【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 他用地的管理未完全到位，建房戶往往將批準(zhǔn)的建房面積用來(lái)建造主房，而將附房和庭院用地?cái)U(kuò)張到批準(zhǔn)面積之外，有的農(nóng)戶庭院面積竟比房屋面積大幾倍，造成土地浪費(fèi)大，利用率低，審批面積與實(shí)際使用面積相差大。新農(nóng)村建設(shè)中，有盲目推行農(nóng)宅公寓化的趨勢(shì)。當(dāng)前，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，部分地方未能正確理解建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目的，一些地方存在將新農(nóng)村建設(shè)片面理解為推行新村建設(shè)等現(xiàn)象，出現(xiàn)大拆大建的苗頭，有的地方甚至存在盲目推行農(nóng)宅公寓化、建設(shè)農(nóng)村社區(qū)等現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設(shè)由于受各村行政界限的限制，各自為政，不利于節(jié)約集約用地。這將在一定程度上導(dǎo)致新一輪的用地?cái)U(kuò)張，且一味追求形式，并不符合新農(nóng)村建設(shè)提出的有利生產(chǎn)方便生活的原則，實(shí)際上也不利于節(jié)約集約用地的目標(biāo)。同時(shí)，一些地方以新村建設(shè)名義，通過(guò)村莊整治和舊村改造，一方面將騰退宅基地作為建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)避了建設(shè)用地指標(biāo)的審批和管理；另一方面，因未理順土地騰退后產(chǎn)權(quán)歸屬及收益分配關(guān)系，在宅基地騰退中農(nóng)民也未充分享受到騰退土地收益。(二)原因分析國(guó)家在立法層面上，忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。筆者認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理法律制度，無(wú)論是即將實(shí)施的《物權(quán)法》，還是過(guò)去的法律法規(guī)，均忽視了對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，房屋作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的主要部分，由于受宅基地制度的制約，其抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承均受到很大的限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益完善的今天，人為地將農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)從大市場(chǎng)中分離出來(lái)，縮小交易范圍，限制交易主體，導(dǎo)致交易價(jià)格的降低和交易量的減少，這一做法本身就違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)律，限制了農(nóng)民的融資手段。損害了農(nóng)民的利益，加大了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距，這種狀況不利于農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。農(nóng)村居民的舊思想觀念作怪。雖然土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但由于在實(shí)際生活中農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來(lái)，是一種私有財(cái)產(chǎn)。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強(qiáng)烈的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，造成了農(nóng)村中宅基地使用率低下，閑置地難以盤(pán)活的狀況。同時(shí),許多農(nóng)民相信“出門(mén)沖墻，心灰意涼”、“茅房對(duì)廚房，倒霉不吉祥”等封建信條，或聽(tīng)信風(fēng)水先生“宅大招財(cái)，路寬出官”的胡言亂語(yǔ)，便紛紛外出尋找“風(fēng)水寶地”。加之富裕起來(lái)的農(nóng)民有求寬敞、講美觀、圖方便的思想，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一籌或“想致富，臨公路”的狹隘心理。導(dǎo)致有的農(nóng)戶建新不拆舊，多處占地建房；有的農(nóng)戶舊宅基地閑置，自己不建，也不讓他人使用，造成了閑置宅基地不能盤(pán)活利用，而又要占用園地甚至耕地用于新的建設(shè)。宅基地私有的觀念是農(nóng)居點(diǎn)管理困難的原因之一，要改變這種觀念，不是一朝一夕的事，也不是光靠宣傳發(fā)動(dòng)就可達(dá)到的，還需采取相應(yīng)的法律、經(jīng)濟(jì)等措施。村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。改革開(kāi)放20年來(lái)，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的生活水平提高很快，相應(yīng)地對(duì)衣、食、住、行等生活需求也越來(lái)越高。農(nóng)村里一座座新樓拔地而起，但伴隨著一座座新房的建成卻并不是一個(gè)新農(nóng)村面貌的出現(xiàn)。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后，造成了農(nóng)村居民的建房時(shí)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無(wú)章，村內(nèi)房屋朝向不一、座落無(wú)序，道路不暢，既影響了交通，村容村貌，又浪費(fèi)了大量土地，造成了農(nóng)村土地利用率低下。要科學(xué)地管理宅基地，必須有一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃作指導(dǎo)，而村鎮(zhèn)規(guī)劃卻面臨著不利的因素。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，不僅缺少技術(shù)人員，也缺少對(duì)規(guī)劃的技術(shù)資金的投入。其次是近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時(shí)間，對(duì)它們進(jìn)行拆遷的費(fèi)用相當(dāng)高，這對(duì)制定出的規(guī)劃的實(shí)施又帶來(lái)了困難。部分地方村鎮(zhèn)規(guī)劃不完善。一些地方長(zhǎng)期不搞村鎮(zhèn)規(guī)劃，或在規(guī)劃中不講科學(xué)，只注重新房要整齊劃一，而忽視了對(duì)舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。加上建房時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，住宅設(shè)計(jì)不合理，給采光、通風(fēng)、排水等留下隱患，致使房屋更新?lián)Q代速度快。于是，新房越建越多，被閑置的舊宅基地自然就不斷擴(kuò)大。缺乏有效監(jiān)管手段，執(zhí)法力度不大。由于管理不嚴(yán)，行政不規(guī)范，執(zhí)法力度不大，特別是歷年來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)一些違法用地問(wèn)題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍，給制止違法占地行為帶來(lái)了負(fù)面影響，形成惡性循環(huán)，加之管理人員較少，難于保證“三到現(xiàn)場(chǎng)”，給宅基地管理帶來(lái)了難度。同時(shí),根據(jù)上級(jí)文件精神，為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，超占的面積不得再處罰，必須按照法律規(guī)定拆除，而按照超多少拆多少，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。三、新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策和建議加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，規(guī)范宅基地管理。針對(duì)目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高，以及新形勢(shì)下出現(xiàn)的一些新情況新問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證等問(wèn)題。2007年10月1日即將實(shí)施的物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)明確納入用益物權(quán)的范圍予以保護(hù)，但對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓未作出具體規(guī)定，但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定，缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。如農(nóng)村村民新建住宅，審批條件和建設(shè)程序有哪些；土地管理部門(mén)的權(quán)力和義務(wù)有哪些；農(nóng)村基層組織的權(quán)力和義務(wù)有哪些；村民群眾有哪些義務(wù)和權(quán)利；符合申請(qǐng)建房的農(nóng)村居民向所在地集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)不到宅基地，其救濟(jì)途徑有哪些；國(guó)土資源管理部門(mén)違規(guī)批地，村民未批先建，超面積占地等需承擔(dān)什么法律責(zé)任等均需在規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定?；鶎油恋毓芾聿块T(mén)迫切期望農(nóng)村宅基地管理有章可循，以指導(dǎo)這項(xiàng)工作的健康發(fā)展，減少亂占耕地建房、浪費(fèi)土地現(xiàn)象的發(fā)生。為此，我們建議盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》。加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理,有計(jì)劃有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)農(nóng)宅集居化建設(shè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀需要，科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量和用地規(guī)模。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，安排專(zhuān)項(xiàng)資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃和開(kāi)展村莊治理試點(diǎn)，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局。通過(guò)充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，整合優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和用地，從而有計(jì)劃有步驟有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌。對(duì)于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的縣城控制區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村，宜推行農(nóng)民公寓化，開(kāi)發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中。對(duì)于零星的、未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)和城鎮(zhèn)近期開(kāi)發(fā)建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，均不宜推行農(nóng)民公寓化。對(duì)于離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，也不宜推行農(nóng)民公寓化，應(yīng)按照有利生產(chǎn)方便生活的原則，建設(shè)中心村。建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。要建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，參照土地承包權(quán)的改革方向，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置。允許農(nóng)村依法取得的宅基地逐步在一定條件，一定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。鑒于宅基地承載的社會(huì)功能和土地資源的稀缺性,為防止濫用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)牟取不法利益,對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗剖潜匾?。這種限制應(yīng)主要體現(xiàn)為,在堅(jiān)持“一戶只能申請(qǐng)一處宅基地”的原則下,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的,不得再申請(qǐng)新的宅基地。堅(jiān)持用途管制原則,明確禁止買(mǎi)受人擅自將宅基地改變?yōu)樯虡I(yè)用地,謹(jǐn)防利用宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)投機(jī)活動(dòng)。允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住宅,但應(yīng)規(guī)定城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住宅面積的最高限額,并開(kāi)征房產(chǎn)稅(不動(dòng)產(chǎn)稅或物業(yè)稅)、土地保有稅等,以防止農(nóng)村土地資源的分配不公,減少土地資源的浪費(fèi),提高土地資源的利用效率。在流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動(dòng)下,宅基地流轉(zhuǎn)勢(shì)必加大對(duì)耕地保護(hù)的壓力,為切實(shí)保護(hù)耕地,農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)必須在土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的約束下,強(qiáng)調(diào)并依法嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。規(guī)范并開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅,加大對(duì)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管,促進(jìn)宅基地在保護(hù)耕地的前提下,按規(guī)劃、有計(jì)劃合理流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以采用“法定面積,集中建設(shè),節(jié)余流轉(zhuǎn),收益歸己”的方式推進(jìn)集約化用地和土地流轉(zhuǎn),村集體可以對(duì)節(jié)約使用宅基地后節(jié)余的土地進(jìn)行工業(yè)投資、商業(yè)經(jīng)營(yíng)或農(nóng)民公寓建設(shè)開(kāi)發(fā)等。建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度，加快宅基地登記發(fā)證工作步伐。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動(dòng)產(chǎn)登記制度,流轉(zhuǎn)中要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的變更登記工作。由于房屋是附著在宅基地上的建筑物,房屋與宅基地的關(guān)系是從物與主物的關(guān)系,且國(guó)土資源地籍管理部門(mén)掌握豐富的地籍資料,地籍管理信息系統(tǒng)建設(shè)也日漸完善,為節(jié)約行政管理成本,不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)規(guī)定為國(guó)土資源行政主管部門(mén)為宜。應(yīng)明確登記僅是宅基地使用權(quán)的成立要件,是物權(quán)變動(dòng)的要件,而不是出讓合同的成立要件。這樣既可區(qū)分物權(quán)變動(dòng)與債權(quán)合同,又能在出讓人(集體經(jīng)濟(jì)組織)不履行登記義務(wù)時(shí),受讓人可基于合同違約請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求法院強(qiáng)制出讓人辦理登記手續(xù),從而取得使用權(quán)。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限,解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中的政策性問(wèn)題,明確宅基地登記發(fā)證過(guò)程中一些如“超占面積宅基地”登記、“一戶多宅”登記等問(wèn)題如何解決,加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。有條件的市、縣,應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次普查,健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面還需要進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定,如城鄉(xiāng)地籍圖數(shù)學(xué)基礎(chǔ)的統(tǒng)一,農(nóng)村地籍的完善及與城鎮(zhèn)地籍的整合。土地確權(quán)與定界的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化問(wèn)題等。積極探索“兩圖一表”(農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖和農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖,農(nóng)村宅基地申請(qǐng)計(jì)劃表)管理模式,實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范化、信息化管理。立足內(nèi)涵挖潛,積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地整理,推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。土地整理是通過(guò)政府投入提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要工作，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要手段。農(nóng)村宅基地整理潛力巨大。積極開(kāi)展農(nóng)村宅基地整理，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作。宅基地整理可實(shí)行政府定額補(bǔ)貼，誰(shuí)整理誰(shuí)受益，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益應(yīng)拿出一定比例資金用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)，解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)閑置宅基地整理的積極性，有效增加農(nóng)用地?cái)?shù)量。城市郊區(qū)農(nóng)民集中建設(shè)住宅小區(qū)并將原有宅基地復(fù)墾的,可以給房屋并可以流轉(zhuǎn)。村集體經(jīng)濟(jì)組織節(jié)余的宅基地指標(biāo)可用于小城鎮(zhèn)建設(shè),使有關(guān)集體和農(nóng)民個(gè)人從土地流轉(zhuǎn)中獲得收益,加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。節(jié)約出的土地可出讓、出租,實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵挖潛出效益”。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理，改革宅基地審批制度，進(jìn)一步嚴(yán)格宅基地審批全程管理。改革和完善宅基地審批制度,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據(jù)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)一次性申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。對(duì)存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)從寬審批。農(nóng)村居民建房用地必須堅(jiān)持按規(guī)劃、按計(jì)劃、按標(biāo)準(zhǔn)、按程序、按權(quán)限依法審批。堅(jiān)持統(tǒng)一安排，定點(diǎn)放樣，不得自行選址。要提倡相對(duì)集中建房，推廣聯(lián)建統(tǒng)建，嚴(yán)格控制建造單家獨(dú)院式住宅