【正文】 但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權力集中后能否真正照顧到細微處的民生質量才是大部制改革的驗金石。合并后是否會造成運營成本的調整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協(xié)助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監(jiān)督問題。其中最引人注目的是鐵道部的合并。三、中國大部制改革的歷史改革開放以來，中國政府機構已經(jīng)歷6次較大調整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉變；1993年強調適應社會主義市場經(jīng)濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務，推進“大部制”改革。政府職能的轉變，必定會牽涉多個決策機構的變動。但是，在計劃經(jīng)濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經(jīng)濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經(jīng)濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。由此可見，分權制衡與精簡決策機構是國際大部制改革的未來趨向。第二個特點是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能相互分離、相互協(xié)調和相互監(jiān)督。在三權分立的政體下，內閣等于我國的政府。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。此外，要發(fā)揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規(guī)范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。應當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環(huán)境。大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調、彼此促進。由于受計劃經(jīng)濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協(xié)調、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調。綜合管理部門權力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關機構整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。地方政府因機構設置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構負責執(zhí)行的相互協(xié)調又適度分離的組織機構體系。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。推行大部制改革需要重點研究的若干問題、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調問題目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的指導。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。三是中央與地方政府之間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協(xié)調。整合大部門內部的運行機制，降低協(xié)調成本，提高行政效能。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。構建經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。四要回應技術發(fā)展的需要。三要回應利益多元的需要。二要回應社會發(fā)展的需要。一要回應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調、穩(wěn)步推行。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數(shù)量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。實行“大部制”，能適應信息技術發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。，完善行政運行機制我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節(jié)。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。因為大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。根據(jù)一些學者的不完全統(tǒng)計，在國務院現(xiàn)有的66個部門中，大部制改革職責多達80多項，僅建設部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結構的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預期目標。為防止行政部門偏離公共服務目標，在實行行政結構大部制改革的同時，實行相應的政治體制改革，加強對公權力的監(jiān)督，尤其是外部監(jiān)督。第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴展的權力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權力結構和具體的運行機制。第二, 為解決大部制下部門的協(xié)調問題，在大部內部各組成部門之間的協(xié)調上，注重規(guī)章制度的標準化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部內協(xié)作的內在一致性。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。組織并非被動地接受環(huán)境的制約，有可能采取對社會環(huán)境進行管制或改造的方式來維護或固化自己的利益, 這會嚴重影響行政效率的提高和行政目標的實現(xiàn)。大部制還造就了權力更大的部門，對權力的制約更加迫切。（二）大部制的不足及改進措施不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉，大部制也不例外。實行大部門的設置，有利于優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能，進一步轉變政府職能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調機構，大大降低行政成本。大部制改革預示行政體制改革新路徑。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公