【文章內容簡介】 經營權流轉，探索建立對農民自愿放棄土地承包經營權的補償機制，建立健全農村土地承包經營權流轉服務體系；建立集體建設用地使用權出讓制度，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，集體建設用地可以通過使用權出讓、出租、作價入股（出資）、聯(lián)營等形式進行流轉，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)、農村集體經濟組織租賃性經營房屋等經營性用途及建設農民住房；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產權流轉制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權并積極培育發(fā)展農村房屋產權交易市場。為了搞好土地流轉服務工作，成都市和部分市縣還組建、設立了農村產權流轉擔保公司，開展了土地流轉等方面的擔保業(yè)務③。三．農村依法流轉土地承包經營權的障礙。農村集體土地產權模糊, 無法確保農民土地所有者的權益。按照現(xiàn)行的農地制度安排, 農村土地除國家所有外, 屬農民集體所有。但究竟如何理解這個集體, 根據(jù)《土地管理法》,集體一共有三種: 村農民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體, 村內兩個以上農村集體經濟組織, 但這三種集體形式之間的界限不清楚。農民如何對集體所有的土地行使所有權等一系列問題是不清楚的。因而致使在現(xiàn)實農村經濟活動中個體農民(農戶)作為農地所有權主體的地位是被排斥的, 行使主體地位的往往是村委或村級小組。更重要的是包產到戶后現(xiàn)在多數(shù)農民對土地所有權的具體歸屬是模糊的, 甚至相當一部分農村基層干部和領導也認為農村土地是國家的, 想怎么處置就怎么處置。農民作為弱勢群體, 在沒有力量實現(xiàn)自己的土地權利時, 一個必然的結果就是農民集體所有的土地轉變?yōu)楣芾碚咚?。土地產權主體或其代理人模糊不清, 使得土地流轉的利益主體被虛化，進而難以適應現(xiàn)代農業(yè)市場化的發(fā)展要求。土地的權益邊界模糊也成為地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至成為地方家族勢力等主體爭奪利益的借口。因此在土地流轉過程中,如何保證農民利益是促進當前土地流轉的一個重要因素。從上世紀八十年代末期開始, 國家就開始積極探索土地的合理有效流轉。2006年中共中央一號文件《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》指出,健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制, 有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。2008年中共十七屆三中全會明確指出:加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權, 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。但是土地流轉不僅需要政策層面的推動和引領, 而且需要法律層面的保障和支撐。我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉的中央立法, 也沒有專門的地方規(guī)章。目前土地流轉帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性, 從而導致土地流轉內容的不完整性、土地流轉價格的不確定性、土地流轉目標的非效率性以及土地流轉格局的不穩(wěn)定性, 最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經營主體,難于提高生產率與加快實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化的進程。土地糾紛日漸增多, 司法機關及有關行政部門處理這類問題常常無法可依。即使《民法通則》、《土地管理法》、《農業(yè)法》和《物權法》中有規(guī)定, 但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng),有關內容和程序不夠明確具體,導致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。農村土地素來都肩負著中國農民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。家庭聯(lián)產承包責任制的實施,強化了土地的保障性質, 農民把土地作為今后的退路。可以說對大部分農民來說, 土地是精神與物質的依靠，是安身立命之本,不敢隨便流轉土地。另外,受教育程度的限制, 農民很難在快速發(fā)展的第二、三產業(yè)中立身, 而且非農就業(yè)存在不穩(wěn)定性。所以, 耕地承擔的對農民人口的福利保障功能遠遠大于耕地的生產功能, 土地就業(yè)保障性質使得土地流轉在基本利益上對農民的吸引力不大。然我國的完善的社會保障體系還未能覆蓋所有的農村地區(qū),無法為那些將土地流轉出去的散戶提供充分的社會保障。當土地流轉的費用(租金)低于農戶的預期時,深受傳統(tǒng)觀念影響的農戶,尤其是普通的小規(guī)模經營散戶,就有可能放棄土地流轉的計劃。加之政策理解偏差，流轉積極性不高。大部分農民不了解中央提出的加強土地流轉的新政策和精神，弄不清土地所有權、承包權和經營權之間的關系，害怕土地承包經營權流轉后會失去自己的承包地，對土地承包經營權流轉市場更是一無所知，因而不敢參與流轉，部分農民寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去。，監(jiān)督約束機制不健全。按市場經濟規(guī)則, 在農地流轉中, 政府是裁判員而不是運動員, 其職責是為市場參與主體提供一個公平、合理的競爭平臺。然而在現(xiàn)實農村土地流轉中, 地方政府既充當了裁判員, 又成為了運動員。作為裁判員, 部分地方政府偏向企業(yè)和開發(fā)商, 在土地利益分配上,沒有公正地對待農民；作為運動員，它則利用管理職能充當競爭主體，與集體和農民爭利。在土地流轉的實際操作過程當中, 農民在很多情況下基本上被排斥在土地增值收益分配的體系之外。某些農村基層組織直接充當土地流轉的主體,不尊重農民的意愿,搞強制性的土地流轉。出于不同的動機，有的把土地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段, 或者作為突出地方政績的形象工程。大量的非農建設用地沒有區(qū)分其性質，征地與供地采用雙軌制, 征地沿用計劃經濟時的強制辦法, 而供地卻采取市場經濟的有償出讓, 政府以地生財。源于政府體制原因,各級國土資源管理部門是由同級地方政府所管轄，其監(jiān)督職能實際上是下級監(jiān)督上級，在實踐中很難起到有效作用。整治土地時,又多以自查方式進行, 雷聲大雨點小,難見成效。首先，土地流轉身份上的限制。目前農村土地承包權的流轉一般限于特定的農村集體組織內部，非本集體經濟組織成員受讓集體土地承包經營權被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。其次是權利上的限制。從土地承包經營權的轉讓來講，當前農村土地承包經營權轉讓的一個前提條件是其轉讓必須經發(fā)包人同意。目前有學者將此歸納為“債權的流轉方式”。既然已經把農村土地承包經營權定性為物權性質，就應賦予承包經營人完整的土地使用權，土地流轉權是農戶依法享有的權利，它與承包地的使用權、經營權、收益權一道構成了市場經濟情況下家庭承包制度的基礎。農村土地承包權作為一項財產權利，應當具有相應的融資功能。土地收益權不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農地的價值擔保功能，限制了土地承包權價值最大化目標的實現(xiàn)。農業(yè)結構調整、規(guī)模經營、農村二三產業(yè)的發(fā)展、農村消費市場的擴展等問題，都與農民的經濟狀況密切相關，農民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農村經濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。另外，農龍頭企業(yè)未發(fā)揮土地流轉的帶動作用，僅從事農副產品的加工，受資金、貨源、規(guī)模等因素影響，未能形成通過土地流轉建立大規(guī)模貨源供給基地的經營模式。，中介服務組織不健全。土地流轉供求信息的高效與準確提供對推進土地流轉意義十分重大。分散的農戶之間的土地自發(fā)性流轉無法實現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率地聚集。由于兩者之間在生產經營規(guī)模、效益和理念等方面存在很大差異,土地需求與供給信息很容易出現(xiàn)不對稱,供需雙方的信息不能得到有效溝通，信息輻射面狹小，由此會引發(fā)較高的土地流轉交易成本,使得土地供需信息網(wǎng)絡無法形成，影響了土地流轉速度、規(guī)模和效益大部分農村地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉市場，即使有，真正按市場經濟法則進行運作的并不多?；蔚耐恋亓鬓D市場和中介組織嚴重地制約著土地這一重要的生產要素的合理流動和優(yōu)化配置。我國目前還未形成符合市場的農村金融體制，在向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展過程中資本供求的矛盾日益顯現(xiàn)。傳統(tǒng)農業(yè)作為我國生產效益最低下的生產部門，資金投入少，分散經營，規(guī)?；停鶕?jù)舒爾茨的理論，要改變傳統(tǒng)農業(yè)的現(xiàn)狀，就要引入新的收入流。目前只有通過農民農戶為主體的資源配置方式才能土地流轉有效實施，但這一過程需要向農戶提供有效的金融支持，和政策支持。目前我國小額信貸規(guī)模仍不足以支持農業(yè)、農村加工業(yè)及商業(yè)發(fā)展。總之，近年來，隨著農業(yè)結構調整，農村二三產業(yè)的發(fā)展和農村勞動力的轉移，土地流轉是農村經濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶等一些農業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，土地流轉的面積逐步擴大，形式不斷豐富，有效促進了農業(yè)結構調整和產業(yè)化經營，推動了土地適度規(guī)模經營，增加了農業(yè)投入，拓寬了農民增收渠道。但是由于家庭聯(lián)產承包生產模式自身的流弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構，我國幅員遼闊、地形地貌復雜，我國農村中各集體經濟組織之間的生產能力各異，東西部農業(yè)發(fā)展差距較大。四、農村依法流轉土地承包經營權問題分析1．淺談土地流轉中應注意的幾個問題《中共中央國務院關于2009 年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》，是中央制定的又一個重農強農的一號文件，當前我國農村