【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 穩(wěn)定的隱患，根除草牧場(chǎng)糾紛刻不容緩。從2011年至今，我旗共發(fā)生草牧場(chǎng)糾紛732起。我旗的草牧場(chǎng)糾紛大體上可分為九類，一是草牧場(chǎng)邊界糾紛即個(gè)人、嘎查村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗區(qū)、省區(qū)間邊界糾紛；二是草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)糾紛；三是權(quán)屬糾紛，即原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、國(guó)營(yíng)場(chǎng)站、基層學(xué)校所在地與當(dāng)?shù)卮迕竦牟菽翀?chǎng)權(quán)屬糾紛，上世紀(jì)70年代末80年代初建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國(guó)營(yíng)場(chǎng)站、學(xué)校，到了2000年后隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國(guó)營(yíng)場(chǎng)— 1 — 站、學(xué)校的撤并，產(chǎn)生草牧場(chǎng)土地糾紛；四是因結(jié)婚喪失土地草牧場(chǎng)承包權(quán)產(chǎn)生糾紛。農(nóng)村牧區(qū)女性出生后，按照土地草牧場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)政策，由其戶籍所在地分給土地草牧場(chǎng)，一般都能享受土地草牧場(chǎng)承包權(quán)利，而在結(jié)婚后戶口會(huì)遷移到男方家庭，由于農(nóng)村牧區(qū)實(shí)行“三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”的土地草牧場(chǎng)承包政策，加之在土地草牧場(chǎng)承包或延包過(guò)程中都沒有預(yù)留機(jī)動(dòng)地，也沒有新開墾地或村民自愿交回的承包地，農(nóng)村牧區(qū)婦女結(jié)婚后在新居住地就很難取得承包地，同時(shí)也無(wú)法帶走在娘家時(shí)分得的承包地，從而喪失了土地草牧場(chǎng)承包權(quán)；五是因離婚、喪偶失去土地草牧場(chǎng)承包權(quán)產(chǎn)生糾紛。由于土地草牧場(chǎng)的分配采用“按戶籍分地原則”，加之土地草牧場(chǎng)不同于一般財(cái)物，無(wú)法遷移轉(zhuǎn)走。農(nóng)村牧區(qū)婦女在離婚過(guò)程中，很少有人對(duì)土地草牧場(chǎng)權(quán)益進(jìn)行爭(zhēng)取，法院判決離婚時(shí)一般也不把土地草牧場(chǎng)作為夫妻共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分割，即使對(duì)土地草牧場(chǎng)進(jìn)行了分割，也很難執(zhí)行，致使農(nóng)村牧區(qū)婦女在離婚后土地草牧場(chǎng)承包權(quán)難保。年輕的喪偶婦女由于改嫁而離開婆家居住地的，其土地草牧場(chǎng)承包權(quán)也相應(yīng)失去；六是因人口流動(dòng)而喪失土地草牧場(chǎng)承包權(quán)產(chǎn)生糾紛。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工。在稅改前，土地草牧場(chǎng)需繳納農(nóng)牧業(yè)稅，對(duì)于外出打工者的土地草牧場(chǎng)，或拋荒或由嘎查村級(jí)收回后轉(zhuǎn)給他人耕種利用。在土地草牧場(chǎng)承包流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于農(nóng)牧戶法律意識(shí)不強(qiáng)，沒有簽訂合同或協(xié)議的，一旦發(fā)生糾紛，草牧場(chǎng)承包者的土地草牧場(chǎng)權(quán)益就很— 2 — 難得到保障。七是新出生人口沒有土地草牧場(chǎng)。在第二輪土地草牧場(chǎng)承包以來(lái)，根據(jù)“增人不增地，減人不減地，三十年不變”的國(guó)家土地草牧場(chǎng)承包政策，除了個(gè)別土地草牧場(chǎng)進(jìn)行過(guò)小調(diào)整的嘎查村以外，第二輪土地草牧場(chǎng)承包結(jié)束后新出生的孩子都沒有土地草牧場(chǎng)。八是掛名戶土地權(quán)益沒有保障。掛名戶是指戶口掛在嘎查村里，但人不常住在嘎查村里。掛名戶主要以老年人、喪偶的農(nóng)牧民居多。由于她們?cè)缒陠逝?，兒女又在外地工作或者打工，所以跟著兒女或者親人一直在外地居住。嘎查村分配土地草牧場(chǎng)時(shí)沒有把這部分人納入分配人員范圍。九是政府農(nóng)牧業(yè)行政主管部門頒發(fā)《草牧場(chǎng)承包合同書》和《草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》時(shí)未按照相關(guān)的政策去執(zhí)行產(chǎn)生糾紛。二、引發(fā)草牧場(chǎng)糾紛的原因隨著農(nóng)村牧區(qū)改革的深化，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是國(guó)家惠農(nóng)政策取消了“三提五統(tǒng)”和農(nóng)牧業(yè)稅，實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼，農(nóng)牧民對(duì)擁有土地草牧場(chǎng)的愿望越來(lái)越強(qiáng)烈，一些矛盾和沖突也就顯現(xiàn)出來(lái)。其根本原因主要有以下幾點(diǎn)：（一）歷史遺留問題。一是草牧場(chǎng)劃分到戶時(shí)計(jì)量粗略。我旗農(nóng)村牧區(qū)草牧場(chǎng)（五荒地、沙地）承包到戶的時(shí)間多在上世紀(jì)80年代初，當(dāng)時(shí)草牧場(chǎng)（五荒地、沙地）的價(jià)值主要體現(xiàn)在放牧、砍柴（當(dāng)做飯、取暖燃料）等方面。因此人們對(duì)五荒地的劃分相對(duì)草灘、耕地來(lái)說(shuō)也不太關(guān)注，劃分計(jì)量粗略，疏于監(jiān)督。當(dāng)時(shí)— 3 — 計(jì)量的單位主要是用繩子（長(zhǎng)度為30米到50米）、打拐子（）、人步行做長(zhǎng)度單位（一步=五尺，一畝=240平方步）來(lái)測(cè)量，更有的是目測(cè)“甩胳膊”指定牧場(chǎng)的大體方位，有的嘎查村把宅基地周邊的伙場(chǎng)地（院落附近的地）、草地、荒沙地的面積和植被的覆蓋率綜合平衡在一起劃分（一畝草地等于五到二十畝荒沙），伙場(chǎng)地面積大的戶子，草地面積就少，植被稀疏的荒沙面積就大。二是原來(lái)集體土地有草場(chǎng)、丘陵、沙地，在個(gè)人承包時(shí)，農(nóng)牧民不愿意承包沙地，所以在承包集體土地時(shí)未按實(shí)際土地面積計(jì)算承包面積，而是將草場(chǎng)分等級(jí)，1畝草灘折算為2畝丘陵或3畝到5畝沙地折算為1畝標(biāo)準(zhǔn)草場(chǎng)進(jìn)行承包。近年來(lái)隨著林權(quán)改革，林地補(bǔ)助、草原獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策都按草原的面積來(lái)實(shí)施，使部分農(nóng)牧民要求按實(shí)際面積領(lǐng)取草原、林地補(bǔ)貼，部分農(nóng)牧民要求增加自己的草原、林地面積。三是國(guó)家以前對(duì)草牧場(chǎng)征收稅費(fèi)，部分貧困戶因交不起稅費(fèi)將自己承包的草場(chǎng)、林地退回嘎查村，嘎查村通過(guò)確認(rèn)后承包給他人，現(xiàn)土地增值，國(guó)家對(duì)草場(chǎng)、林地實(shí)施補(bǔ)貼政策，要求收回自己的土地引發(fā)糾紛。四是部分嘎查村沙地因農(nóng)牧民不愿承包至今仍歸集體所有，國(guó)家要求造林治沙，嘎查村將集體沙地交給部分農(nóng)牧民造林，現(xiàn)造林的農(nóng)牧民要求將自己已經(jīng)造林的土地歸自己承包，其他農(nóng)牧民不同意引發(fā)糾紛。因歷史問題造成的土地糾紛在牧區(qū)非常突出，解決難度大，目前仍未徹底解決。（二）到戶經(jīng)營(yíng)管理程度不同，導(dǎo)致草牧場(chǎng)面積發(fā)生變化。草牧場(chǎng)到戶后期80年代至90年代前期植樹造林任務(wù)重，政策提倡誰(shuí)造林誰(shuí)擁有。勞力充足、勤勞的戶子造林地?cái)U(kuò)展到了集體遠(yuǎn)沙、大沙，及他人的未造林地，因此草牧場(chǎng)、林地面積較大，而缺少勞力、懶惰、外出務(wù)工疏于管理的家庭草牧場(chǎng)面積越來(lái)越少。如2006年嘎魯圖鎮(zhèn)薩如努圖嘎查掌高圖牧業(yè)社牧民哈某某、巴某某、烏某某等12戶與嘎查簽訂合同承包了該社的48000多畝的荒沙，進(jìn)行造林。2012年換屆后該社30多戶牧民要求平攤48000多畝的荒沙，嘎查向承包戶提出了撤銷承包合同產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致該12戶開始上訪。（三）草牧場(chǎng)的流轉(zhuǎn)引發(fā)草牧場(chǎng)糾紛。一是個(gè)別農(nóng)牧民經(jīng)營(yíng)戶間進(jìn)行草牧場(chǎng)流轉(zhuǎn)（互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓），土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)利義務(wù)不明確，流轉(zhuǎn)地發(fā)生征用時(shí)產(chǎn)生糾紛；二是草原流轉(zhuǎn)制度的不規(guī)范，如朝勒孟圖亞原是嘎魯圖鎮(zhèn)巴音高勒一社牧民，嫁到巴音高勒二社，二社1990年進(jìn)行了土地調(diào)整（97年二輪土地承包時(shí)未調(diào)整），一社是97年作了土地調(diào)整，她出嫁時(shí)一社抽走了她的土地和草場(chǎng)，到了二社也沒有她的地和草場(chǎng)。（四）一少部分戶子分地時(shí)子女較多，長(zhǎng)大后女兒出嫁，兒子到機(jī)關(guān)工作，“增人不增地，減人不減地”的草牧場(chǎng)承包政策導(dǎo)致現(xiàn)人均草牧場(chǎng)面積不等。（五）有的嘎查村先分林地后分草牧場(chǎng)，形成樹木“插花”的現(xiàn)象。到了2005年以后，隨著政策的改變各種以面積為單位的— 5 — 補(bǔ)貼也開始發(fā)放，如退耕還林、退牧還草，公益林、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等補(bǔ)助。加之工業(yè)的發(fā)展，如天然氣管線、氣井、氣站、物探、工業(yè)園區(qū)等征用土地面積和補(bǔ)償費(fèi)也都在擴(kuò)大和提高，土地的使用價(jià)值遠(yuǎn)超當(dāng)初的放牧和有人受利益的驅(qū)使想出種種理由多占地，就引發(fā)戶與戶之間，社與社之間、村與村之間、集體與個(gè)人之間的各種草牧場(chǎng)糾紛。（六）資源缺失造成的利益分配矛盾。當(dāng)前農(nóng)村牧區(qū)戶口利益的優(yōu)厚使經(jīng)濟(jì)較好的嘎查村的出嫁女不愿意把戶口遷到其他地方，而同城鎮(zhèn)男子結(jié)婚的“農(nóng)嫁居”婦女更不愿隨其夫?qū)艨谶w往城鎮(zhèn)。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致農(nóng)村牧區(qū)資源和經(jīng)濟(jì)利益增長(zhǎng)速度有限性同人口增長(zhǎng)速度急劇性的矛盾比較突出，人地關(guān)系壓力逐年加大，利益分配矛盾加劇。如近幾年嘎魯圖鎮(zhèn)后寨則村每人每年分得土地補(bǔ)償費(fèi)幾十萬(wàn)元，所以該村的婦女更不愿隨其夫?qū)艨谶w往城鎮(zhèn)。以前為小孩上學(xué)將戶口遷往城鎮(zhèn)的村民想把