【文章內容簡介】 職責，建設部的指導城市客運職責，整合劃入交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。保留鐵道部，繼續(xù)推進改革。不再保留交通部、中國民用航空總局。（五）組建人力資源和社會保障部。將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。（六）組建環(huán)境保護部。不再保留國家環(huán)境保護總局。（七）組建住房和城鄉(xiāng)建設部。不再保留建設部。（八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。明確衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。大部制改革目標：此次大部制改革包含兩個目標：一個是理順部門職責關系，通過大部制解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題；一個是為改善民生而重點加強和整合社會管理和公共服務部門。即創(chuàng)建服務型政府。二、大部制改革的原因（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構設置已經不能滿足經濟社會發(fā)展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經濟國家行列、進行經濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。在改革開放30 年的歷史進程中，我國的行政體制改革取得了一些成就。但是，客觀地說，過去的改革僅僅停留在單純的機構精簡、組合上，事實證明這種改革很不徹底，帶來了很多問題。從目前的實際情況來看，主要存在以下三個問題：一是政府管理普遍存在著政治、經濟職能過強而社會職能較弱的現象，特別是機構重疊、職責交叉、政出多門的矛盾以及權限沖突仍然比較明顯地存在著。比如，在農業(yè)管理方面，從中央來看涉及國務院14 個部（委或局）；在信息產業(yè)管理方面，信息產業(yè)部、國信辦、廣電總局等部門和單位職能交叉。這種由多個部門管理同一項工作的做法，看起來是加強了管理，實際上是減輕了部門應承擔的責任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應有的公共服務和宏觀管理職能。二是在現行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。比如，遇到有利可圖的事項，一些政府部門就可能趨之若鶩，制造尋租和創(chuàng)租的機會，造成政府職能的越位；而對于那些關乎國家和人民的重大利益、長遠利益但不會帶來部門利益的事項則消極對待，造成政府職能的缺位。越位與缺位是“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現。三是我國過去長期實行的傳統行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構設置和運行仍然帶有明顯的“直接經濟干預型”痕跡。其根源就在于政府部門有權無責。權力沒有制約，責任無從追究。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統的行政管理體制實行的是部門行政，它是在計劃經濟體制下提出來的。而現在是社會主義市場經濟，市場要求政府實行公共行政。公共行政是一個非常重要的概念，是市場經濟體制下行政管理的現實選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務；公正性，強調政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務性，強調政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務。這種公共行政包括公共管理職能、公共權力運行、公共組織體系、公共財政體制、公共治理結構及公共效能管理。（二）推行大部制改革也是克服行政組織機構弊端的必然選擇眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機關所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設計層面的固有缺陷，則一直是理論界關注的熱點問題。學者彼得斯曾經指出，發(fā)展中國家和體制轉軌國家“在追求政府部門最大經濟利益的同時，必須重視建立一個可被預測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂?，行政職能部門有一種自我膨脹的內在傾向，不斷的增長機構和人員是它的生存本能。公共選擇學派則認為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預算越多=權力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數的最大化，其中包括選票、薪金、所在機構的規(guī)模、榮譽、額外所得、權力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權力尋租、濫用的集中體現。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關于政府職能覆蓋的范圍。聯合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標準, 包括十個領域: 一為一般性公共服務； 二為國防；三為秩序與社會安全；四為經濟職能； 五為環(huán)境保護；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會保護。我國國務院原有28個部委, 連同直屬局和直屬機構共66個部門,計80多項職能, 按照以上標準來衡量, 我國機構設置過多過細、管理幅度不適當、管理對象與事物重疊, 而這又導致了政出多門又推諉扯皮、協調困難等復雜問題。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經濟職能過強, 而社會管理、公共服務的職能則相對較弱, 這就出現了越位、缺位、錯位 現象。(2)問責困難。組織結構之于組織責任有著重要影響, 結構是組織中相對穩(wěn)定的、可以觀察得到的責任分配和劃分由組織決定的責任劃分把組織的目標分解成不同的團體和個人可以分別致力追求的部分。組織結構是責任分配與劃分的載體, 通過這種責任劃分, 組織責任則更為明確、具體。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務職責與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產生非故意的冗員。在我國目前的行政體制下, 多個部門機構之間在職責上存在交叉, 這導致同一任務承載著多個部門機構的多重管理, 表面上看似乎是加強了管理力度, 但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。建構問責制政府必須對公共組織的結構進行重構, 實行職能有機統一、機構高度整合、責任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉變以往政府機構改革重機構、輕功能的做法, 探索機構整合與職能轉變有機統一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國目前的政府機構,設置不同的職責與部門可以帶來專業(yè)化的好處, 但同時也產生了協調與控制問題, 不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結果只能是局部最優(yōu)化, 即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。這個問題困擾著政府。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。三、改革的具體方法（一）行政體制方面的具體措施改革開放30 年來，我國初步建立了社會主義市場經濟體制，我國社會也進入一個新的轉型時期。以大部制為重點的行政體制改革，是一個改革的策略選擇，與以前歷次機構改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復雜問題，只有根據行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決?？梢哉f，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。因而，當前要從推行大部制著眼，系統推進行政體制改革，最終建立符合服務型政府、責任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協調機制問題。一直以來，我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置呈“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門常?！耙婪ǔ镀ぁ保瑢е滦姓式档?，最后無人承擔責任。因此，必須按照市場經濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務，重點解決地區(qū)間交叉的公共事務。從這個角度來說，大部制在縱向分權的問題上，找到了高端的起點，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權問題得以制度化。中央政府要加強對經濟與社會事務的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務的職能主要交由基層政府，強調中央政府在重大問題上的決策責任，應該說切中了問題的關鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權限，權責的劃分應該以公共服務為導向，建立事權與財力劃分相匹配的關系。二要在此基礎上，確實推動以公共財政體制為重點的中央政府、地方政府關系的重建，使中央政府和地方政府的財政關系與其事權的劃分相適應。三要在事權明確、財力配備相適應的情況下，建立嚴格的財政制度。現在的財政結構是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項目的問題，其原因就是在預算體制上，包括在財政轉移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現行的轉移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應的體制改革，更好地去使用這個權力。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區(qū)劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關系。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結構就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機構改革，都是側重于從橫向調整政府的部門設置，沒有從縱向減少政府的層級設置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉向城市建設與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責任大、權力小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權力的制約、且缺乏必要的經費保障，結果造成了農村地區(qū)“權力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級問題，應按“弱地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體思路進行改革，即弱化地區(qū)功能，強化縣級政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構和人員，充實村民自治必要的經費供給，建立和完善適合社會主義市場經濟體制和中國國情的地方行政體制和農村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務水平?，F在一些省份進行的省管縣和“擴權強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權力結構和運行機制問題。我國傳統的政府權力配置，實際上是以執(zhí)行政策為核心的結構。隨著決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約和協調機制的逐漸形成，政府管理開始步入科學化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，這意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協調、相互制約，并在此基礎上建立權力機構和運行機制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權內部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的分離。在運行機制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權；二是在一個大部門內部，機構的功能要進行分化，讓不同的機構分別行使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。從外部角度看，是把決策權交給國家權力部門，行政權留給政府權力部門，監(jiān)督權留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相對分離的改革思路。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構成很大的挑戰(zhàn)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結合性,又要管理組織內部各組成部分的相互依賴性。,不僅要進行一定的職能合并, 還要根據環(huán)境變化轉變政府職能, 甚至要下放一