【文章內(nèi)容簡介】 單位樂于使用成本相對較低的編外用工，成為編外用工數(shù)量不斷增加的內(nèi)在動因。大家認(rèn)為1名編外人員經(jīng)費支出一般只有在編人員的一半左右，而且編外人員進(jìn)出自由、管理靈活、手續(xù)簡便，還“聽話、好用”，這都導(dǎo)致了一些空編單位不愿招錄正式職工，而喜歡使用編外人員。另外，規(guī)避嚴(yán)格的機關(guān)事業(yè)單位招錄程序而便于照顧安排關(guān)系人員也是機關(guān)事業(yè)單位使用編外用工的一個重要因素。機關(guān)事業(yè)單位編外用工的弊端長期以來，機構(gòu)編制部門對機關(guān)事業(yè)單位在編人員的管理，有著一套行之有效的管理辦法和規(guī)章制度，但對編外人員管理卻缺少統(tǒng)一的辦法措施，長期以來一直依賴用工單位自主管理，編外人員的招錄、使用、管理處于一種無序狀態(tài)，致使編外用工不斷膨脹，暴露的問題較多。機關(guān)事業(yè)單位編外用工的不斷膨脹沖擊了傳統(tǒng)的機構(gòu)編制管理觀念，編外人員作為在編人員的臨時補充，如何規(guī)范管理成為當(dāng)前機構(gòu)編制工作的新難題。機關(guān)事業(yè)單位編外用工其實上世紀(jì)就已經(jīng)存在，這種臨時性用工隨著政府公共服務(wù)事務(wù)的增多和做事理念的轉(zhuǎn)變而大量出現(xiàn)，并且用工時間延長、稱謂變化增多。隨著《勞動合同法》的修訂，依法用工意識的增強，機關(guān)事業(yè)單位大量使用編外用工而暴露出來的問題，越來越引起政府重視。但由于缺乏明確的編外人員管理機構(gòu)，各地對機關(guān)事業(yè)單位究竟需要用多少人、用什么樣的人、用多長時間、通過什么渠道進(jìn)人等，沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)；部分單位領(lǐng)導(dǎo)對使用編外人員控制意識不強，編外用工管理不規(guī)范，很容易引發(fā)人事糾紛。機構(gòu)編制部門只是依法設(shè)置機構(gòu)、核定編制、促使在編人員與編制員額的合理適配，一直沒有將編外用工的使用納入統(tǒng)籌管理范圍，近年來部分地區(qū)才開始按照政府要求牽頭管理機關(guān)事業(yè)單位編外人員，如何建立有效的機關(guān)事業(yè)單位編內(nèi)、編外人員一體化分類管理模式成為當(dāng)前機構(gòu)編制部門研究的新課題。由于編外人員不具備行政執(zhí)法資格，編外人員使用范圍如果把握不好，很容易在執(zhí)法過程中發(fā)生問題。另外不規(guī)范的編外用人與依法用工的大環(huán)境不相適應(yīng)。按照《勞動合同法》規(guī)定，用人單位需要與編外用工簽訂用工合同，但多數(shù)單位簽訂的勞動合同不夠規(guī)范，如合同期限長短不一，福利保障標(biāo)準(zhǔn)不一，權(quán)利義務(wù)不明確等，編外用工隨意性仍然很大。并且用工單位對編外人員缺乏統(tǒng)一規(guī)范的進(jìn)出管理制度和考核管理制，一方面容易因照顧私人關(guān)系而錄用不符合用工標(biāo)準(zhǔn)的人員，造成招聘人員素質(zhì)良莠不齊，部分人員不能勝任工作卻難以清退；另一方面不規(guī)范的錄用管理使得編外人員和用人單位雙方權(quán)益都難以得到保障，存在用工隱患，進(jìn)而影響機關(guān)事業(yè)單位職能履行。在實際工作中，部分單位人浮于事、因人設(shè)崗的現(xiàn)象依然存在，單位職能隨著社會的發(fā)展會有所增減，人員自然也需要適當(dāng)調(diào)整，對新增的工作量，會想方設(shè)法要求增編，增編不成便通過增加編外人員的方式來應(yīng)對。由于編外人員的工資遠(yuǎn)低于在編人員，很多單位便以編外用工成本低為理由，大量使用編外人員，導(dǎo)致編外用工使用范圍越來越廣、數(shù)量越來越多，工作效能卻沒得到大幅提升。有些單位會把累活、苦活、臟活交由編外人員做，即使工作量一致，編外人員的工資也很低，容易造成編外人員心理失衡，工作積極性受挫。編外用工成為機關(guān)事業(yè)單位人員膨脹的暗道。編外人員隊伍不斷發(fā)展壯大，嚴(yán)重破壞了機構(gòu)編制管理秩序，削弱了編制管理在調(diào)控行政成本及行政效能方面的作用。無固定期限勞動合同容易使長期聘用的編外人員變?yōu)閷嶋H上的固定用工。依照《勞動合同法》，連續(xù)訂立二次固定勞動合同，或連續(xù)工作滿十年的編外人員，都必須訂立無固定期限勞動合同?！昂炗啛o固定期限勞動合同已將編外聘用人員可以體外循環(huán)的運行機理徹底打破，編外聘用人員將無法規(guī)避編制管理?！保ǜ馂I《勞動合同法對編外聘用人員管理機制的影響》）很多編外聘用人員將轉(zhuǎn)化為實際上的財政長期供養(yǎng)人員，清理清退變得更加困難，“花錢買服務(wù)”、“花錢辦事”異化成了“花錢養(yǎng)人”，違背了政府購買服務(wù)的本質(zhì)，既大幅增加了財政負(fù)擔(dān)，也增添了機關(guān)事業(yè)單位人員編制管理難度。規(guī)范編外用工管理的思路機關(guān)事業(yè)單位編外用工作為當(dāng)前行政管理的一個新難題，如何實現(xiàn)既能有效控制總量、滿足機關(guān)事業(yè)單位的社會化服務(wù)需求，又能規(guī)范使用管理、進(jìn)出有序、依法合規(guī)，緩解機關(guān)事業(yè)單位編制不足的困難，考量著編制部門的智慧。從各地編外人員管理經(jīng)驗來看，通過更新觀念、清理規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)作，首先實現(xiàn)編內(nèi)、編外人員一體化分類管理，可以達(dá)到逐步縮控目的；進(jìn)而研究探索編外人員分化轉(zhuǎn)型、消除編外用工現(xiàn)象，最終完成機關(guān)事業(yè)單位人員編制與社會需求的完美適配，建立起合理規(guī)范、人事相符、權(quán)責(zé)一致的機關(guān)事業(yè)單位人員編制科學(xué)配置機制。政府購買服務(wù)對于減少財政供養(yǎng)人員、控制機構(gòu)規(guī)模、節(jié)約支出、提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平有重要意義。各地政府已開始探索利用這種模式，以解決部分公共服務(wù)領(lǐng)域存在質(zhì)量差、效率低、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡的問題。政府購買服務(wù)就是購買適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)：一種是機關(guān)事業(yè)單位開展日常行政工作所需的服務(wù)，如保潔、餐飲、會務(wù)等；另一種是機關(guān)事業(yè)單位及所屬機構(gòu)向社會提供的公共服務(wù)，涉及公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、社會治安、城市管理、市政服務(wù)等多個領(lǐng)域。黨的十八屆三中全會《決定》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）明確提出政府將會在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會力量，加大購買公共服務(wù)的力度。中央要求各地研究制定政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，明確政府購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容。文件為機關(guān)事業(yè)單位編外人員的縮控管理提供了政策依據(jù)，為解決機關(guān)事業(yè)單位編外人員問題指明了方向，促進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位完成從“花錢養(yǎng)人”到“花錢辦事”觀念的徹底轉(zhuǎn)變。政府購買服務(wù)的優(yōu)勢顯而易見，但要控制有度、區(qū)別對待，否則會弱化政府的責(zé)任意識，難以保證公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。對于食堂、維修、會務(wù)等機關(guān)單位后勤服務(wù)以及市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等輔助性、服務(wù)性和競爭性的崗位可以用購買服務(wù)的方式解決，機構(gòu)編制部門需要把各單位購買服務(wù)的用工量指標(biāo)作為編制資源的一個重要部分納入總體規(guī)?？刂坪凸芾矸懂牐⒂霉ち恐笜?biāo)核準(zhǔn)制度，強化總量管理。一方面機構(gòu)編制部門配合財政部門做好政府購買服務(wù)項目費用的細(xì)化控制，對申請購買服務(wù)單位的主要職能、工作量、人員編制情況進(jìn)行分析測算，協(xié)助財政部門把服務(wù)項目打包外放，徹底解決購買服務(wù)單位的編外用工問題。另一方面對當(dāng)前暫時無法采用政府購買服務(wù)方式實行事務(wù)外包的機關(guān)事業(yè)單位，如公安、城管等這些編外用工數(shù)量較多、不宜市場化的崗位，則采用“總量控制、經(jīng)費包干、人員備案”的方式進(jìn)行分類管理。按照適配、精干、高效、合理的原則，對編外人員進(jìn)行清理規(guī)范，深入挖掘編內(nèi)人員潛力，適時調(diào)整編制，積極探索文員制度和公共服務(wù)義工制度，逐步減少編外用工數(shù)量。根據(jù)《勞動法》、《勞動合同法》等法律法規(guī)，政府通過制定完善編外用工管理的具體辦法，明確當(dāng)前確需使用的編外用工崗位、職責(zé)要求、審批程序、管理方式、錄用渠道、監(jiān)督檢查等。其次加強職能部門和用人單位的協(xié)調(diào)配合，建立編制、財政、人社、主管部門以及用人單位協(xié)同負(fù)責(zé)、各司其職的編外用工管理聯(lián)動機制。由編制部門統(tǒng)籌機關(guān)事業(yè)單位用工管理，加強宏觀調(diào)控力度，核準(zhǔn)下達(dá)機關(guān)事業(yè)單位編外用工計劃，建立完善規(guī)