【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)獲得的只是土地一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于金融機(jī)構(gòu)不具備農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的技能，一旦出現(xiàn)抵押違約情況時(shí)，只能通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)進(jìn)行變現(xiàn)清償貸款。抵押擔(dān)保資產(chǎn)的共同特征就是易于流通變現(xiàn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押擔(dān)保物也應(yīng)當(dāng)符合這個(gè)特征。然而，目前的現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)并沒有建立起完善的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)時(shí)需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力去尋找流轉(zhuǎn)對(duì)象，并且在短期內(nèi)還很難找到與之匹配的農(nóng)戶或者經(jīng)營(yíng)主體，無(wú)疑使金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的成本極高。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)或變現(xiàn)還涉及與承包農(nóng)戶的關(guān)系，如果承包農(nóng)戶有不同意見，處理起來(lái)難度更大。由于這些操作上的難點(diǎn)，目前金融機(jī)構(gòu)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的積極性并不高。：鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)抵押與可能出現(xiàn)的新問(wèn)題在“三權(quán)分置”中，與土地承包權(quán)的獲得有嚴(yán)格的資格審核、只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才有資格獲得不一樣，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人具有開放性和多元性，可以是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，只要有耕種農(nóng)地的意愿，遵守土地的農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)，就可以通過(guò)各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，因而在“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以不是農(nóng)民身份的城市人、工商資本、外來(lái)業(yè)主等。但是，工商資本、外來(lái)業(yè)主進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象越來(lái)越多，更容易導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化乃至不開發(fā)閑置、“囤地”，利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證投機(jī)、騙貸、套利等行為。據(jù)央視近期報(bào)道，云南、四川等地已發(fā)生大面積收購(gòu)林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款的案例。福建、浙江等地商人在鶴慶縣注冊(cè)公司（如鶴慶縣森工林業(yè)有限公司），打著發(fā)展林業(yè)的幌子，采取給予中間人每畝林地20元的好處費(fèi)，并在宣傳上欺騙農(nóng)民只需把林權(quán)證轉(zhuǎn)讓出來(lái)，“林子還是自己的，還可以繼續(xù)打柴”等方式，將林農(nóng)林權(quán)證大量收集在手中，使數(shù)千林農(nóng)的林權(quán)證以每畝每年3―5元的低價(jià)把30年承包期一次性出租給福建客商，造成既成事實(shí)，通過(guò)地方政府辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)，然后拿林權(quán)證到福建當(dāng)?shù)劂y行套取抵押貸款，貸款后到期不能歸還，從而出現(xiàn)了福建銀行公告拍賣這批林權(quán)證以收回貸款的現(xiàn)象。在這個(gè)過(guò)程中，所有手續(xù)都符合現(xiàn)有政策和法律規(guī)定，正如所在鄉(xiāng)的一位林業(yè)站站長(zhǎng)說(shuō)“上面有政策，我們卡住不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)給他們，我們沒有依據(jù)”，但實(shí)際存在著將林權(quán)證倒來(lái)倒去，林農(nóng)的林地實(shí)際得不到開發(fā)、當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)利益受損的情況。雖然這是林權(quán)證流轉(zhuǎn)和抵押出現(xiàn)的問(wèn)題，但農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證也可能出現(xiàn)類似的問(wèn)題。三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”難題的 破解路徑與制度設(shè)計(jì) “三權(quán)分置”的最大特色是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，因而處理這二者的權(quán)利關(guān)系是“三權(quán)分置”的核心和關(guān)鍵。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，承包權(quán)主體與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系沒有發(fā)生變化，仍然享有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得承包地的權(quán)利，承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中可以獲得租金等收益，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)期限的多少到期收回承包地并重新轉(zhuǎn)包給新的經(jīng)營(yíng)者。當(dāng)土地被政府征收時(shí)，承包權(quán)人有權(quán)獲得承包土地的補(bǔ)償；當(dāng)承包人去世時(shí)，其子女等繼承人可以對(duì)承包土地進(jìn)行繼承；當(dāng)承包權(quán)主體選擇到城市生活時(shí)，既有權(quán)繼續(xù)保留承包地、帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，也有權(quán)退出承包權(quán)，但這種退出必須是自愿和有償?shù)摹Ｒ虼?，“三?quán)分置”下土地承包權(quán)的權(quán)能包括承包地位維持權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離時(shí)的對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、土地征收補(bǔ)償獲取權(quán)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、到期收回承包地、再次轉(zhuǎn)包權(quán)、繼承權(quán)、有償退出權(quán)等，是一種物權(quán)。“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)，要根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式來(lái)確定。但是，當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)性質(zhì)時(shí)，對(duì)抗土地所有者的效力較弱、占有的期限可能較短且具有不穩(wěn)定性。在許多國(guó)家，為了對(duì)抗土地所有者對(duì)土地租賃者權(quán)利的侵害，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是通行做法。我國(guó)農(nóng)村土地制度雖然與國(guó)外不一樣，但為了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投資和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化。在物權(quán)化的條件下，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)戶承包土地不僅享有繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)作物處置收益、享受相關(guān)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼、土地征收地上物補(bǔ)償?shù)葯?quán)利，而且對(duì)農(nóng)地具有在承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押擔(dān)保權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是，經(jīng)營(yíng)權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用。為保障分離后承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自發(fā)揮功能，需要適時(shí)修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的屬性和法律地位，規(guī)定“三權(quán)”在占有、使用、收益和處置方面的權(quán)利邊界、權(quán)利內(nèi)容和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；增加承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)為新的權(quán)利種類，對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、權(quán)利內(nèi)容、行使權(quán)利的條件、權(quán)利喪失和保護(hù)等進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。制定專門的《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法》，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)方式和登記，土地經(jīng)營(yíng)者的范圍和條件、權(quán)利和義務(wù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估、抵押與處置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)管和管理等。同時(shí)，對(duì)于工商資本獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格、條件、流轉(zhuǎn)土地的面積和規(guī)模、土地經(jīng)營(yíng)的用途、再次流轉(zhuǎn)的最低期限和最高期限等做出專門規(guī)定。在當(dāng)前修改相關(guān)法律還需要一定時(shí)間的情況下，要允許農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)地區(qū)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的情況下，突破現(xiàn)有法律進(jìn)行相關(guān)試驗(yàn)，盡快取得實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為修訂相關(guān)法律提供依據(jù)。調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方經(jīng)營(yíng)者的利益關(guān)系。國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行明確分類，對(duì)于農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目，應(yīng)逐步落實(shí)到實(shí)際經(jīng)營(yíng)者身上，確保補(bǔ)貼政策最大程度地發(fā)揮激勵(lì)作用；調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確分類，涉及被征收土地本身、造成承包權(quán)喪失的補(bǔ)償項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)到承包權(quán)主體；涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)償，應(yīng)落實(shí)到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉?。農(nóng)民的態(tài)度和意愿對(duì)土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資起著決定性的作用，只有逐步淡化農(nóng)村土地的社會(huì)保障性功能，才能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿。為促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和抵押融資，應(yīng)站在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的角度，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌接軌，以健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系來(lái)替代土地的基本生活保障功能。同時(shí)，要制定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的機(jī)制和補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入的農(nóng)民退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，逐步減少享有承包權(quán)的農(nóng)戶，這是破解“三權(quán)分置”實(shí)施過(guò)程中許多難題的最終解決辦法。在我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化、使用權(quán)高度分散而土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)極不完善的現(xiàn)實(shí)下，通過(guò)農(nóng)戶直接的出租、轉(zhuǎn)包等自發(fā)交易，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本太高，不僅導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)難以集中連片，而且這種轉(zhuǎn)包、出租的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式，也對(duì)農(nóng)地抵押功能的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了不利影響。根據(jù)契約理論，引入一個(gè)交易的中間組織，以要素契約的間接定價(jià)費(fèi)用可以有效取代并降低商品契約的直接定價(jià)費(fèi)用。由此出發(fā)，通過(guò)承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股而建立的土地股份合作社，是一種典型的中間組織，可以有效降低農(nóng)地使用權(quán)集中與整理的交易成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時(shí)，土地股份合作社既沒有改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，又能夠?qū)崿F(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分離，還是一種物權(quán)性的流轉(zhuǎn)，可以有效解決土地流轉(zhuǎn)方式與抵押的相容問(wèn)題，是“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式。雖然目前通過(guò)土地入股而實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的比重還比較低，但在我國(guó)一些地方建立的土地股份合作社已經(jīng)展示出這一經(jīng)濟(jì)組織治理的有效性。隨著各項(xiàng)制度的不斷完善，土地股份合作社具有較大的發(fā)展前景，應(yīng)在政策上大力支持其發(fā)展，并規(guī)范其內(nèi)部治理機(jī)制，有效維護(hù)股東權(quán)益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，是農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能，但需要破解經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的難題：一是建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估機(jī)制。由政府給予一定支持，建立專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估方法，可根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育等情況，選用適當(dāng)?shù)脑u(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估測(cè)算。為了使操作簡(jiǎn)化，對(duì)于貸款金額大的由專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)確定抵押物的價(jià)值，對(duì)于貸款金額較小的貸款，可由抵押雙方相互協(xié)商確定抵押物的價(jià)值。二是建立土地經(jīng)營(yíng)抵押權(quán)的處置機(jī)制。實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)或者說(shuō)行使優(yōu)先受償權(quán)是抵押權(quán)人的主要權(quán)利，在債務(wù)人債務(wù)履行期限屆滿不履行債務(wù)或符合法律規(guī)定的提前實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，應(yīng)該通過(guò)處置抵押權(quán)，保護(hù)債權(quán)人的利益?；谖覈?guó)土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育的不成熟性，比較現(xiàn)實(shí)的做法是抵押雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見后，優(yōu)先收取土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的地上附著物的收益權(quán)，再通過(guò)對(duì)抵押的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)以土地租金清償貸款；或者由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格對(duì)抵押的土地進(jìn)行收購(gòu)以清償貸款。如果抵押雙方?jīng)]有達(dá)成一致協(xié)商意見，可根據(jù)抵押合同約定，向仲裁機(jī)構(gòu)或人民法院提起訴訟。處置抵押的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所得價(jià)款，抵押權(quán)人優(yōu)先受償，超過(guò)債權(quán)數(shù)額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼