó)全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家作出戰(zhàn)略部署。習(xí)總書記提出，要做到重大改革于法有據(jù)、有序推動(dòng)。這標(biāo)志著我國(guó)將告別“不破不立”“先破后立”的法治被動(dòng)時(shí)代，走向“先立后破”的新時(shí)代，進(jìn)入法治引導(dǎo)改革、在法治軌道上積極穩(wěn)妥深化改革的新時(shí)期。我省人大常委會(huì)圍繞中心、服務(wù)大局，把握時(shí)代特征，將立法決策和改革決策相結(jié)合，努力為全面深化改革提供法制保障，特別是在制定《廣東省信訪條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）過(guò)程中，高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，創(chuàng)新工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)信訪制度改革。一、探索和創(chuàng)新立法工作機(jī)制，為信訪立法和改革聚民智、凝共識(shí)制定《條例》推動(dòng)我省信訪工作改革，是貫徹落實(shí)黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)精神，實(shí)現(xiàn)信訪工作法治化的迫切需要，是堅(jiān)持和實(shí)踐黨的群眾路線的客觀要求，是解決我省信訪工作中存在問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。常委會(huì)高度重視，在《條例》制定過(guò)程中，嚴(yán)格執(zhí)行本屆常委會(huì)新制定的立法論證、立法公開(kāi)、立法評(píng)估等五項(xiàng)工作制度，以9大高校立法基地、高校聯(lián)盟和立法咨詢專家為平臺(tái)，進(jìn)一步探索黨委領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法、多方參與立法相統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，確保《條例》順利出臺(tái)?！稐l例》的制定始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，也是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。換屆以后，省委書記胡春華多次就進(jìn)一步改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量給任務(wù)、提要求，要求常委會(huì)充分發(fā)揮立法對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”總目標(biāo)提供有力的法制保障。按照省委的部署和要求，去年初常委會(huì)圍繞“新形勢(shì)下人大立法工作如何為廣東改革發(fā)展穩(wěn)定創(chuàng)造良好法治環(huán)境”的主題，赴全省各市和基層農(nóng)村開(kāi)展調(diào)研，了解到各方面迫切要求制定和完善維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾方面的立法。調(diào)研后，常委會(huì)向省委專門作了報(bào)告，省委對(duì)此高度重視，明確指示要研究制定《條例》，加快立法步伐。根據(jù)省委的決定，常委會(huì)將《條例》補(bǔ)充列入了2013年立法計(jì)劃，集中各方面的力量和資源推進(jìn)立法工作；常委會(huì)黨組多次就起草進(jìn)展情況、審議修改遇到的重要問(wèn)題和在社會(huì)上開(kāi)展大討論等事項(xiàng)向省委請(qǐng)示報(bào)告，《條例》通過(guò)后，還專門就貫徹實(shí)施有關(guān)問(wèn)題向省委請(qǐng)示，推動(dòng)有關(guān)宣傳貫徹實(shí)施工作的開(kāi)展。《條例》的制定始終堅(jiān)持開(kāi)門立法，拓寬多方參與立法的途徑。立法要遵循民主原則，發(fā)揮人民的主體作用，做到依靠人民、為了人民。多方參與是增強(qiáng)民主性的有效途徑。《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)探索和踐行科學(xué)立法、民主立法機(jī)制,努力拓寬公民有序參與立法渠道，為信訪制度改革凝聚廣泛共識(shí)。一是探索多方起草的模式，注重匯集民智。2013年8月，常委會(huì)同時(shí)委托中山大學(xué)、暨南大學(xué)和廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)的立法基地分別獨(dú)立起草法規(guī)草案建議稿，力求通過(guò)多個(gè)高校專家之間的研討和爭(zhēng)論，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過(guò)評(píng)估和爭(zhēng)論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、提高法規(guī)草案質(zhì)量。專家是人民群眾的一部分，具有更強(qiáng)的專業(yè)和理論素養(yǎng)，實(shí)踐證明，嘗試委托多方起草《條例》，拓寬了法規(guī)起草途徑，能發(fā)揮高校理論研究?jī)?yōu)勢(shì)，為地方立法提供理論支撐和智力支持，也有利于克服部門利益；同時(shí)，還有利于借助高校立法基地這個(gè)平臺(tái)拓寬公眾參與渠道。高校在起草過(guò)程中，深入群眾、深入基層、深入實(shí)踐，為群眾在立法中“代言”，把社會(huì)方方面面的意見(jiàn)在立法中綜合好、統(tǒng)籌好、集中好，擴(kuò)大了立法聯(lián)系群眾的隊(duì)伍和力量，增強(qiáng)了立法調(diào)研的深度和廣度，體現(xiàn)了多方的參與和交流，使法規(guī)的制定和實(shí)施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。二是拓寬渠道，全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。常委會(huì)在《條例》的委托起草、座談、調(diào)研、評(píng)估、審議等過(guò)程中全過(guò)程公開(kāi)和全方位聽(tīng)取意見(jiàn)。全程邀請(qǐng)媒體參加報(bào)道，加大公開(kāi)力度。多次召開(kāi)政法系統(tǒng)座談會(huì)、信訪工作人員座談會(huì)、信訪群眾座談會(huì)等各類專題座談會(huì)進(jìn)行專題研討，尤其是專門召開(kāi)信訪群眾座談會(huì)，請(qǐng)基層信訪群眾介紹自身的上訪經(jīng)歷，聽(tīng)取其對(duì)信訪立法的意見(jiàn)；多次向我省選出的160名全國(guó)人大代表和787名省人大代表，省委、省人大有關(guān)部門，全部省政府組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)，9個(gè)地方立法基地和66名立法咨詢專家征求意見(jiàn)。同時(shí)還就有關(guān)專題向全國(guó)人大常委會(huì)法工委、國(guó)家信訪局和國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)行了請(qǐng)示。三是公開(kāi)討論，推動(dòng)形成共識(shí)。信訪問(wèn)題既敏感又復(fù)雜，社會(huì)各方面在思想上、觀念都有很多分歧，對(duì)立法工作提出了更高的要求。對(duì)此，常委會(huì)組織在南方日?qǐng)?bào)等新聞媒體上開(kāi)展信訪立法有關(guān)問(wèn)題大討論，由人大代表、專家學(xué)者、信訪工作人員和社會(huì)各界人士進(jìn)行討論和爭(zhēng)論，引導(dǎo)社會(huì)各界正確理解中央有關(guān)政策精神。通過(guò)廣泛討論，讓公眾親身參與立法過(guò)程，了解立法背景和立法目的，推動(dòng)社會(huì)各界形成共識(shí)。《條例》的制定始終注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。黨的十八大報(bào)告指出,人大“要推進(jìn)科學(xué)立法”、“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個(gè)環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在常委的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會(huì)利益主體在公開(kāi)、公正的立法平臺(tái)上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)。常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，抓好組織協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)法規(guī)起草和審議工作的順利開(kāi)展。常委會(huì)高度重視對(duì)高校起草工作的政策指導(dǎo)，多次召開(kāi)座談會(huì)，向各基地介紹中央信訪工作改革精神，研究《條例》立法思路，明確立法的宗旨和任務(wù)，引導(dǎo)專家起草始終符合中央的精神和要求；多次組織高校專家參加調(diào)研和座談，并協(xié)調(diào)省信訪局等部門指派專人協(xié)助配合高校的起草工作，確保專家起草能“接地氣”；高度重視高校起草成果的轉(zhuǎn)化，召開(kāi)評(píng)估會(huì)，由黨政部門的實(shí)務(wù)專家、人大代表、立法咨詢專家、基層信訪工作人員、信訪群眾代表等各方面人員對(duì)三所高校立法基地起草的專家建議稿進(jìn)行評(píng)估，并組織起草工作組，對(duì)三個(gè)專家建議稿進(jìn)行了逐條研究，按照是否符合十八屆三中全會(huì)《決定》信訪工作改革精神、是否有利于保護(hù)信訪人合法權(quán)益、是否有利于解決實(shí)際問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)權(quán)衡比較，并綜合吸收評(píng)估過(guò)程中各有關(guān)方面提出的建議和意見(jiàn)，形成了各方面認(rèn)為比較成熟、針對(duì)性較強(qiáng)的《條例（草案）》。二、針對(duì)問(wèn)題立法，立法解決問(wèn)題，將信訪工作納入法治化軌道常委會(huì)在制定《條例》過(guò)程中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，貫徹落實(shí)中央關(guān)于信訪工作改革的決策部署，正確處理改革決策與立法決策的關(guān)系，把深化改革、促進(jìn)發(fā)展同完善立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)解決我省信訪工作存在的突出問(wèn)題，通過(guò)構(gòu)建可操作、切合實(shí)際的法律制度，推動(dòng)信訪制度改革。（一）明確訴訪分離，推動(dòng)信訪制度回歸本位從各方面反映的問(wèn)題看，信訪工作最突出的問(wèn)題是偏離法治軌道，大量本應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑解決的訴求和矛盾糾紛，也要求通過(guò)信訪途徑解決，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能被過(guò)度擴(kuò)張。要解決好這一問(wèn)題,就要按照涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革的總體要求，進(jìn)一步推動(dòng)信訪工作法治化。因此，常委會(huì)通過(guò)制定《條例》，明確信訪事項(xiàng)的范圍，將法定途徑解決的訴求從普通信訪事項(xiàng)中分離出來(lái)，讓信訪制度的功能回歸本位；完善訴訪分離制度，對(duì)“法定途徑”作出細(xì)化規(guī)定，增加分離的可操作性；建立涉法涉訴事項(xiàng)依法終結(jié)制度，避免其回流到信訪渠道。（二）實(shí)行網(wǎng)上受理信訪，進(jìn)一步暢通信訪渠道信訪渠道不夠暢通是導(dǎo)致信訪人采取非正常甚至過(guò)激方式表達(dá)訴求的主要原因之一。要解決好暢通信訪渠道問(wèn)題，必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是便捷快速，二是陽(yáng)光信訪。常委會(huì)深入學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，結(jié)合兄弟省市的成功經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度作為暢通信訪渠道的突破口，通過(guò)制定《條例》，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)信訪渠道建設(shè)、網(wǎng)上信訪信息公開(kāi)，拓寬網(wǎng)上信訪渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪可查詢、可跟蹤、可督辦、可評(píng)價(jià)，推動(dòng)網(wǎng)上信訪渠道成為今后信訪的主渠道。同時(shí)，還對(duì)聯(lián)合接訪工作平臺(tái)、信訪綠色郵政通道、下基層聽(tīng)取意見(jiàn)和接訪等內(nèi)容作了規(guī)定，方便群眾表達(dá)自己的合理合法訴求。（三）規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)信訪人理性有序表達(dá)訴求從調(diào)研情況看，部分信訪人“信訪不信法”、“信上不信下”、“信鬧不信理”，以集體上訪、越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、鬧訪纏訪等方式表達(dá)訴求的情況比較突出，嚴(yán)重影響社會(huì)正常的秩序。要解決好這些問(wèn)題，就必須根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相一致的原則，對(duì)信訪人非正常上訪行為作出適當(dāng)?shù)囊?guī)范，力求把群眾的合法訴求解決到位，把不合理訴求和思想認(rèn)識(shí)引導(dǎo)到位，把違法行為依法處理到位，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)信訪秩序、維護(hù)信訪人權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義的統(tǒng)一。因此，《條例》在制定過(guò)程中，常委會(huì)始終堅(jiān)持處理好保障權(quán)益和維護(hù)秩序的關(guān)系，一方面強(qiáng)調(diào)保障信訪人權(quán)益，另一方面也對(duì)信訪秩序作出規(guī)范，將越級(jí)上訪、信訪終結(jié)后的重復(fù)上訪、拒絕推選代表的集體上訪納入不予受理的范圍，要求工作人員做好說(shuō)服解釋、情緒疏導(dǎo)工作；對(duì)纏訪鬧訪妨害公共安全、擾亂公共秩序、妨害社會(huì)管理、妨礙他人合法權(quán)益的，則明確了法律責(zé)任，要求公安機(jī)關(guān)依法予以處理。（四）規(guī)范源頭預(yù)防，建立有效預(yù)防化解社會(huì)矛盾機(jī)制我省信訪實(shí)踐中源頭化解有所欠缺，決策欠妥、行政不作為、行政亂作為、行政程序有瑕疵等情況時(shí)有發(fā)生，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。據(jù)此，調(diào)研組建議制定《條例》時(shí)對(duì)此作出規(guī)范，但審議過(guò)程中，也有意見(jiàn)提出源頭預(yù)防不屬于《條例》應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，建議不作規(guī)定。常委會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，認(rèn)為要從根本上減少社會(huì)矛盾，必須從根本上調(diào)整社會(huì)利益，解決好人民群眾關(guān)心的直接利益問(wèn)題，讓矛盾糾紛少發(fā)生、不發(fā)生并及時(shí)解決在當(dāng)?shù)亍Ｒ虼?，常委?huì)制定《條例》時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)科學(xué)決策和依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，重點(diǎn)建立決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，暢通行政復(fù)議、仲裁、訴訟等各種糾紛解決渠道，預(yù)防社會(huì)矛盾發(fā)生；并通過(guò)完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制，實(shí)施網(wǎng)格化管理，整合各類調(diào)解資源，加強(qiáng)基層建設(shè)，提高化解社會(huì)矛盾的能力和水平。（五）強(qiáng)化工作責(zé)任和監(jiān)督，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制部分信訪工作人員接訪行為不規(guī)范，初信初訪責(zé)任、牽頭部門責(zé)任和信訪包案責(zé)任人的信訪事項(xiàng)辦理責(zé)任不落實(shí)，是導(dǎo)致信訪秩序混亂、信訪所反映的問(wèn)題得不到解決的重要因素。要保障信訪人權(quán)益、規(guī)范接訪行為，最核心的就是要落實(shí)信訪工作責(zé)任制，健全及時(shí)就地解決群眾合理合法訴求機(jī)制。對(duì)此，常委會(huì)在借鑒各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立信訪事項(xiàng)首辦責(zé)任制、主辦單位辦理責(zé)任制、重大信訪問(wèn)題倒查責(zé)任制和信訪工作人員責(zé)任制，強(qiáng)化信訪工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大監(jiān)督，通過(guò)嚴(yán)厲查處那些不作為、亂作為的人員，確保信訪工作責(zé)任制落實(shí)到位。三、開(kāi)展宣講，營(yíng)造《條例》實(shí)施良好氛圍張德江委員長(zhǎng)指出，要堅(jiān)持立法宣傳和輿論引導(dǎo)工作與立法工作同步謀劃、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)社會(huì)各方面對(duì)立法過(guò)程的了解和參與，為法規(guī)正確、有效實(shí)施營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。一部法規(guī)出臺(tái)后，執(zhí)行得好不好，很重要的一點(diǎn)，是看社會(huì)對(duì)法規(guī)的理解準(zhǔn)確不準(zhǔn)確，這是法規(guī)實(shí)施的重要基礎(chǔ)，也直接反映了立法質(zhì)量。為此，常委會(huì)高度重視《條例》宣傳工作，將立法宣傳和法規(guī)普及宣傳結(jié)合起來(lái)，使《條例》深入民心、深入人心、深入社會(huì)。（一）加強(qiáng)宣傳解讀，引導(dǎo)各方面正確理解《條例》規(guī)定常委會(huì)召開(kāi)《條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)公開(kāi)闡述制定《條例》的意義，重點(diǎn)解讀《條例》的主要制度和精神；組織《南方日?qǐng)?bào)》、《法制日?qǐng)?bào)》、《羊城晚報(bào)》、《人民之聲》、南方網(wǎng)、廣東人大網(wǎng)等媒體，通過(guò)專家訪談、發(fā)布典型案例、評(píng)論文章等方式對(duì)《條例》進(jìn)行宣傳解讀；組織參與立法的高校專家撰寫《條例》百題知識(shí)答問(wèn)，并連續(xù)兩個(gè)月在《南方日?qǐng)?bào)》連載刊登，使社會(huì)各界準(zhǔn)確理解《條例》精神；會(huì)同高校制作漫畫形式的宣傳單張，在法制宣傳欄、居民小區(qū)、工業(yè)區(qū)、企業(yè)等場(chǎng)所統(tǒng)一張貼，用簡(jiǎn)潔明了的語(yǔ)言和圖表向群眾宣傳《條例》；組織大學(xué)生運(yùn)用微信等新興傳媒工具對(duì)條例進(jìn)行宣傳解讀，擴(kuò)大宣傳的受眾范圍；印制數(shù)以萬(wàn)計(jì)《條例》單行本和宣傳單張等有關(guān)宣傳資料，擺放在信訪接待場(chǎng)所供信訪人取閱；通過(guò)設(shè)立宣傳咨詢臺(tái)、派發(fā)宣傳資料、擺放宣傳板、播放宣傳片、懸掛宣傳標(biāo)語(yǔ)等方式開(kāi)展宣傳。（二）組織宣講隊(duì)伍，為宣講提供強(qiáng)有力的支持常委會(huì)組織省信訪局、省委黨校、省社科聯(lián)、中山大學(xué)等9所高校立法基地、有關(guān)地級(jí)以上市本地高校等各方面力量，并結(jié)合部分常委會(huì)立法咨詢專家，組成150人左右的宣講團(tuán)，為各單位、各地區(qū)進(jìn)行宣講提供強(qiáng)有力的支持。組織宣講人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，省委和常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志參加并作重要講話，法工委就《條例》的重要意義、出臺(tái)背景和主要內(nèi)容進(jìn)行輔導(dǎo)講解，提供統(tǒng)一的宣講提綱、PPT等宣傳材料。此外，還通過(guò)集體觀摩、會(huì)后研討、征求意見(jiàn)等形式，組織專家學(xué)者共同研究分析，不斷完善授課方法和授課內(nèi)容，保證了講課效果。（三）強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，推動(dòng)各市、縣深入開(kāi)展宣講工作常委會(huì)成立21個(gè)宣講工作組，由擔(dān)任過(guò)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和省直機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的常委會(huì)組成人員任組長(zhǎng)，深入到市、縣、鎮(zhèn)進(jìn)行宣講動(dòng)員，協(xié)調(diào)各地做好宣講工作。此外，還組織編寫15期宣傳貫徹落實(shí)條例工作簡(jiǎn)報(bào)，通報(bào)各地區(qū)各單位宣講工作情況，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法。在常委會(huì)的推動(dòng)下，各市縣認(rèn)真組織、周密部署、精心安排，共召開(kāi)宣講會(huì)議180場(chǎng)，超過(guò)12萬(wàn)1千名干部群眾參加了宣講學(xué)習(xí)，為《條例》實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。四、組織試點(diǎn)，推動(dòng)以法治方式解決信訪突出問(wèn)題制定并實(shí)施《條例》，運(yùn)用法治思維、法治方式和法治平臺(tái)解決信訪問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾，是一個(gè)重大的方向性選擇。條例的生命在于實(shí)施，在于實(shí)踐，而充分運(yùn)用好常委會(huì)立法過(guò)程中形成