【文章內(nèi)容簡介】 司就是代理人。監(jiān)督與控制機制由景區(qū)所在地政府設(shè)立專門的景區(qū)管理委員會，作為政府派出景區(qū)管理的監(jiān)督控制機構(gòu)，行使政府對旅游景區(qū)的行政管理職能。這種行政管理職能表現(xiàn)為宏觀的管理和協(xié)調(diào)，并不介入景區(qū)內(nèi)部具體的管理工作。其行政職能包括:負責旅游景區(qū)的規(guī)劃編制和實施。按照規(guī)劃審批旅游景區(qū)建設(shè)項目，對旅游景區(qū)日常經(jīng)營管理及旅游資源與環(huán)境的保護措施進行有效監(jiān)督，協(xié)調(diào)景區(qū)開發(fā)經(jīng)營與地方政府和當?shù)鼐用竦年P(guān)系。通過各種行政、立法、稅收、物價、計量、工商、行業(yè)管理等手段對景區(qū)進行宏觀監(jiān)督與控制。碧峰峽管理委員會的成員由地方政府委任，按照公務(wù)員管理。委員會主任由雅安市的政府首腦兼任，其委員由政府相關(guān)部門(如旅游、交通、建設(shè)、林業(yè)等部門)的領(lǐng)導(dǎo)組成。經(jīng)營機制經(jīng)營機制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。在碧峰峽模式中，由雅安市政府和萬貫集團共同組建萬貫碧峰峽有限公司，政府以景區(qū)旅游資源使用權(quán)及其配套設(shè)施入股(不占最大股份)，萬貫集團以資金入股，并控股。政企雙方成立董事會，董事長由出資企業(yè)—萬貫集團的陳清華擔任。董事會為景區(qū)開發(fā)經(jīng)營最高決策機構(gòu)，決定景區(qū)的重大開發(fā)經(jīng)營活動。但董事會決策的開發(fā)建設(shè)項目必須經(jīng)管理委員會批準后才能實施。作為“承包人”的萬貫碧峰峽有限公司向繳納租賃費。旅游景區(qū)的經(jīng)理人員由董事會聘任、向董事會負責。碧峰峽模式的風險分析風險之一:政策法規(guī)風險。有人用“蛋殼論”來比喻碧峰峽模式的產(chǎn)生過程。蛋殼既孕育、保護生命，又束縛、限制生命。這里所指的“蛋殼”是一些政策法規(guī)。碧峰峽開發(fā)模式從始至今都有人指責其“違規(guī)”。碧峰峽模式突破了現(xiàn)有的風景名勝區(qū)管理體制和要求，從政府手中獲得了長期的獨家經(jīng)營權(quán)。碧峰峽模式與現(xiàn)存政策法規(guī)的沖突可能產(chǎn)生兩種風險:其一是碧峰峽模式的推動者—雅安市主要領(lǐng)導(dǎo)的政治風險，“公然”違反國家法規(guī)而烏紗落地。其二是投資商—萬貫集團的投資損失風險，因為“違規(guī)”而被強行中途叫停，其投資于基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護等項目的資金無法收回。幸而直到現(xiàn)在，這種沖突并沒有激化，風險也沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。風險之二:監(jiān)督與控制風險。旅游景區(qū)的整體租賃經(jīng)營是一種全新的委托代理關(guān)系，與發(fā)展比較成熟的公司委托代理關(guān)系不同，其本身還存在著不足與疏漏。因而，在此關(guān)系上建立的監(jiān)督與控制機制就存在風險。其一是監(jiān)督控制失效風險。因為旅游景區(qū)的監(jiān)督者是碧峰峽模式的倡導(dǎo)者，在國家利益與企業(yè)利益發(fā)生矛盾時，可能會庇護開發(fā)商。再者，對碧峰峽的經(jīng)營監(jiān)督涉及財務(wù)、生態(tài)、環(huán)境、規(guī)劃等專業(yè)知識，監(jiān)督者可能不具備全面的專業(yè)知識，因而發(fā)生監(jiān)督控制失效風險，這種風險一旦發(fā)生，企業(yè)經(jīng)營的外部不經(jīng)濟行為就無法控制，就會發(fā)生破壞資源、危害生態(tài)的開發(fā)行為。其二是監(jiān)督控制沖突風險。如果碧峰峽景區(qū)管理委員會的監(jiān)督控制限制或阻礙了企業(yè)的經(jīng)營開發(fā)，就會發(fā)生治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部互相指責、互相拆臺的現(xiàn)象。從碧峰峽模式的實際運行來看，前一種風險比后一種風險發(fā)生的可能性大。風險之三:合作的風險。由于旅游景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營的關(guān)聯(lián)性較強，涉及到的合作對象也較復(fù)雜。任何一個合作對象的不合作都可能導(dǎo)致該模式的失敗。涉及到的主要合作對象包括:地方政府、景區(qū)管理機構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當?shù)鼐用?。從景區(qū)投資企業(yè)來看，如果不能按照約定的投資規(guī)模和投入時間組織資金注入景區(qū)，或者由于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的更替、戰(zhàn)略目標的變化，合作關(guān)系就會被破壞。從地方政府及其景區(qū)管理機構(gòu)來看，它是景區(qū)所有者的代表，也是景區(qū)保護的直接責任者，承擔著景區(qū)規(guī)劃的控制、景區(qū)項目的審批、景區(qū)經(jīng)營的監(jiān)督等職能，其風險主要來自于領(lǐng)導(dǎo)的更迭引起的合作關(guān)系的中斷。從景區(qū)所在地的居民來看，他們是景區(qū)經(jīng)營的參與者，是景區(qū)人文環(huán)境的營造主體。基于經(jīng)濟利益、文化沖突的關(guān)系，這些居民可能會破壞良好的合作關(guān)系。碧峰峽建設(shè)之初就遇到了這方面的阻力。碧峰峽模式在地方政府、景區(qū)管理機構(gòu)、景區(qū)投資企業(yè)和當?shù)鼐用裰g安排了一個利益均衡機制，這種機制使得經(jīng)營者有效地規(guī)避了合作風險。二、安徽黃山模式安徽黃山模式也被稱為上市公司經(jīng)營模式，是指旅游景區(qū)企業(yè)經(jīng)過股份制改造上市后，受景區(qū)管理機構(gòu)的委托，代理經(jīng)營包括門票在內(nèi)的一切旅游業(yè)務(wù)，成為景區(qū)內(nèi)唯一負責旅游經(jīng)營的機構(gòu)，對旅游景區(qū)實行壟斷經(jīng)營。1安徽黃山模式的產(chǎn)生 產(chǎn)生條件極品級的旅游資源是黃山模式產(chǎn)生的客觀條件。黃山是我國旅游業(yè)的“元老”，是我國首批國家級風景名勝區(qū)，1990年黃山成為世界文化與自然雙重遺產(chǎn)(編號200一007)。黃山的自然景觀與人文景觀俱佳，尤其以奇松、怪石、云海、溫泉“四絕”著稱于世。強有力的管理主體是黃山模式產(chǎn)生的主觀條件。1949年，黃山解放，成立黃山管理處。1952年正式成立中共黃山管理處委員會。1979年，黃山管理處升級為安徽省黃山管理局(正廳級建制)。1987年以前，黃山景區(qū)的旅游開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營管理由安徽省政府直接負責。1987年12月，國務(wù)院批準設(shè)立地級黃山市，1988年在原省直黃山管理局級別與人員編制不變地基礎(chǔ)上，改為黃山風景區(qū)管理委員會(正廳級)。1989年安徽人大頒布的《黃山風景區(qū)管理條例》，授權(quán)黃山管理委員會代表黃山人民政府管理黃山風景區(qū)，其主任由黃山市政府市長兼任。黃山由管委會統(tǒng)一管理，景區(qū)經(jīng)營授權(quán)給國有獨資企業(yè)—黃山旅游發(fā)展總公司負責。1999年6月，原黃山旅游發(fā)展總公司更名為黃山旅游集團公司。產(chǎn)生過程安徽黃山市為了加快黃山旅游資源的開發(fā)利用，也為了落實鄧小平“把黃山的牌子打出去”的指示，經(jīng)安徽省體制改革委員會批準，1996年11月18日，由黃山旅游發(fā)展總公司以其所屬景區(qū)中的十余家旅游單位的經(jīng)營性資產(chǎn)作為出資獨家發(fā)起，并向境外投資者募集股份設(shè)立黃山旅游發(fā)展股份有限公司。1996年11月22日，黃山旅游8000萬B股成功上市。1997年4月17日，黃山旅游4000萬股A股上網(wǎng)發(fā)行，5月6日在上海證券交易所掛牌上市。黃山成為第一個真正意義上的以旅游資源為依托上市的旅游景區(qū)。也是我國旅游業(yè)上市公司中一家既發(fā)行B股又發(fā)行A股的旅游上市企業(yè)，成為旅游景區(qū)治理模式最成功的代表，成為“中國第一支完整意義上的旅游概念股”。安徽黃山模式源于股份制企業(yè)經(jīng)營模式，后發(fā)展為景區(qū)上市公司的經(jīng)營模式。黃山模式的股本結(jié)構(gòu)是典型的股權(quán)高度集中型，除了第一大股東還是黃山旅游集團公司外，還有股份比例很小的一些國際、國內(nèi)的投資資本。模式產(chǎn)生的影響黃山模式能夠在最短的時間內(nèi)募集到能夠長期使用的巨額資金，而且不會形成負債，同時能夠?qū)F(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營機制引入景區(qū)經(jīng)營，上市后的黃山景區(qū)促進旅游資源的有效利用，其優(yōu)勢是十分明顯的。截至2000年底，共接待海內(nèi)外游客1700余萬人次，旅游收入30億元，創(chuàng)匯7億元。，股票市值40多億元。黃山景區(qū)實現(xiàn)了從粗放型經(jīng)營向規(guī)?；⒓s化經(jīng)營的轉(zhuǎn)化，也實現(xiàn)了由接待服務(wù)型向旅游經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變的歷史性跨越。黃山模式成功后，在全國產(chǎn)生了巨大的影響，有不少的景區(qū)試圖采取該模式尋求新的發(fā)展，取得成功的景區(qū)是四川的峨眉山景區(qū)和廣西的桂林景區(qū)。陜西秦始皇陵景區(qū)試圖采取黃山模式經(jīng)營上市，但一直未能成功。安徽黃山模式的特點分析特點之一:安徽黃山模式是我國最早的真正意義上的旅游景區(qū)上市公1996年和1997年黃山旅游B股和A股成功上市，開創(chuàng)了我國旅游景區(qū)通過上市融資謀求發(fā)展的先河，上市公司第一次成為景區(qū)公共資源和經(jīng)營性資產(chǎn)的獨家經(jīng)營主體，對景區(qū)實行壟斷經(jīng)營，而且這一壟斷經(jīng)營沒有時間的限制。因而，該模式在我國旅游景區(qū)治理模式的探索過程中具有里程碑的作用，其后的峨眉山、桂林的治理模式都是在沿襲黃山模式的發(fā)展思路。特點之二:強有力的、高度集權(quán)的管理主體保證了黃山模式的成功。陜西旅游股份有限公司“兵馬俑”的上市所借鑒的是“黃山旅游”的模式，從1998年12月醞釀，結(jié)果仍然是失敗，原因可能有很多，但與黃山模式比較起來，最大的原因就是缺乏黃山模式所擁有的強有力的、高度集權(quán)的管理主體。從1949年設(shè)立黃山管理處，到1988年設(shè)立正廳級的黃山風景區(qū)管理委員會，再到1989年授權(quán)管委會代表黃山市政府管理黃山，這一過程促成了強有力的管理主體的形成。黃山旅游發(fā)展股份公司成立后，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立了以公司股東大會、董事會、監(jiān)事會為主要特征的法人治理結(jié)構(gòu)。黃山風景區(qū)管理委員會是景區(qū)所有權(quán)的代表，負責景區(qū)資源的保護。景區(qū)經(jīng)營開發(fā)權(quán)委托給上市公司，雖然從形式上看，景區(qū)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護權(quán)的“四權(quán)”分離，似乎削弱了強有力的管理主體。但實質(zhì)上，黃山景區(qū)管理委員會主任、上市公司的最大股東、獨家發(fā)起人—黃山旅游集團公司董事長和景區(qū)上市公司董事長3個最為重要的職位由一個人兼任，其人選往往是黃山市政府的重要領(lǐng)導(dǎo)，由此產(chǎn)生的管理主體不但沒有削弱，反而更加高度集權(quán)。景區(qū)的管理體制和經(jīng)營機制，名義上是政企分開，實質(zhì)上卻政企不完全分開，景區(qū)管理委員會與上市公司之間名義上是委托代理關(guān)系，實質(zhì)上卻是自己委托、自己代理。有人批評這種模式是“借上市公司之名，行政府經(jīng)營之實”。盡管黃山旅游景區(qū)的治理結(jié)構(gòu)并不嚴格符合上市公司的有關(guān)規(guī)定，但切合了我國目前乃至今后一段時間內(nèi)旅游景區(qū)發(fā)展的客觀現(xiàn)實。一方面旅游景區(qū)的資源價值高、經(jīng)營風險大、管理體制不順、當?shù)剞r(nóng)民問題突出。另一方面旅游需求巨大、發(fā)展建設(shè)資金匾乏、管理水平落后。目前的治理結(jié)構(gòu)，既解決了上述阻礙黃山景區(qū)發(fā)展的問題，又利用了上市公司的有效監(jiān)督的特點(按照國家對上市公司的管理要求，向社會公布重要經(jīng)營事項、重要經(jīng)營決策、重大人事變動和定期的經(jīng)營業(yè)績，接受主管部門和全社會的監(jiān)督管理)。特點三:“鄧小平同志的重要指示”是黃山模式突破各種阻力的關(guān)鍵因素。“把黃山的牌子打出去”是鄧小平在1979年7月巧日同安徽省委、徽州地委負責人的談話上，做出的重要指示。世紀偉人的這一指示成為黃山景區(qū)治理過程中用來克服各種政策和體制阻力的靈丹妙藥。碧峰峽模式是刻意地借助媒體的力量造勢，間接地化解了各種阻力與責難，而黃山模式順理成章的借助更強大的力量—政治偉人的指示，成功排除各種困難與阻力。否則，黃山模式也難逃一劫。安徽黃山模式治理結(jié)構(gòu)分析安徽黃山模式具有上市公司治理結(jié)構(gòu)的一般特點，同時又具有旅游景區(qū)的治理特征。治理的主體黃山模式的治理主體仍然是由地方政府代表國家對旅游景區(qū)進行治理。首先成立景區(qū)管理委員會，作為地方政府的具體代表，擁有景區(qū)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)。其次成立國有獨資旅游發(fā)展總公司(或旅游集團)，接受景區(qū)管理委員會對景區(qū)經(jīng)營權(quán)的委托，負責景區(qū)的經(jīng)營開發(fā)。第三，旅游發(fā)展總公司作為獨家、控股發(fā)起人，吸收有關(guān)的優(yōu)質(zhì)資本(景區(qū)的飯店、旅行社、車船公司居多，后來內(nèi)容擴大)，成立旅游股份有限公司，建立股份公司必須的監(jiān)督機制。第四，旅游股份公司上市。景區(qū)管理委員會主任、景區(qū)旅游發(fā)展總公司董事長和景區(qū)上市公司董事長集于一身，權(quán)利相對集中。黃山模式的治理主體規(guī)格高于富春江模式，從管委會的廳級建制到被授權(quán)相對獨立地管理景區(qū)，都擁有較高的行政級別。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)從黃山模式治理主體結(jié)構(gòu)來看，形式上，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了完全的分離，所有權(quán)由景區(qū)管理委員會行使，經(jīng)營權(quán)委托給景區(qū)上市公司。但實質(zhì)上，兩權(quán)只是實現(xiàn)了部分分離，因為景區(qū)上市公司的最大股東是國有獨資旅游發(fā)展總公司，其分離程度的大小取決于國有股所占股權(quán)比例的大小。監(jiān)督與控制機制盡管黃山模式產(chǎn)生的景區(qū)上市公司不是嚴格意義上的上市公司，但是，黃山模式是現(xiàn)有模式中監(jiān)督與控制機制最為有效的模式。至少有三套監(jiān)管機制:一是政府的監(jiān)管，國有資產(chǎn)管理委員會從國有資產(chǎn)保值增殖的角度監(jiān)管，景區(qū)管理委員會從保護景區(qū)資源的角度監(jiān)管。二是中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》等相關(guān)法律對景區(qū)上市公司的監(jiān)督。三是景區(qū)上市公司的董事會、監(jiān)事會、獨立董事、股東對運營狀況的監(jiān)督。其中第二套監(jiān)管機制是其他模式所不具備，也是非常有效的。因為《證券法》規(guī)定上市公司必須進行持續(xù)信息的公開披露，從而上市公司的股東可以通過公司公開披露的信息來了解其經(jīng)營情況和業(yè)績，并據(jù)此監(jiān)督公司管理層次。此外，公司信息的公開也導(dǎo)致了景區(qū)上市公司的社會性，社會輿論也會監(jiān)督公司的行為，這是一種很大的促進公司治理改進的力量。經(jīng)營機制黃山模式的經(jīng)營機制決定了公司治理中的股權(quán)安排、利益分配等問題。黃山模式的股權(quán)安排上文己經(jīng)述及，旅游發(fā)展總公司是景區(qū)上市公司的最大股東，旅游發(fā)展總公司又是國有獨資公司。黃山模式中，景區(qū)管理委員主任、旅游發(fā)展總公司董事長、景區(qū)上市公司董事長一般由一人兼任(三位一體)，景區(qū)實行“五個統(tǒng)一”:統(tǒng)一價格、統(tǒng)一銷售、統(tǒng)一采供、統(tǒng)一企業(yè)形象、統(tǒng)一財務(wù)。這種經(jīng)營機制的安排，形成了強有力且高度集權(quán)的管理主體，杜絕了旅游景區(qū)建設(shè)中非常普遍的“各自為政、互相扯皮”的現(xiàn)象，景區(qū)管理委員會借助上市公司的平臺自主經(jīng)營，上市公司獲取的營業(yè)稅后利潤以國有資源專營權(quán)的方式上繳國家(地方政府)。盡管黃山模式的經(jīng)營機制不完全符合上市公司的相關(guān)要求，但在我國旅游景區(qū)的治理實踐中卻發(fā)揮了極大的作用。安徽黃山模式的風險分析安徽黃山模式一是投資風險擴大化的風險。二是監(jiān)管真空導(dǎo)致的資源破壞風險。此外，黃山模式存在的最大風險是旅游經(jīng)營風險。成功的黃山模式所依據(jù)的旅游資源是世界級的優(yōu)質(zhì)資源，其經(jīng)營風險顯得尤為突出。強有力的、高度集權(quán)的管理主體雖然保證了黃山模式的成功，但這種高度集權(quán)的體制也給上市公司的經(jīng)營帶來風險:首先，高度集權(quán)產(chǎn)生的決策失誤風險。盡管黃山模式的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有完全分離，其主體還是國家(地方政府)，不存在代理成本的問題，即惡意經(jīng)營、破壞資源問題。但是，在缺乏民主決策的環(huán)境下，極有可能發(fā)生“好心辦壞事”的事情。其次，景區(qū)多重目標造成的經(jīng)營風險。對于旅游景區(qū)來說，經(jīng)營的目標不僅是追求利潤最大化，追求最大投資回報，而且必須要考慮到社會效益和生態(tài)效益的實現(xiàn)。這三個目標受到政府官員、股東、當?shù)鼐用?、媒體等相關(guān)因素的影響，因此回經(jīng)常發(fā)生矛盾。例如，景區(qū)管委會主任由地方官員擔任，同時又兼任旅游發(fā)展總公司董事長和旅游股份公司董事長，如果他(她)考慮自己在任期間的“政績”，就可能“大干快上”，全力追求經(jīng)濟效益，而與其他兩個目標發(fā)生沖突。如果他(她)認為作為國家工職人員應(yīng)該注重資源的保護和社會效益的發(fā)揮，那么就會與上市公司的經(jīng)濟利益發(fā)生沖突。第三，景區(qū)經(jīng)營范圍有限導(dǎo)致的經(jīng)營風險。由于旅游景區(qū)屬于公共資源產(chǎn)品，其經(jīng)營必然受到景區(qū)規(guī)劃、資源保護和環(huán)境保護等方面的制約。旅游景區(qū)發(fā)展到一定程度，其經(jīng)營擴展的空間就會受局限。如果景區(qū)上市公司的經(jīng)營向景區(qū)以外的行業(yè)拓展