【文章內容簡介】 共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”?！皢栘熤啤?，建設責任政府部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統(tǒng)一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統(tǒng)一和專業(yè)分工的關系，對于協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。，是加快行政管理體制改革的關鍵環(huán)節(jié)大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創(chuàng)新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協調、穩(wěn)步推行。值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。推行大部制改革的原則。一要回應市場經濟發(fā)展的需要。強化宏觀決策，加強市場監(jiān)管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業(yè)發(fā)展、有效管理骨干國企的需要。二要回應社會發(fā)展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養(yǎng)社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區(qū)利益和行業(yè)利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發(fā)展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。一要總體統(tǒng)籌職能設置。構建經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統(tǒng)籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統(tǒng)籌各種關系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統(tǒng)籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權的制約性協調。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。推行大部制改革需要重點研究的若干問題、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協調問題目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執(zhí)行相分離的機制，將公共服務和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設立專門的執(zhí)行機構，避免集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構負責執(zhí)行的相互協調又適度分離的組織機構體系。在大部制改革中還需要著力解決市場監(jiān)管體制問題。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。例如，對食品的監(jiān)督管理，目前是農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商行政管理部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監(jiān)管的有關機構整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。我國目前綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業(yè)或產業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業(yè)管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關信息服務。三是設立專司統(tǒng)籌經濟社會事務的辦事機構，統(tǒng)一協調解決職責交叉和綜合管理事務。大部制改革事關政府體制機制的創(chuàng)新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意