【正文】 這部法律的前五章，確立了土地管理的法律原則與行為規(guī)范，這些原則與規(guī)范要得到切實(shí)的遵守，必須以國家強(qiáng)制力作為后盾，使認(rèn)真遵守執(zhí)行的將受到保護(hù)，恣意違反的將受到懲處。當(dāng)然，從法律上是支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是也要防止利用這項(xiàng)特別規(guī)定進(jìn)行集體土地使用權(quán)的不正常轉(zhuǎn)移。6．集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的特別規(guī)定這是指土地管理法第六十三條所作的規(guī)定，即農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。主要要點(diǎn)為：需要使用國有建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依法申請并經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)；建設(shè)單位使用國有土地，取得的方式主要為有償使用，但在特定的情況下可以用劃撥方式，其必要條件是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，為了公共利益的需要；國有建設(shè)用地必須按已約定的或規(guī)定的用途使用，不得擅自改變；臨時(shí)使用土地應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，一般不超過二年；在出現(xiàn)法定的情形時(shí)，可以收回國有土地使用權(quán)。土地管理法在這方面都作出了新的規(guī)定，反映了現(xiàn)實(shí)的需要和群眾的愿望，首先規(guī)定，有關(guān)的地方政府應(yīng)當(dāng)公告征地補(bǔ)償安置方案，聽取被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，防止土地被征用而種地的農(nóng)民還不知道的不正?，F(xiàn)象；第二是規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用收支狀況要公布，接受監(jiān)督，這是關(guān)系到農(nóng)民切身利益的大事，法律作了規(guī)定，直接保護(hù)了農(nóng)民利益；第三是明確規(guī)定，禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，這是一項(xiàng)有針對性的制止侵犯農(nóng)民利益的規(guī)定；第四，政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，并不是征了地給了補(bǔ)償費(fèi)之后就可以撒手不管了，而是從法律上就有責(zé)任支持被征用了土地的農(nóng)民。新的土地管理法中的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比原有的規(guī)定有了提高，內(nèi)容也較為完善，并且規(guī)定了國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣，更為靈活一些，也有利于從實(shí)際出發(fā)考慮征地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，當(dāng)然，這是法律的授權(quán)，與前面所定標(biāo)準(zhǔn)并不矛盾。土地管理法明確規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。否則，就是違法的，就會(huì)是擾亂了國家征用土地的秩序。（3）國家征用土地由縣級以上地方人民政府組織實(shí)施。（2）征用農(nóng)用地的。在新的土地管理法中，這項(xiàng)權(quán)力集中于國務(wù)院和省級人民政府，改變了土地征用權(quán)分散行使的現(xiàn)象，也注意糾正分散行使引致的弊端。按照這項(xiàng)法律規(guī)定，征用土地是國家的行為，是在社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)上土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，并不是土地的買賣，征用土地的對象只限于是集體所有的土地，已經(jīng)屬于國家所有的土地則不存在征用問題。這樣，可以防止一些機(jī)關(guān)、單位濫用權(quán)力，涉足農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用，造成土地管理中的混亂，當(dāng)然，也是保護(hù)農(nóng)用地的一項(xiàng)有力舉措。四是，在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)；具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，這實(shí)際上是對已辦理過轉(zhuǎn)用手續(xù)的建設(shè)用地按項(xiàng)目進(jìn)行具體分配，實(shí)行分級管理，審查各個(gè)項(xiàng)目的用地是否合理、合法。二是，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批權(quán)集中于國務(wù)院和省級人民政府，但省級人民政府可以依法作一定的授權(quán)，這種授權(quán)是與土地利用總體規(guī)劃的授權(quán)審批相聯(lián)系的。2．農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這是土地管理中一個(gè)極為重要的環(huán)節(jié)，新的土地管理法對此作出規(guī)定，集中了審批的權(quán)力，有了明確而嚴(yán)格的界限。這樣的界定有利于考慮建設(shè)所需要的土地，也有利于控制建設(shè)用地，加強(qiáng)管理，因此在土地管理法中確立了下列幾方面的規(guī)范：1．建設(shè)用地的取得主要區(qū)分三種情況，第一種是任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，這樣可以有計(jì)劃供應(yīng)建設(shè)用地，同時(shí)可以控制集體所有的土地自行流入市場；第二種情況為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用本集體農(nóng)民所有的土地興辦企業(yè)、安排村民的宅基地，則可經(jīng)依法批準(zhǔn)后直接使用，不需要將集體所有的土地由國家征用后再用；第三種情況為，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如果是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地，也不要求由國家征用后再用。這些規(guī)定是將實(shí)踐中證明了的有效措施上升為法律，以更有力地保護(hù)耕地，對一些破壞、浪費(fèi)土地的行為列為法律禁止的事項(xiàng)，加大了保護(hù)耕地的力度。4．保護(hù)耕地的必要措施。同時(shí)?；巨r(nóng)田是為了保證主要農(nóng)產(chǎn)品基本需求而劃定并嚴(yán)加保護(hù)的耕作區(qū)域，土地管理法對基本農(nóng)田的劃定范圍作了具體規(guī)定是有重要作用的，可以使應(yīng)該保護(hù)的農(nóng)田劃入進(jìn)來，防止該劃入的不劃入，不該劃入的而形式上劃入充當(dāng)其數(shù)。對此，還要考慮到當(dāng)前不合理占用耕地、浪費(fèi)耕地問題較為嚴(yán)重的情況下，必須以強(qiáng)有力的法律措施保護(hù)耕地，實(shí)行占補(bǔ)平衡，將占用耕地的補(bǔ)償制度確立為法定的制度，成為新土地管理法有特點(diǎn)的重要內(nèi)容之一。一是占用耕地的要“占多少，墾多少”，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，就應(yīng)當(dāng)繳納耕地開墾費(fèi)；二是以省為單位，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。這和在這部法律的總則中所確立的切實(shí)保護(hù)耕地是基本國策，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)的規(guī)定是完全一致的，將保護(hù)耕地提高到了中華民族生存和整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的高度來對待。5．關(guān)于土地統(tǒng)計(jì)實(shí)行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，都需要有真實(shí)、準(zhǔn)確、全面的土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，因此在土地管理法中對土地統(tǒng)計(jì)作出明確的規(guī)范，首先是在法律上確定國家建立土地統(tǒng)計(jì)制度；第二是規(guī)定由縣級以上人民政府土地行政主管部門和同級統(tǒng)計(jì)部門共同制定統(tǒng)計(jì)調(diào)查方案，依法進(jìn)行土地統(tǒng)計(jì)；第三是定期發(fā)布統(tǒng)計(jì)資料，土地和統(tǒng)計(jì)兩個(gè)部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計(jì)資料是編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)；第四是土地所有者或者使用者提供土地資料不得虛報(bào)、瞞報(bào)、拒報(bào)、遲報(bào)，這些都是為了保證正確地把握土地利用情況，以利于對土地資源進(jìn)行嚴(yán)密的分析、評價(jià)與決策。對于一些原來由國務(wù)院或者由省級人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，仍需根據(jù)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)所出具的文件才能修改。4．土地利用總體規(guī)劃的修改對于修改程序，在土地管理法中作了嚴(yán)格的規(guī)定，目的在于維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與穩(wěn)定性，防止利用修改程序否定整個(gè)規(guī)劃或者篡改規(guī)劃的內(nèi)容。主要是：土地利用總規(guī)劃以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行編制。土地管理法對它的有關(guān)事項(xiàng)作出了規(guī)定，主要為：（1）土地利用計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制；（2）編制審批程序與土地利用總體規(guī)劃的相同，這樣規(guī)定就是要使兩者緊密銜接，土地利用計(jì)劃緊扣總體規(guī)劃；（3）土地利用計(jì)劃是有權(quán)威的，一經(jīng)審批下達(dá)就必須嚴(yán)格執(zhí)行，作為具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批的依據(jù)；（4）省級人民政府要向同級人大報(bào)告土地利用計(jì)劃的執(zhí)行情況，接受同級人大的監(jiān)督，這項(xiàng)報(bào)告是由法律具體確定的，其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與土地利用計(jì)劃相對應(yīng)。具體的內(nèi)容為：省一級的、省會(huì)城市的、人口一百萬以上城市的和國務(wù)院指定城市的土地利用總體規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)；除上述四種情況外，其他的土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府審批；法律又專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)，這樣使數(shù)量很大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的審批以授權(quán)的辦法適當(dāng)分散，但審批權(quán)還是集中的，只是便于實(shí)施并有利于保證審批質(zhì)量。五是，規(guī)劃的審批。實(shí)行地塊控制，這是在審議修改土地管理法修訂草案時(shí)新增的內(nèi)容，它既反映了實(shí)踐中行之有效的經(jīng)驗(yàn)，又表明了使土地利用總體規(guī)劃變得強(qiáng)而有力的立法意圖，竭力防止“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”的現(xiàn)象，因?yàn)檫@種現(xiàn)象不僅僅是一個(gè)方法問題，而是會(huì)直接影響土地用途管制制度能否真正實(shí)施的大問題，所以要消除雖然有了規(guī)劃，但是難作實(shí)際控制的弊端。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，不但要求劃分土地利用區(qū)，而且規(guī)定要根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。主要是對縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作出了特定的要求，規(guī)定縣級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途。為了保證土地利用總體規(guī)劃的正確編制，土地管理法規(guī)定了明確的編制原則，要求嚴(yán)格地保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，統(tǒng)籌安排各類用地，保障土地的可持續(xù)利用，占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡等。這樣的規(guī)定，就是確定了編制土地規(guī)劃的法定的依據(jù)，明確了在編制土地規(guī)劃時(shí)與其他重要方面的基本關(guān)系，避免主觀隨意性。編制土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是，認(rèn)真體現(xiàn)有關(guān)土地的基本國策，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要等方面的用地矛盾，合理配置土地資源，對土地開發(fā)利用進(jìn)行總體上的布局，相應(yīng)地確定具體地塊。在不同級別之間，土地管理法又明確規(guī)定，下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，這樣上一級規(guī)劃對下一級規(guī)劃進(jìn)行控制，下一級規(guī)劃體現(xiàn)上一級規(guī)劃的要求，各級之間可以做到協(xié)調(diào)、銜接。1．土地利用總體規(guī)劃的體系與編制在土地管理法中，實(shí)行土地用途管制是以土地利用總體規(guī)劃為根據(jù)的，所以土地利用總體規(guī)劃的體系與編制十分重要，在這部法律中作出的主要規(guī)定有：一是，規(guī)劃的體系。土地管理法對上述三種承包經(jīng)營情況作出規(guī)定時(shí)，它們的共同原則與具體要求為：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)是在土地公有制的基礎(chǔ)上確立的，它是依賴于國家、集體土地所有權(quán)的一種權(quán)利；第二，土地承包經(jīng)營行使權(quán)利的范圍只限于是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，承包者無權(quán)超出這個(gè)范圍使用土地；第三，承包經(jīng)營土地，發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù),在承包的三種情況中，除由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的承包期限由法律規(guī)定外，其余兩種的則由承包合同約定；第四，承包經(jīng)營土地者有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)；第五，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)并不是簡單地按市場原則有償?shù)厥褂猛恋?，而是包含著集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶雙層經(jīng)營的因素，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有土地使用權(quán)；第六，土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利，在依法取得后，承包者就有在承包經(jīng)營的土地上依法占有、使用、收益的權(quán)利，這些合法的權(quán)益受法律的保護(hù)。三是，農(nóng)民集體所有的土地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營。這種情況的土地承包經(jīng)營，法定期限為三十年，在這個(gè)期限內(nèi)要對承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)過法定的程序。新的土地管理法總結(jié)了近十幾年在土地承包經(jīng)營方面的經(jīng)驗(yàn)，吸收了人民群眾要求穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系、切實(shí)保護(hù)雙方合法權(quán)益的意見，增加了有關(guān)土地承包經(jīng)營的法律規(guī)范、使之趨于完善并增強(qiáng)可操作性。這種承包經(jīng)營關(guān)系反映在法律上，就產(chǎn)生了土地承包經(jīng)營權(quán)這個(gè)特定的概念。這項(xiàng)法律規(guī)定表明，依法取得的土地使用權(quán)是一項(xiàng)可以獨(dú)立存在的權(quán)利，它可以與所有權(quán)一樣受到法律的保護(hù)，至于保護(hù)的內(nèi)容則根據(jù)依法取得權(quán)利的內(nèi)容決定。這些法律規(guī)定使土地使用權(quán)依法得到確認(rèn)，使用者憑借合法的依據(jù)，占有與使用土地，在這里占有與使用是一致的，占有是使用的前提，使用是占有的目的。三是，明確規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。二是，明確規(guī)定國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度；國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。在法律上是以憲法中有關(guān)土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓為根據(jù)的。2．土地使用權(quán)土地使用權(quán)是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權(quán)利。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實(shí)際上是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。這種由法律來確定的土地所有權(quán)是一種完整的、全面的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，它并不是一個(gè)抽象的概念，而是具體地表現(xiàn)為占有、使用、收益、處分等四種權(quán)能。關(guān)于土地所有權(quán)的確認(rèn)，國有土地的所有權(quán)只能由國家統(tǒng)一行使，具有唯一性和統(tǒng)一性，國家以外的任何社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都不得作為國有土地的所有權(quán)人。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權(quán)，排除了確認(rèn)土地所有權(quán)時(shí)可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)。土地管理法對土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，權(quán)利的歸屬，國家對這種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的管理等，都作出了有關(guān)的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上是有突破意義的。四、土地權(quán)屬土地是大自然無償?shù)刭?zèng)予人類的，而人類則是根據(jù)其特殊的功能和自身的需要，投入了人力、物力、財(cái)力，開發(fā)利用，從而在土地上形成了一系列的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，就連未利用的土地也受到了直接影響，列入了這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的范圍。在土地管理體制中還需要說明的，就是涉及土地管理的會(huì)有幾個(gè)部門，而只應(yīng)有一個(gè)被確定為是土地行政主管部門，并且由這個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，其職責(zé)由法律確定或者由國務(wù)院規(guī)定，比如，土地利用總體規(guī)劃的編制、土地用途類別的轉(zhuǎn)換、耕地的動(dòng)態(tài)平衡等，都應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門依法統(tǒng)一負(fù)責(zé)。又比如，漁業(yè)法規(guī)定用于養(yǎng)殖業(yè)的水面、灘涂，由縣級以土地方人民政府核發(fā)養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)。這項(xiàng)法律規(guī)定是土地管理體制的基本規(guī)定，在這項(xiàng)規(guī)定中表明，土地管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集中統(tǒng)一的原則，而對集中統(tǒng)一又不應(yīng)簡單理解為所有的土地管理事務(wù)全由一個(gè)部門包攬，而應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定由各個(gè)有關(guān)部門分別辦理。當(dāng)然，在一項(xiàng)制度中還含有若干細(xì)節(jié)問題或者具體的操作事項(xiàng)，這些都是這項(xiàng)制度的具體化或補(bǔ)充，而不應(yīng)違反這項(xiàng)制度的基本法律規(guī)范。在土地按用途分類的基礎(chǔ)上，編制土地利用總體規(guī)劃，土地管理法規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。這樣，覆蓋面寬，可以將所有的土地歸入三類，較為嚴(yán)密，有可操作性。實(shí)行土地用途管制制度，最重要的是土地利用總體規(guī)劃，這將在后面作專題論述，這里需要說明的是在土地管理法中，將土地分為三類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。4．土地用途管制制度這是在新的土地管理法中確立的土地管理的基本制度，它的核心是由國家根據(jù)社會(huì)的需要，控制和引導(dǎo)土地的使用方向，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別重視耕地保護(hù)，合理配置土地資源，促進(jìn)提高土地利用效率。又比如，土地公有制包括全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，只有明白了這兩種所有制之間的聯(lián)系與區(qū)別，才能理解和把握在土地管理法中針對兩種所有制作出的若干不同規(guī)定。只有清楚地掌握這項(xiàng)重要的法律原則，才有可能正確地理解土地管理法中與所有制有關(guān)的各項(xiàng)法律規(guī)范，弄清它的來龍去脈。土地管理法正是反映了現(xiàn)實(shí)存在的這種格局，與其他有關(guān)的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實(shí)際操作中會(huì)有一些交叉的地方，但