【文章內(nèi)容簡介】 是我國過去長期實行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構(gòu)設(shè)置和運行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟干預(yù)型”痕跡。其根源就在于政府部門有權(quán)無責。權(quán)力沒有制約，責任無從追究。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實行的是部門行政，它是在計劃經(jīng)濟體制下提出來的。而現(xiàn)在是社會主義市場經(jīng)濟，市場要求政府實行公共行政。公共行政是一個非常重要的概念，是市場經(jīng)濟體制下行政管理的現(xiàn)實選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調(diào)政府的主要職能是管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務(wù)性，強調(diào)政府管理社會公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。這種公共行政包括公共管理職能、公共權(quán)力運行、公共組織體系、公共財政體制、公共治理結(jié)構(gòu)及公共效能管理。（二）推行大部制改革也是克服行政組織機構(gòu)弊端的必然選擇眾所周知，理論界熟知的理性官僚制是各國行政機關(guān)所秉持的重要理念。而如何克服官僚制設(shè)計層面的固有缺陷，則一直是理論界關(guān)注的熱點問題。學者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)軌國家“在追求政府部門最大經(jīng)濟利益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府?！迸两鹕山沂?，行政職能部門有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長機構(gòu)和人員是它的生存本能。公共選擇學派則認為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。他們指出，政府官員的眼里，追求的是效用函數(shù)的最大化，其中包括選票、薪金、所在機構(gòu)的規(guī)模、榮譽、額外所得、權(quán)力和地位等。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。聯(lián)合國制定了一個具有普適性價值的政府職能標準, 包括十個領(lǐng)域: 一為一般性公共服務(wù)； 二為國防；三為秩序與社會安全；四為經(jīng)濟職能； 五為環(huán)境保護；六為教育； 七為衛(wèi)生； 八為娛樂、文化與宗教；九為住房與社區(qū)； 十為社會保護。我國國務(wù)院原有28個部委, 連同直屬局和直屬機構(gòu)共66個部門,計80多項職能, 按照以上標準來衡量, 我國機構(gòu)設(shè)置過多過細、管理幅度不適當、管理對象與事物重疊, 而這又導(dǎo)致了政出多門又推諉扯皮、協(xié)調(diào)困難等復(fù)雜問題。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟職能過強, 而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯位 現(xiàn)象。(2)問責困難。組織結(jié)構(gòu)之于組織責任有著重要影響, 結(jié)構(gòu)是組織中相對穩(wěn)定的、可以觀察得到的責任分配和劃分由組織決定的責任劃分把組織的目標分解成不同的團體和個人可以分別致力追求的部分。組織結(jié)構(gòu)是責任分配與劃分的載體, 通過這種責任劃分, 組織責任則更為明確、具體。相反,如果責任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務(wù)職責與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。在我國目前的行政體制下, 多個部門機構(gòu)之間在職責上存在交叉, 這導(dǎo)致同一任務(wù)承載著多個部門機構(gòu)的多重管理, 表面上看似乎是加強了管理力度, 但實際上造成了部門之間對責任的推諉與扯皮。建構(gòu)問責制政府必須對公共組織的結(jié)構(gòu)進行重構(gòu), 實行職能有機統(tǒng)一、機構(gòu)高度整合、責任劃分明確的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機構(gòu)改革重機構(gòu)、輕功能的做法, 探索機構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機統(tǒng)一的大部門體制, 從而提高行政效率、降低行政成本。我國目前的政府機構(gòu),設(shè)置不同的職責與部門可以帶來專業(yè)化的好處, 但同時也產(chǎn)生了協(xié)調(diào)與控制問題, 不同的部門都傾向于優(yōu)先考慮自己的利益, 結(jié)果只能是局部最優(yōu)化, 即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標。各部門的努力被分解了, 績效受到影響。這個問題困擾著政府。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標。三、改革的具體方法（一）行政體制方面的具體措施改革開放30 年來，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，我國社會也進入一個新的轉(zhuǎn)型時期。以大部制為重點的行政體制改革，是一個改革的策略選擇，與以前歷次機構(gòu)改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決?？梢哉f，大部制改革需要行政體制改革的整體推動。因而，當前要從推行大部制著眼，系統(tǒng)推進行政體制改革，最終建立符合服務(wù)型政府、責任政府和法治政府要求的政府部門體制。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機制問題。一直以來，我國中央和地方實行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個部門常?！耙婪ǔ镀ぁ?，導(dǎo)致行政效率降低，最后無人承擔責任。因此，必須按照市場經(jīng)濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國性的公共事務(wù)，重點解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)。從這個角度來說，大部制在縱向分權(quán)的問題上，找到了高端的起點，即中央政府與地方政府如何使縱向的分權(quán)問題得以制度化。中央政府要加強對經(jīng)濟與社會事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強調(diào)中央政府在重大問題上的決策責任，應(yīng)該說切中了問題的關(guān)鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權(quán)限，權(quán)責的劃分應(yīng)該以公共服務(wù)為導(dǎo)向，建立事權(quán)與財力劃分相匹配的關(guān)系。二要在此基礎(chǔ)上，確實推動以公共財政體制為重點的中央政府、地方政府關(guān)系的重建，使中央政府和地方政府的財政關(guān)系與其事權(quán)的劃分相適應(yīng)。三要在事權(quán)明確、財力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴格的財政制度?，F(xiàn)在的財政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項目的問題，其原因就是在預(yù)算體制上，包括在財政轉(zhuǎn)移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個權(quán)力。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區(qū)劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關(guān)系。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應(yīng)”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門設(shè)置，沒有從縱向減少政府的層級設(shè)置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責任大、權(quán)力小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)“權(quán)力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級問題，應(yīng)按“弱地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體思路進行改革，即弱化地區(qū)功能，強化縣級政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員，充實村民自治必要的經(jīng)費供給，建立和完善適合社會主義市場經(jīng)濟體制和中國國情的地方行政體制和農(nóng)村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務(wù)水平?，F(xiàn)在一些省份進行的省管縣和“擴權(quán)強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制問題。我國傳統(tǒng)的政府權(quán)力配置，實際上是以執(zhí)行政策為核心的結(jié)構(gòu)。隨著決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)機制的逐漸形成，政府管理開始步入科學化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。在運行機制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是在一個大部門內(nèi)部，機構(gòu)的功能要進行分化，讓不同的機構(gòu)分別行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從外部角度看，是把決策權(quán)交給國家權(quán)力部門，行政權(quán)留給政府權(quán)力部門，監(jiān)督權(quán)留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的改革思路。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權(quán)力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。,不僅要進行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉(zhuǎn)變政府職能, 甚至要下放一些權(quán)力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時的溝通。鑒于中國的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而不是把這些權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移。政府同時加強社會保障的功能, 而不是推給社會和企業(yè)。, 就要分別做好部內(nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。(1)部內(nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結(jié)論, 組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復(fù)雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結(jié)構(gòu)上的復(fù)雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機構(gòu), 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復(fù)雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調(diào)。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標、時間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構(gòu)。根據(jù)詹姆斯湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標準化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內(nèi)各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部內(nèi)部各組成部門之間的協(xié)調(diào)上, 必須注重規(guī)章制度的標準化、工作計劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的