【文章內(nèi)容簡介】 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，探索建立對農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的補償機制，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務體系；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓制度，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，集體建設(shè)用地可以通過使用權(quán)出讓、出租、作價入股（出資）、聯(lián)營等形式進行流轉(zhuǎn)，按照規(guī)定用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織租賃性經(jīng)營房屋等經(jīng)營性用途及建設(shè)農(nóng)民住房；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋同證、同權(quán)并積極培育發(fā)展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)交易市場。為了搞好土地流轉(zhuǎn)服務工作，成都市和部分市縣還組建、設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保公司，開展了土地流轉(zhuǎn)等方面的擔保業(yè)務③。三．農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的障礙。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)模糊, 無法確保農(nóng)民土地所有者的權(quán)益。按照現(xiàn)行的農(nóng)地制度安排, 農(nóng)村土地除國家所有外, 屬農(nóng)民集體所有。但究竟如何理解這個集體, 根據(jù)《土地管理法》,集體一共有三種: 村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體, 村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 但這三種集體形式之間的界限不清楚。農(nóng)民如何對集體所有的土地行使所有權(quán)等一系列問題是不清楚的。因而致使在現(xiàn)實農(nóng)村經(jīng)濟活動中個體農(nóng)民(農(nóng)戶)作為農(nóng)地所有權(quán)主體的地位是被排斥的, 行使主體地位的往往是村委或村級小組。更重要的是包產(chǎn)到戶后現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊的, 甚至相當一部分農(nóng)村基層干部和領(lǐng)導也認為農(nóng)村土地是國家的, 想怎么處置就怎么處置。農(nóng)民作為弱勢群體, 在沒有力量實現(xiàn)自己的土地權(quán)利時, 一個必然的結(jié)果就是農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚咚?。土地產(chǎn)權(quán)主體或其代理人模糊不清, 使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被虛化，進而難以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展要求。土地的權(quán)益邊界模糊也成為地方政府、社區(qū)集體組織、村民小組甚至成為地方家族勢力等主體爭奪利益的借口。因此在土地流轉(zhuǎn)過程中,如何保證農(nóng)民利益是促進當前土地流轉(zhuǎn)的一個重要因素。從上世紀八十年代末期開始, 國家就開始積極探索土地的合理有效流轉(zhuǎn)。2006年中共中央一號文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出,健全在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制, 有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2008年中共十七屆三中全會明確指出:加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務,建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán), 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。但是土地流轉(zhuǎn)不僅需要政策層面的推動和引領(lǐng), 而且需要法律層面的保障和支撐。我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的中央立法, 也沒有專門的地方規(guī)章。目前土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性, 從而導致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性, 最終無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體,難于提高生產(chǎn)率與加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程。土地糾紛日漸增多, 司法機關(guān)及有關(guān)行政部門處理這類問題常常無法可依。即使《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《物權(quán)法》中有規(guī)定, 但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng),有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體,導致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。農(nóng)村土地素來都肩負著中國農(nóng)民生存發(fā)展與社會保障的雙重功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施,強化了土地的保障性質(zhì), 農(nóng)民把土地作為今后的退路?？梢哉f對大部分農(nóng)民來說, 土地是精神與物質(zhì)的依靠，是安身立命之本,不敢隨便流轉(zhuǎn)土地。另外,受教育程度的限制, 農(nóng)民很難在快速發(fā)展的第二、三產(chǎn)業(yè)中立身, 而且非農(nóng)就業(yè)存在不穩(wěn)定性。所以, 耕地承擔的對農(nóng)民人口的福利保障功能遠遠大于耕地的生產(chǎn)功能, 土地就業(yè)保障性質(zhì)使得土地流轉(zhuǎn)在基本利益上對農(nóng)民的吸引力不大。然我國的完善的社會保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū),無法為那些將土地流轉(zhuǎn)出去的散戶提供充分的社會保障。當土地流轉(zhuǎn)的費用(租金)低于農(nóng)戶的預期時,深受傳統(tǒng)觀念影響的農(nóng)戶,尤其是普通的小規(guī)模經(jīng)營散戶,就有可能放棄土地流轉(zhuǎn)的計劃。加之政策理解偏差，流轉(zhuǎn)積極性不高。大部分農(nóng)民不了解中央提出的加強土地流轉(zhuǎn)的新政策和精神，弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后會失去自己的承包地，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場更是一無所知，因而不敢參與流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民寧肯粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。，監(jiān)督約束機制不健全。按市場經(jīng)濟規(guī)則, 在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中, 政府是裁判員而不是運動員, 其職責是為市場參與主體提供一個公平、合理的競爭平臺。然而在現(xiàn)實農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中, 地方政府既充當了裁判員, 又成為了運動員。作為裁判員, 部分地方政府偏向企業(yè)和開發(fā)商, 在土地利益分配上,沒有公正地對待農(nóng)民；作為運動員，它則利用管理職能充當競爭主體，與集體和農(nóng)民爭利。在土地流轉(zhuǎn)的實際操作過程當中, 農(nóng)民在很多情況下基本上被排斥在土地增值收益分配的體系之外。某些農(nóng)村基層組織直接充當土地流轉(zhuǎn)的主體,不尊重農(nóng)民的意愿,搞強制性的土地流轉(zhuǎn)。出于不同的動機，有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段, 或者作為突出地方政績的形象工程。大量的非農(nóng)建設(shè)用地沒有區(qū)分其性質(zhì)，征地與供地采用雙軌制, 征地沿用計劃經(jīng)濟時的強制辦法, 而供地卻采取市場經(jīng)濟的有償出讓, 政府以地生財。源于政府體制原因,各級國土資源管理部門是由同級地方政府所管轄，其監(jiān)督職能實際上是下級監(jiān)督上級，在實踐中很難起到有效作用。整治土地時,又多以自查方式進行, 雷聲大雨點小,難見成效。首先，土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)被作為例外受到了嚴格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。其次是權(quán)利上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)發(fā)包人同意。目前有學者將此歸納為“債權(quán)的流轉(zhuǎn)方式”。既然已經(jīng)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)定性為物權(quán)性質(zhì)，就應賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一道構(gòu)成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利，應當具有相應的融資功能。土地收益權(quán)不完整、不清晰，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標的實現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場的擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)龍頭企業(yè)未發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的帶動作用，僅從事農(nóng)副產(chǎn)品的加工，受資金、貨源、規(guī)模等因素影響，未能形成通過土地流轉(zhuǎn)建立大規(guī)模貨源供給基地的經(jīng)營模式。，中介服務組織不健全。土地流轉(zhuǎn)供求信息的高效與準確提供對推進土地流轉(zhuǎn)意義十分重大。分散的農(nóng)戶之間的土地自發(fā)性流轉(zhuǎn)無法實現(xiàn)土地大規(guī)模、高效率地聚集。由于兩者之間在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、效益和理念等方面存在很大差異,土地需求與供給信息很容易出現(xiàn)不對稱,供需雙方的信息不能得到有效溝通，信息輻射面狹小，由此會引發(fā)較高的土地流轉(zhuǎn)交易成本,使得土地供需信息網(wǎng)絡無法形成，影響了土地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模和效益大部分農(nóng)村地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，即使有，真正按市場經(jīng)濟法則進行運作的并不多。畸形的土地流轉(zhuǎn)市場和中介組織嚴重地制約著土地這一重要的生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。我國目前還未形成符合市場的農(nóng)村金融體制，在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中資本供求的矛盾日益顯現(xiàn)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)作為我國生產(chǎn)效益最低下的生產(chǎn)部門，資金投入少，分散經(jīng)營，規(guī)模化低，根據(jù)舒爾茨的理論，要改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀，就要引入新的收入流。目前只有通過農(nóng)民農(nóng)戶為主體的資源配置方式才能土地流轉(zhuǎn)有效實施，但這一過程需要向農(nóng)戶提供有效的金融支持，和政策支持。目前我國小額信貸規(guī)模仍不足以支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村加工業(yè)及商業(yè)發(fā)展?？傊?，近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，反映了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求。在江浙一帶等一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴大，形式不斷豐富，有效促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身的流弊及缺乏健全的市場機制和有效的管理機構(gòu)，我國幅員遼闊、地形地貌復雜，我國農(nóng)村中各集體經(jīng)濟組織之間的生產(chǎn)能力各異，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距較大。四、農(nóng)村依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)問題分析1．淺談土地流轉(zhuǎn)中應注意的幾個問題《中共中央國務院關(guān)于2009 年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，是中央制定的又一個重農(nóng)強農(nóng)的一號文件，當前我國農(nóng)村