【文章內(nèi)容簡介】 切需要土地管理立法是一個歷史的概念，在開始時還不是很受重視，但是隨著時代的發(fā)展，人口大量增加，經(jīng)濟日益發(fā)達，城市化和工業(yè)化迅速推進，對土地的需要猛增，而土地的自然供給是絕對有限的。這樣，在現(xiàn)代社會中土地的供需矛盾不但存在，而且會突出起來，土地用途日益廣泛與土地供給的稀缺，人口增加與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間爭地，經(jīng)濟利益的驅(qū)動擠占耕地與耕地必須保護，土地的開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的保護、改善，等等，這些矛盾都需要采取有效的方式進行處理，協(xié)調(diào)相互間的利益關(guān)系，確認(rèn)公共利益、社會效益、環(huán)境效益的必要，保護土地開發(fā)利用過程中符合社會主義市場經(jīng)濟原則的合法權(quán)益。為了滿足這種需要，在現(xiàn)代社會中最能有效地。普遍地采用的手段就是法律手段，所以，能適應(yīng)現(xiàn)代社會管理土地要求的方式，能積極地調(diào)節(jié)處理土地供需矛盾，能有效地約束人們不利于土地保護和合理利用的行為，能推動人們按照可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求控制土地的，就是通過制定法律，確立有關(guān)法律規(guī)范。體現(xiàn)現(xiàn)代社會的土地管理特點。反映社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，采用積極的法律對策，因而，土地管理立法有明顯的時代意義，在當(dāng)代，應(yīng)當(dāng)更需要、更重視這部法律，并且使其在實踐中既能滿足當(dāng)代人的需要，又能惠及子孫。上面從五個主要的方面論述土地管理立法的重要意義，目的在于引起人們對土地管理法的重視，以更高的自覺性去運用好這部法律。土地管理法不單純是一部規(guī)范行政管理的法律，也不單純是一部普通的民事法律，而是一部涉及多種法律關(guān)系的單行立法，或者說它是一部涉及面較廣的經(jīng)濟法律，因而從其調(diào)整對象的特殊地位、特殊作用來理解這部法律的特點，也是很有益的。當(dāng)然，上面提及的各項重要意義并不全面，它還可以作出進一步的分析，用更充足的理由來論證土地管理法的特點。二、土地管理法的修訂對于這部修訂后的土地管理法，所以稱之為是一部新的土地管理法，就在于它是對原有的土地管理法作了全面的、重大的修訂，在指導(dǎo)思想、立法原則、涉及范圍、具體規(guī)范等方面，都增添了新的內(nèi)容，體現(xiàn)了新的要求，達到了新的高度，反映出了新的特點。這次修訂是必要的，而且是成功的，還在立法上提供了新的經(jīng)驗，下面作三方面的介紹或論述。1．修訂的必要性這次修訂土地管理法，首先是出于現(xiàn)實的迫切需要，同時又堅持了長遠發(fā)展的利益，總結(jié)了土地管理的有益經(jīng)驗，針對存在問題采取相應(yīng)的對策，適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟的要求，積極推進土地管理制度的改革與完善。原有的土地管理法是1986年制定的，實施以后的十余年來，在加強土地管理，保護土地資源，合理開發(fā)利用土地，維護土地的社會主義公有制等方面都發(fā)揮了積極作用。但是，土地管理和開發(fā)利用是與社會經(jīng)濟的發(fā)展相聯(lián)系的，十幾年來，由于改革開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展，社會的變化，也在土地管理上反映出許多新的情況、新的問題、新的要求。比如：由于人口增加，而耕地面積銳減，人地矛盾已經(jīng)十分尖銳；一些地方違法批地，亂占耕地，浪費土地的問題時有發(fā)生，土地法制亟待加強；非農(nóng)建設(shè)占用耕地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地、災(zāi)害損毀耕地嚴(yán)重，數(shù)量大，問題突出；城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴張，村莊建設(shè)分散無序，占用耕地嚴(yán)重；土地粗放利用，違背自然規(guī)律，忽視生態(tài)環(huán)境保護；耕地撂荒，土地閑置，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；國家工作人員濫用職權(quán)違法批地，嚴(yán)重瀆職；等等。這些情況和問題的出現(xiàn)，既說明原有的土地管理法已有許多規(guī)定不能適應(yīng)現(xiàn)狀，又表明確實需要制定一部新的土地管理法，以法律形式確定治本之策，采取十分嚴(yán)格的土地管理特別是耕地保護措施，改革和完善土地管理制度，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的要求積極調(diào)整土地開發(fā)利用中形成的關(guān)系，遏制在人口繼續(xù)增加的情況下耕地大量減少的失衡趨勢，建立健全強有力的依法管理土地的秩序。所以，修訂原有的土地管理法實屬必要，一方面保留其中合理、可行的規(guī)定，一方面制定了一系列新的規(guī)范。據(jù)對照，原有的法律條文除少數(shù)幾條未作修改外，絕大部分作了改動，在改動的條文中，多數(shù)是新增條文，或者是作了實質(zhì)性的修改，體現(xiàn)了新土地管理法的基本內(nèi)容。新土地管理法與原有的土地管理法相比，修訂之處不僅數(shù)量多，而且內(nèi)容重要。明白它們的異同，有助于加深對新土地管理法的理解，也有利于堅持和運用好我國所實行的土地管理制度。土地管理法修訂的主要之點為：（1）將十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策第一次寫入法律，這是在立法機關(guān)審議修改時增加的規(guī)定；（2）明確規(guī)定國家實行土地用途管制制度，這是一項重大的改變，也是新土地管理法區(qū)別于原有法律的關(guān)鍵之處；（3）強化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃的法律地位，從它們作為土地用途管制的重要根據(jù)出發(fā)，增強了它們的可操作性；（4）將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，并分別作出了有可操作性的具體界定；（5）明確規(guī)定：全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；（6）明確規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地由誰來經(jīng)營、管理的問題，即所有權(quán)的代表問題；（7）用法律的形式規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，期限為三十年，若要進行適當(dāng)調(diào)整，必須經(jīng)過法定的程序；（8）明確規(guī)定國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人經(jīng)過法定的程序承包經(jīng)營；（9）將保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用作為編制土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)原則，并在有關(guān)條款中作出相應(yīng)的規(guī)定；（10）審批土地利用總體規(guī)劃的權(quán)限集中于國務(wù)院和省級人民政府，但又考慮了可操作性，對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃可以授權(quán)審批；（11）明確了土地利用總體規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的法律關(guān)系，并對其中若干主要事項作出了法律界定；（12）土地行政主管部門與統(tǒng)計部門共同制定土地統(tǒng)計調(diào)查方案，兩個部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；（13）確立了國家保護耕地、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地的法律原則，這項內(nèi)容是修訂土地管理法的重點；（14）確立了國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的，“占多少，墾多少”；（15）確定省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保在行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，并確立了相關(guān)的占地補償措施；（16）明確在土地管理中，國家實行基本農(nóng)田保護制度，以省、自治區(qū)、直轄市為單位，基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占其耕地的百分之八十以上，基本農(nóng)田保護區(qū)應(yīng)按法定程序劃定；（17）明確規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約用地，禁止浪費、破壞耕地，限制占用基本農(nóng)田，禁止閑置、荒蕪耕地；（18）明確規(guī)定，開發(fā)未利用土地必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地，對破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖；（19）強化人大對土地利用的監(jiān)督作用，規(guī)定省一級人民政府應(yīng)當(dāng)向同級人民代表大會報告土地利用計劃執(zhí)行情況；（20）調(diào)整了征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限，將這項權(quán)力更明確地集中于國務(wù)院和省級人民政府；（21）提高了征用土地補償費的標(biāo)準(zhǔn)，并對征地的程序、征地補償費用收支作出了規(guī)定，加強了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的保護；（22）對新增建設(shè)用地的土地有償使用費的分配使用作出了規(guī)定；（23）對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用土地時，將使用本集體經(jīng)濟組織所有的土地與非本集體經(jīng)濟組織所有的土地加以區(qū)別，有了更清晰的法律關(guān)系；（24）明確規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，以農(nóng)村村民代替農(nóng)民居民一詞，概念更準(zhǔn)確。（25）對農(nóng)民集體所有的土地因依法用地的企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，在法律中作出特別規(guī)定；（26）增列監(jiān)督檢查一章，根據(jù)土地管理的需要，作出了加強監(jiān)督檢查的有關(guān)規(guī)定，同時也規(guī)范了監(jiān)督檢查工作人員的行為；（27）強化了對非法轉(zhuǎn)讓土地、占用土地等違法行為的處罰，根據(jù)現(xiàn)實情況，有針對性地規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任；（28）對非法批地、越權(quán)批地、不按照土地利用總體規(guī)劃批地、違反法定程序批地的行為，規(guī)定其批準(zhǔn)文件無效，并追究其法律責(zé)任。以上所列二十八點，并未將此次土地管理法的修訂之處列全，僅是修訂要點的大部分，可以說還有相當(dāng)一部分未一一列明。從已列出的修改內(nèi)容看，土地管理法的修訂主要體現(xiàn)于下列方面：一是，進一步體現(xiàn)了黨和國家在土地方面的重大方針政策；二是，反映了我國經(jīng)濟發(fā)展和改革的新的經(jīng)驗、新的需要。確立了土地管理中新的法律原則；三是，在土地管理制度上作出了重大的改革，確立了新的制度；四是，強化了依法管理土地的軌道，確立了一系列有操作性的法律規(guī)范；五是，豐富了土地立法的內(nèi)容，完善了土地法律制度，使土地管理法更具有單行法律的特點。3．修訂的過程土地管理法的修訂，由國務(wù)院于1998年4月向全國人大常務(wù)委員會提出《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》；在此之前，國務(wù)院的土地管理行政部門和法制工作部門為修訂草案的形成，做了大量的調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗、反復(fù)修改的工作。1998年4月，九屆全國人大常務(wù)委員會第二次會議，對由國務(wù)院提出的土地管理法修訂草案進行初次審議。我國最高立法機關(guān)對土地管理法修訂草案的審議，有兩個新的特點，第一是將這個修訂草案在全國公布，廣泛征求意見；第二是實行三次審議的制度。關(guān)于公布法律草案。這是九屆全國人大常務(wù)委員會在立法上采取的一項意義重大的舉措，就是將重要法律草案在全國公布，其目的在于廣泛地吸引人民群眾參加立法活動，征集意見，反映人民群眾的意愿，集思廣益，提高立法質(zhì)量，也有利于普及法律知識。土地管理法修訂草案的公布，是決定采取這項重大舉措后的第一次公布，因此受到全國人民的關(guān)注，引起了強烈的反響。在為公布這個法律草案由全國人大常委會辦公廳所發(fā)的通知中指出，土地管理法修訂草案是一個關(guān)系農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，關(guān)系九億農(nóng)民切身利益，關(guān)系中華民族子孫后代的重要法律草案，根據(jù)委員長會議的建議，全國人大常委會決定把修訂草案全文在報上公布，廣泛征求意見，以便進一步研究修改，再提請以后的全國人大常委會會議審議。對于公布的土地管理法修訂草案，要求征集各級人民政府、有關(guān)部門、基層單位和人民群眾的意見，特別注意征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和全國人大代表的意見，并由各省、自治區(qū)、直轄市將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會；同時也明確，各界人士可以將意見直接寄送各省的人大常委會或者全國人大常委會法制工作委員會。所以這樣，就是為了能廣泛地征集各方面的意見，發(fā)揮人民群眾參與立法的積極性。在修訂草案公布后的三個多月時間內(nèi)，三十一個省、自治區(qū)、直轄市全部反聵了意見，二十五個大中城市和五十二個中央有關(guān)部門、單位提出了意見、建議；全國人大常委會法制工作委員收到各界人士來信六百七十五封，不少信是多人聯(lián)名寫的，其中一封最多的為八百三十六人聯(lián)名。各地區(qū)、各部門和各界人士的意見、建議中，涉及到土地保護、管理、開發(fā)利用的方方面面，尤其關(guān)心耕地保護、土地管理制度改革、人民群眾合法權(quán)益維護等方面的問題，同時，也普遍贊揚了公開征求意見，使人民群眾能更積極地參加立法的做法。土地管理法修訂草案的公布，收到了很好的效果，對審議修改好這個法律草案是有許多益處的，不少被采納的修改意見來自群眾和各地、各部門的建議。關(guān)于對法律草案一般要實行三審的制度。這是九屆全國人大常委會在立法上采取的又一個重要措施，或者說是確立的又一項重要制度。土地管理法修訂草案的審議，是實行這項制度的第一例，為修訂好這部法律創(chuàng)造了更好的條件，也由于是“第一例”而探索了經(jīng)驗，工作得極為認(rèn)真。在對土地管理法修訂草案的第一次審議中，主要是聽取了提案人對法律草案的說明，由全國人大常委會組成人員進行初步審議。會后，由有關(guān)的專門委員會和立法工作機構(gòu)組織調(diào)查研究，多次召開座談會，進行專題討論，協(xié)調(diào)修改意見；由立法工作機構(gòu)根據(jù)審議意見和廣泛征求的意見，提出對修訂草案的修改建議。然后由法律委員會統(tǒng)一審議。二審，即對土地管理法修訂草案的第二次審議中，全國人大常委會的委員們聽取了法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》初步審議情況的匯報，同時對在這次會議上提出的土地管理法修訂草案修改稿進行審議，實際上是委員們在對土地管理法修訂草案作了進一步的調(diào)查研究后，圍繞這部法律草案的重點、難點和分歧意見，以及廣泛征求意見過程中的許多建議進行了深入的審議。這次審議后，法制工作委員會又根據(jù)委員們的審議意見，有關(guān)專門委員會的意見，各地方、各部門和群眾來信提出的意見，對土地管理法修訂草案的初步修改稿又進行研究，提出了進一步的修改意見。三審，就是在第二次審議的基礎(chǔ)上，聽取法律委員會關(guān)于《中華人民共和國土地管理法（修訂草案）》審議結(jié)果的報告，同時對這個修訂草案的修改稿進行審議，也就是對進一步的修改意見和在常委會上有可能審議通過的修改稿作更進一步的深入的審議，結(jié)果是多數(shù)委員們認(rèn)為這個修改稿已經(jīng)吸收了常委會委員們和地方、部門、專家、群眾的意見，比較成熟；同時，又提出了一些修改意見。在對這些意見又進行研究并提出了修改意見報告后，全國人大常委會委員們對土地管理法修訂草案修改稿進行表決，獲得通過，一部新的土地管理法莊嚴(yán)地誕生。三、土地管理法的若干基本問題新的土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此，對其中的若干基本問題應(yīng)當(dāng)有所了解，以便于理解有關(guān)的章節(jié)或條文。1．土地管理法的立法目的制定新的土地管理法、確立了一系列新的法律規(guī)范，但是它的立法目的仍然是與原有的法律一樣，為了加強土地管理，這一點是不變的。新的土地管理法與原有的土地管理法所不同的，在于是管理制度上有重大的改革，管理方式上有許多變化，管理力度上有了加強，并且通過這些內(nèi)容上的變更，而賦予了土地管理更豐富的內(nèi)涵，有了新一層的含義。一是，土地管理法是以調(diào)整土地管理關(guān)系為基礎(chǔ)而制定的法，但這種管理并不是一種單純的行政管理，而是將土地作為人類生存與發(fā)展的基本條件，必須以國家的力量進行控制、調(diào)節(jié)，所以在新的土地管理法中；土地管理有更廣泛的內(nèi)容與更深刻的意義，應(yīng)當(dāng)從這個角度上為土地管理定位，也應(yīng)當(dāng)從這個角度上掌握土地管理法的內(nèi)容。二是，土地管理法中所包含的法律關(guān)系的性質(zhì)并非是單一的，而是多種性質(zhì)的結(jié)合，這種結(jié)合圍繞土地而形成，緊密又融洽。在土地管理法中所包含的有：在國家控制、指導(dǎo)下的人與自然的關(guān)系；為實現(xiàn)國家管理職能而確立的行政管理關(guān)系；以土地公有制和土地不得買賣為前提的物權(quán)關(guān)系；以土地所具有的特定的商品屬性為基礎(chǔ)的債權(quán)關(guān)系；由宏觀調(diào)控而干預(yù)土地流轉(zhuǎn)、使用的經(jīng)濟法律關(guān)系；由土地違法行為而引起的刑事法律關(guān)系等。正由于在土地管理法中有了多種法律關(guān)系的融