【文章內容簡介】 大問題上的決策責任，應該說切中了問題的關鍵所在。具體來說，一要理順中央政府與地方政府的管理權限，權責的劃分應該以公共服務為導向，建立事權與財力劃分相匹配的關系。二要在此基礎上，確實推動以公共財政體制為重點的中央政府、地方政府關系的重建，使中央政府和地方政府的財政關系與其事權的劃分相適應。三要在事權明確、財力配備相適應的情況下，建立嚴格的財政制度?，F(xiàn)在的財政結構是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉移支付。比如各地政府（包括一些屬于地方的中央單位等）到京跑項目的問題，其原因就是在預算體制上，包括在財政轉移支付上不公平、不透明。要通過大部制改革，改變現(xiàn)行的轉移支付制度，從而避免這個弊端。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應的體制改革，更好地去使用這個權力。其次，要解決行政區(qū)劃層級過多的問題。在大部制下，管理幅度變大，原有的過多的行政區(qū)劃層級顯得管理鏈條太長，需要平衡管理幅度與管理層級之間的關系。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結構就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級。行政層級過多，管理鏈條過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。而改革開放以來的五次政府機構改革，都是側重于從橫向調整政府的部門設置，沒有從縱向減少政府的層級設置。目前，我國“地區(qū)”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉向城市建設與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長期處于責任大、權力小、效率低的被動施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權力的制約、且缺乏必要的經費保障，結果造成了農村地區(qū)“權力真空”的局因此，解決大部門體制下的行政區(qū)劃層級問題，應按“弱地、強縣、精鄉(xiāng)、實村”的整體思路進行改革，即弱化地區(qū)功能，強化縣級政府功能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構和人員，充實村民自治必要的經費供給，建立和完善適合社會主義市場經濟體制和中國國情的地方行政體制和農村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務水平?，F(xiàn)在一些省份進行的省管縣和“擴權強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。再次，解決政府權力結構和運行機制問題。我國傳統(tǒng)的政府權力配置，實際上是以執(zhí)行政策為核心的結構。隨著決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互制約和協(xié)調機制的逐漸形成，政府管理開始步入科學化、民主化和法治化軌道。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”，這意味著大部制的整體構建要與政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調、相互制約，并在此基礎上建立權力機構和運行機制。這種制約從行政體制角度看，是在行政權內部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的分離。在運行機制方面，有兩種模式可供選擇：一是在部與部之間，讓不同的部門分別行使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權；二是在一個大部門內部，機構的功能要進行分化，讓不同的機構分別行使決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權。從外部角度看，是把決策權交給國家權力部門，行政權留給政府權力部門，監(jiān)督權留給司法部門。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相對分離的改革思路。當然對大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關注的還是如何從外部對其進行監(jiān)督。實踐證明，對公權力的制約，最有效的還是來自外部特別是人大、司法、公眾、媒體等的監(jiān)督。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構成很大的挑戰(zhàn)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結合性,又要管理組織內部各組成部分的相互依賴性。,不僅要進行一定的職能合并, 還要根據(jù)環(huán)境變化轉變政府職能, 甚至要下放一些權力, 使之與環(huán)境保持密切的聯(lián)系和及時的溝通。鑒于中國的情況, 有些微觀管理方面的職能和職權應該減給地方、企業(yè)或市場, 而不是把這些權力在部門之間做橫向轉移。政府同時加強社會保障的功能, 而不是推給社會和企業(yè)。, 就要分別做好部內和部際之間的協(xié)調。(1)部內協(xié)調大部制的擴展性界定必然帶來組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問題。根據(jù)貝爾與特萊斯的研究結論, 組織規(guī)模的增大將導致工作分工的增加, 而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個方向上的復雜性。公共組織的規(guī)模越大, 其結構上的復雜性就可能越大。大部制改革之后的部門機構, 其內部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內存在著目標、時間表和內部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構。根據(jù)詹姆斯湯普森的研究, 組織部分之間的相互依賴有三種, 即集合的相互依賴、序列的相互依賴、互惠的相互依賴。這三種依賴形式分別對應著三種不同的協(xié)作模式,即基于標準化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調整的協(xié)作模式。而且, 三種相互依賴模式的偶然性程度是遞增的, 這導致協(xié)作難度也呈上升趨勢。根據(jù)湯普森的這一理論, 大部制內各部門之間在很大程度上是一種序列性依賴甚至是互惠性依賴, 因此, 在大部內部各組成部門之間的協(xié)調上, 必須注重規(guī)章制度的標準化、工作計劃的彈性程度以及部門相互之間的信息傳遞與級別溝通, 并十分注重協(xié)作成本的最小化, 從而提高部內協(xié)作的內在一致性。(2)部際協(xié)調每一個組織都是一個系統(tǒng), 其內部有幾個不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個更大的系統(tǒng)中。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產出。環(huán)境作為一個超級系統(tǒng)對組織本身、組織內部各要素有著不同的影響, 而且還對組織之間的關系有著深刻的影響。湯普森認為, 組織總是內嵌在一個更大的行動系統(tǒng)中, 其某些構成部分必然會與一些并不從屬于本組織的組織存在相互依賴, 而這些組織不受制于本組織。這樣, 組織的邊界擴展部門面臨的關鍵問題就不是對可控制范圍的變量的協(xié)作, 而是如何對于那些組織無法控制的約束條件和偶然事件即經濟學家所謂的外生變量作出調整。對于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài), 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門。另一種可能是部際之間共同面臨的環(huán)境條件與事件構成了外生變量。前一種外生變量需要直接性的部門協(xié)調, 以協(xié)調矛盾、解決部門之間的沖突。而后一種外生變量需要的則是通過部際之間的共同協(xié)作來共同應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)與環(huán)境危機, 說到底, 這本質上還是一種高強度的部際協(xié)調。大部制改革要注重構建部際之間的協(xié)調配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務, 也可以委派專職協(xié)調角色、通過設計矩陣結構交叉協(xié)調等多種方式來進行部際之間的協(xié)調, 以應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。四、大部制改革的評價（一）大部制改革的積極作用大部門體制要求把業(yè)務相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續(xù)，規(guī)范公共權力運行；另一方面也可以減少橫向協(xié)調困難，裁撤議事協(xié)調機構，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。大部門體制可以為政府職能轉變提供制度保障，并有效減少政府對微觀經濟領域的干預。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。大部制改革是深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)。大部制改革預示行政體制改革新路徑。未來政府機構改革將逐步向“寬職能、少機構”的方向發(fā)展。實行大部門的設置，有利于優(yōu)化政府組織結構、提高行政效能，進一步轉變政府職能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調機構，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解決制約經濟發(fā)展的體制性問題，將為我國經濟的長遠發(fā)展提供更加完善的體制保證。（二）大部制的不足及改進措施不論什么樣的組織，只有組織中的個人職責明確，并得到公平的獎懲時，組織才能良好地運轉，大部制也不例外。大部制要防止在職能更寬泛的情況下，職責反而更不明確的狀況。大部制還造就了權力更大的部門，對權力的制約更加迫切。組織與環(huán)境是互動的，管理者可以創(chuàng)造、形成并管理組織的生存環(huán)境。組織并非被動地接受環(huán)境的制約，有可能采取對社會環(huán)境進行管制或改造的方式來維護或固化自己的利益, 這會嚴重影響行政效率的提高和行政目標的實現(xiàn)。大部制可以抑制政府職能交叉、令出多門、相互扯皮的現(xiàn)象，但其本身并不能解決 權力部門化、部門利益化、利益集團化的現(xiàn)象，不能根本保證執(zhí)政為民的行政目標。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉變職能同步進行，并下放一些管理權力。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權力在部門之間做橫向轉移，有些微觀管理方面的職能和職權應該減給地方、企業(yè)或市場, 而政府要加強社會保障等功能，而不是推給社會和企業(yè)。第二, 為解決大部制下部門的協(xié)調問題，在大部內部各組成部門之間的協(xié)調上，注重規(guī)章制度的標準化、部門相互之間的信息傳遞與級別溝通，并十分注重協(xié)作成本的最小化，提高部內協(xié)作的內在一致性。同時注重構建部際之間的協(xié)調配合機制，可以通過諸如正式會議與非正式交流、構建任務小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務，也可以委派專職協(xié)調角色、通過設計矩陣結構交叉協(xié)調等多種方式來進行部際之間的協(xié)調，以應對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。第三, 為了有效制約已經大大擴展的權力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權力結構和具體的運行機制。在大部制內，一方面功能要分化，一方面要使不同的機構分別承擔決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職權, 做到分工明確, 又相互監(jiān)督。為防止行政部門偏離公共服務目標，在實行行政結構大部制改革的同