【文章內容簡介】 更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。財政內部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內部的管理體制，對各業(yè)務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業(yè)務處（科）室，實現預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業(yè)務處室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處只好根據當年財力狀況逐個兒與業(yè)務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數法”，根據各業(yè)務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。預算分配權不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經濟與公共財政的要求不相適應，還影響到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。（二）缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制。人大對部門預算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發(fā)展史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先于立法權而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發(fā)改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。部門預算執(zhí)行出現法律空檔。我國一直實行歷年制預算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至12月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執(zhí)行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執(zhí)行的是未經法定程序審批的部門預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數第四篇：地方部門預算改革的主要內容地方部門預算改革的主要內容在遵循部門預算改革基本原則的同時，各地結合實際情況勇于探索，大膽實踐，形成了一些各具特色的做法和經驗。（一）參照中央部門預算編制改革辦法，規(guī)范基本支出預算和項目支出預算編制為貫徹“一是吃飯，二要建設，三要發(fā)展”的方針，各地按照建立公共財政要求，調整和優(yōu)化支出結構，清理壓縮一般性支出，集中財力優(yōu)先保障人員工資、機構正常運轉和政府確定的重點項目的資金需要。預算編制上，著力規(guī)范部門預算中基本支出預算和項目支出預算的編制。對維持行政事業(yè)單位正常運轉、保證其職能正常發(fā)揮而安排必要經費支出，包括人員支出、日常公用支出以及對個人和家庭的補助支出等，編制基本支出預算；對部門預算中的大型修繕、購置、會議等行政事業(yè)性專項支出以及基本建設、科技三項費用等建設性專項支出，采取項目管理方式，編制項目支出預算。由于對基本支出預算和項目支出預算的范圍理解不同，各地實際操作中確定兩類預算的界限不一，有些地方進行了更細致的劃分。例如，河北省將部門預算支出結構分為人員經費、正常公用經費、專項公用經費、專項項目支出幾個部分分別編制預算。為編制好項目支出預算，各地正在探索建立支出項目庫。主要做法是：預算單位根據本單位需求的輕重緩急，將項目排序后納入項目備選庫；財政內部各業(yè)務主管單位根據資金情況和投放重點，對單位報送項目進行篩選，納入財政項目預算庫。項目預算一年一定，上年延續(xù)項目實行滾動預算。據統(tǒng)計，截止2006年底，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市中，已有23個實行了支出項目庫滾動管理。（二）改變預算編制內容，實行綜合預算統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排單位預算內外資金和其他收支，推行綜合財政預算，是地方財政部門預算改革的基本內容。各地努力做到預算內外資金統(tǒng)籌安排、綜合平衡，將單位所有收入如財政撥款、預算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入、其他收入、上年結余，以及單位各項支出，全面、完整地納入部門預算統(tǒng)一管理，在預算之外不再保留收支項目。2002年,各地認真貫徹國務院深化“收支兩條線”管理改革精神，將公安、法院等5個系統(tǒng)的預算外收入納入預算內管理,按需求核定支出，取消了預算單位的預算外資金批準留用政策，進一步加大綜合預算管理力度。云南省研究出臺了《省級罰沒收入和納入預算管理的行政性收費“收支兩條線”管理暫行規(guī)定》，對省級行政性收費和罰沒收入的收繳和使用做出了明確規(guī)定，逐步用“非稅收入”概念取代“預算外資金”概念，“非稅收入”不僅僅作為政 1府財政收入，更是作為政府可用財力的重要組成部分，統(tǒng)籌安排用于各項公共支出。為了防止收支脫鉤后部門單位出現應收不收、應罰不罰的情況，還相應建立了必要的獎懲機制，對組織收入好、確保財政收入應收盡收的部門單位給予獎勵。同時，通過科學合理地設定支出標準，在部門預算支出安排中，保障了各職能部門執(zhí)法辦案的經費供給和收費部門的成本性開支，確保部門單位各項社會管理工作的正常開展。截至2006年底，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，均已在省級部門中推行綜合預算。（三）改進預算編制方法，實行定額管理各地打破傳統(tǒng)“基數加增長”的預算方法，根據部門職能任務以及現有公共資源的配置情況，將各預算單位進行分類分檔，分別確定支出定額，在此基礎上逐項重新確定支出需求，按照有保有壓、確保重點的原則，分別輕重緩急，統(tǒng)籌安排。為編好部門預算，各地普遍對實行部門預算的所有預算單位開展了資源調查、摸清家底工作，即對部門現有資源、收支狀況、所屬單位情況和人員編制狀況等基本情況進行了全面清查，為編制部門預算和細化預算編制提供真實依據，為制定科學、合理的定員定額標準提供準確數據。江蘇省還專門開發(fā)研制了部門預算資源調查軟件，促進了資源調查摸底工作的順利完成。根據機構改革“三定方案”和清產核資核實的各事業(yè)單位性質、經費管理方式，各地按照公共財政原則，重新界定公共財政支出范圍和預算管理方式，傳統(tǒng)預算中長期存在的“越位”與“缺位”并存的局面有所改進。黑龍江省將不應由財政供養(yǎng)的自收自支單位、已經轉制且有穩(wěn)定收入的50多個單位剔除出部門預算編制范圍；對一些有創(chuàng)收能力的差額撥款單位，實行定額或定向補助；對各部門的培訓中心、機關服務中心和物資供應站等服務性單位，實行定額管理并限期退出財政供養(yǎng)范圍。在資源調查和清理財政供養(yǎng)范圍的基礎上，各地根據部門單位工作性質、職能特點、工作量大小以及事業(yè)單位機構改革方向等實際情況，對各部門單位實行分類分檔預算管理。江蘇省將行政類分為六檔，公檢法類分為三檔，事業(yè)類按不同行業(yè)分為教育事業(yè)類、省屬學校類（七檔）、農林事業(yè)類、社會保障事業(yè)類、醫(yī)療衛(wèi)生類（兩檔）、文化事業(yè)類、體育事業(yè)類、科研廣電和新聞出版類、其他事業(yè)類、垂直管理部門類（四檔）。黑龍江省將省直行政事業(yè)單位分成行政類、政法類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類等14類，每類又劃分二至六檔，共計52檔。地方財政支出定額工作有了一定進展。大部分地區(qū)在對各類單位和人員近幾年來人均人員經費和公用經費支出水平進行分析的基礎上，結合本地區(qū)財力水平，確定各類各檔人員和公用經費定額標準。同類同檔單位支出預算定額標準的統(tǒng)一，為進一步公開、公平、公正地編制部門預算提供了有力保障。安徽、云南、山西等省在以前所有省級行政事業(yè)單位全面實施日常公用經費分類分檔綜合定額預算管理的基礎上，根據實際情況，進一步調整了交通費、高校生均定額標準，努力建立和完善科學的基本支出定額標準體系。（四）細化預算編制，強化預算約束目前，各地部門預算基本上細化到了基層預算單位；預算科目細化到了類、款、項、目；項目支出細化到了具體事項。按此編制的部門預算能夠全面反映人員支出、公用支出、項目支出的詳細情況，清晰地歸集部門所有收支項目，提高了部門預算編制的完整性、準確性和規(guī)范性，提高了預算編制的公開透明度，也便于人大對部門預算的監(jiān)督審查。福建省為提高財政資金的使用效益，管好用好部門結余資金，省財政要求各部門在編制支出預算時，要加大結余資金的統(tǒng)籌安排力度。新增的項目支出，有結余資金的原則上要優(yōu)先使用結余資金。對部門連續(xù)結轉兩年以上且無須保留的項目資金，省財政予以收回，重點用于該部門的新增項目支出。（五）完善預算編制程序，實行標準周期預算傳統(tǒng)的預算編制周期一般是3—4個月，地方財政部門沒有充足的時間來全面詳細地對預算進行全過程的審核和調整，預算編制過粗，影響了預算編制的科學性。為此，各地大都比照中央部門預算改革辦法，提前著手編制預算，部分地方已實施了標準周期預算。天津市財政局在2006年繼續(xù)實行標準周期預算制度。一個預算周期為30個月，劃分為三個階段。一是“預算編制階段”，期限為12個月，主要任務是對上年預算執(zhí)行情況進行分析總結和績效評價，結合本預算執(zhí)行情況，編制下一預算。二是“預算執(zhí)行與調整階段”，期限為12個月，主要任務是組織本預算執(zhí)行，分析預算執(zhí)行情況，辦理預算調整、變更和預算核銷手續(xù)。三是“決算階段”，期限為6個月，主要任務是組織編制決算草案，對預算執(zhí)行結果進行分析總結和績效評價。標準周期預算制度涵蓋了預算管理的全過程，其核心內容是強化預算編制，為規(guī)范預算管理創(chuàng)造條件，有效實現對預算執(zhí)行的過程控制，增強預算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。各地普遍將過去預算部門、業(yè)務部門和預算單位分別編制預算的辦法改為由預算部門、業(yè)務部門和預算單位通過“兩上兩下”程序共同編制，部門預算從基層預算單位逐級編制，一般經過部門按照要求上報預算建議、