【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 更多的是一種“主動(dòng)”預(yù)算編制，法國(guó)預(yù)算局甚至是根據(jù)自己掌握的信息直接編制各部門的預(yù)算，然后以此與各部門見面商討。財(cái)政在同部門間的博弈中往往處于劣勢(shì)。財(cái)政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，致使財(cái)政難以準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，部門往往會(huì)通過抬高預(yù)算額度來欺騙財(cái)政部門。財(cái)政對(duì)政府其他職能部門的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇是了解的，總是要憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)部門提報(bào)預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個(gè)部門實(shí)事求是的提報(bào)自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因?yàn)樨?cái)政部門理所當(dāng)然地認(rèn)為它也抬高了價(jià)格。在這種共識(shí)的指導(dǎo)下，部門提報(bào)預(yù)算肯定會(huì)大大高于實(shí)際的資金需求量，也會(huì)大大高于政府財(cái)力可能，財(cái)政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢(shì)。財(cái)政內(nèi)部各處（科）室存在著“自我擴(kuò)張”意識(shí)。部門預(yù)算改革一個(gè)重要的配套措施就是理順財(cái)政內(nèi)部的管理體制，對(duì)各業(yè)務(wù)處（科）室職能重新界定，一個(gè)預(yù)算單位只對(duì)應(yīng)一個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)處（科）室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭(zhēng)資金，爭(zhēng)項(xiàng)目，而不是站在財(cái)政全局的角度，對(duì)部門上報(bào)預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)處室審核后初步匯總編制的財(cái)政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財(cái)力，預(yù)算處只好根據(jù)當(dāng)年財(cái)力狀況逐個(gè)兒與業(yè)務(wù)處室談判，有的地方甚至只好使用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長(zhǎng)后切塊到處室，以確保財(cái)政預(yù)算總額不突破。財(cái)政內(nèi)部的這種“自我擴(kuò)張”機(jī)制，客觀上降低了預(yù)算編制效率。預(yù)算分配權(quán)不統(tǒng)一，事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。目前在財(cái)政部門之外，還有部分部門具有預(yù)算分配權(quán)。多重預(yù)算管理分配權(quán)不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政的要求不相適應(yīng)，還影響到部門預(yù)算編制效率，提高了部門預(yù)算編制、執(zhí)行、決算過程中的交易成本。對(duì)事業(yè)單位而言，則存在著改革滯后、退出機(jī)制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說是“因費(fèi)而生”。隨著國(guó)家對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。（二）缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會(huì)的發(fā)展史可以看出，近代議會(huì)是在爭(zhēng)取財(cái)政權(quán)的過程中得以產(chǎn)生、發(fā)展和壯大的，可以說，議會(huì)的財(cái)政權(quán)甚至是先于立法權(quán)而存在。而長(zhǎng)期以來我國(guó)人大對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督一直比較弱化，部門預(yù)算改革也沒有從根本上扭轉(zhuǎn)這一局面。在人大對(duì)部門預(yù)算的審批權(quán)缺位情況下，僅僅由財(cái)政部門自我自發(fā)改革，那么這場(chǎng)改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批（全國(guó)人代會(huì)一般在3月份召開，近幾年來地方人代會(huì)召開時(shí)間有前移至12月份召開的趨勢(shì)），致使預(yù)算的起始日先于人代會(huì)審批日，造成部門預(yù)算獲得批準(zhǔn)并開始執(zhí)行的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于預(yù)算的編制，這意味著一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒有預(yù)算，或者說執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟牟块T預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行,而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對(duì)預(yù)算的了解，恐怕只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有的政府的或部門預(yù)算數(shù)第四篇：地方部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容地方部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容在遵循部門預(yù)算改革基本原則的同時(shí)，各地結(jié)合實(shí)際情況勇于探索，大膽實(shí)踐，形成了一些各具特色的做法和經(jīng)驗(yàn)。（一）參照中央部門預(yù)算編制改革辦法，規(guī)范基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算編制為貫徹“一是吃飯，二要建設(shè)，三要發(fā)展”的方針，各地按照建立公共財(cái)政要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，清理壓縮一般性支出，集中財(cái)力優(yōu)先保障人員工資、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需要。預(yù)算編制上，著力規(guī)范部門預(yù)算中基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算的編制。對(duì)維持行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、保證其職能正常發(fā)揮而安排必要經(jīng)費(fèi)支出，包括人員支出、日常公用支出以及對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出等，編制基本支出預(yù)算；對(duì)部門預(yù)算中的大型修繕、購(gòu)置、會(huì)議等行政事業(yè)性專項(xiàng)支出以及基本建設(shè)、科技三項(xiàng)費(fèi)用等建設(shè)性專項(xiàng)支出，采取項(xiàng)目管理方式，編制項(xiàng)目支出預(yù)算。由于對(duì)基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算的范圍理解不同，各地實(shí)際操作中確定兩類預(yù)算的界限不一，有些地方進(jìn)行了更細(xì)致的劃分。例如，河北省將部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)分為人員經(jīng)費(fèi)、正常公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)項(xiàng)目支出幾個(gè)部分分別編制預(yù)算。為編制好項(xiàng)目支出預(yù)算，各地正在探索建立支出項(xiàng)目庫(kù)。主要做法是：預(yù)算單位根據(jù)本單位需求的輕重緩急，將項(xiàng)目排序后納入項(xiàng)目備選庫(kù)；財(cái)政內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管單位根據(jù)資金情況和投放重點(diǎn)，對(duì)單位報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)行篩選，納入財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算庫(kù)。項(xiàng)目預(yù)算一年一定，上年延續(xù)項(xiàng)目實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2006年底，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市中，已有23個(gè)實(shí)行了支出項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理。（二）改變預(yù)算編制內(nèi)容，實(shí)行綜合預(yù)算統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排單位預(yù)算內(nèi)外資金和其他收支，推行綜合財(cái)政預(yù)算，是地方財(cái)政部門預(yù)算改革的基本內(nèi)容。各地努力做到預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排、綜合平衡，將單位所有收入如財(cái)政撥款、預(yù)算外資金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入、其他收入、上年結(jié)余，以及單位各項(xiàng)支出，全面、完整地納入部門預(yù)算統(tǒng)一管理，在預(yù)算之外不再保留收支項(xiàng)目。2002年,各地認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院深化“收支兩條線”管理改革精神，將公安、法院等5個(gè)系統(tǒng)的預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)管理,按需求核定支出，取消了預(yù)算單位的預(yù)算外資金批準(zhǔn)留用政策，進(jìn)一步加大綜合預(yù)算管理力度。云南省研究出臺(tái)了《省級(jí)罰沒收入和納入預(yù)算管理的行政性收費(fèi)“收支兩條線”管理暫行規(guī)定》，對(duì)省級(jí)行政性收費(fèi)和罰沒收入的收繳和使用做出了明確規(guī)定，逐步用“非稅收入”概念取代“預(yù)算外資金”概念，“非稅收入”不僅僅作為政 1府財(cái)政收入，更是作為政府可用財(cái)力的重要組成部分，統(tǒng)籌安排用于各項(xiàng)公共支出。為了防止收支脫鉤后部門單位出現(xiàn)應(yīng)收不收、應(yīng)罰不罰的情況，還相應(yīng)建立了必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)組織收入好、確保財(cái)政收入應(yīng)收盡收的部門單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，通過科學(xué)合理地設(shè)定支出標(biāo)準(zhǔn)，在部門預(yù)算支出安排中，保障了各職能部門執(zhí)法辦案的經(jīng)費(fèi)供給和收費(fèi)部門的成本性開支，確保部門單位各項(xiàng)社會(huì)管理工作的正常開展。截至2006年底，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市，均已在省級(jí)部門中推行綜合預(yù)算。（三）改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)行定額管理各地打破傳統(tǒng)“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算方法，根據(jù)部門職能任務(wù)以及現(xiàn)有公共資源的配置情況，將各預(yù)算單位進(jìn)行分類分檔，分別確定支出定額，在此基礎(chǔ)上逐項(xiàng)重新確定支出需求，按照有保有壓、確保重點(diǎn)的原則，分別輕重緩急，統(tǒng)籌安排。為編好部門預(yù)算，各地普遍對(duì)實(shí)行部門預(yù)算的所有預(yù)算單位開展了資源調(diào)查、摸清家底工作，即對(duì)部門現(xiàn)有資源、收支狀況、所屬單位情況和人員編制狀況等基本情況進(jìn)行了全面清查，為編制部門預(yù)算和細(xì)化預(yù)算編制提供真實(shí)依據(jù)，為制定科學(xué)、合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。江蘇省還專門開發(fā)研制了部門預(yù)算資源調(diào)查軟件，促進(jìn)了資源調(diào)查摸底工作的順利完成。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革“三定方案”和清產(chǎn)核資核實(shí)的各事業(yè)單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)管理方式，各地按照公共財(cái)政原則，重新界定公共財(cái)政支出范圍和預(yù)算管理方式，傳統(tǒng)預(yù)算中長(zhǎng)期存在的“越位”與“缺位”并存的局面有所改進(jìn)。黑龍江省將不應(yīng)由財(cái)政供養(yǎng)的自收自支單位、已經(jīng)轉(zhuǎn)制且有穩(wěn)定收入的50多個(gè)單位剔除出部門預(yù)算編制范圍；對(duì)一些有創(chuàng)收能力的差額撥款單位，實(shí)行定額或定向補(bǔ)助；對(duì)各部門的培訓(xùn)中心、機(jī)關(guān)服務(wù)中心和物資供應(yīng)站等服務(wù)性單位，實(shí)行定額管理并限期退出財(cái)政供養(yǎng)范圍。在資源調(diào)查和清理財(cái)政供養(yǎng)范圍的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)部門單位工作性質(zhì)、職能特點(diǎn)、工作量大小以及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革方向等實(shí)際情況，對(duì)各部門單位實(shí)行分類分檔預(yù)算管理。江蘇省將行政類分為六檔，公檢法類分為三檔，事業(yè)類按不同行業(yè)分為教育事業(yè)類、省屬學(xué)校類（七檔）、農(nóng)林事業(yè)類、社會(huì)保障事業(yè)類、醫(yī)療衛(wèi)生類（兩檔）、文化事業(yè)類、體育事業(yè)類、科研廣電和新聞出版類、其他事業(yè)類、垂直管理部門類（四檔）。黑龍江省將省直行政事業(yè)單位分成行政類、政法類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類等14類，每類又劃分二至六檔，共計(jì)52檔。地方財(cái)政支出定額工作有了一定進(jìn)展。大部分地區(qū)在對(duì)各類單位和人員近幾年來人均人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)支出水平進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)財(cái)力水平，確定各類各檔人員和公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)。同類同檔單位支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，為進(jìn)一步公開、公平、公正地編制部門預(yù)算提供了有力保障。安徽、云南、山西等省在以前所有省級(jí)行政事業(yè)單位全面實(shí)施日常公用經(jīng)費(fèi)分類分檔綜合定額預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)一步調(diào)整了交通費(fèi)、高校生均定額標(biāo)準(zhǔn)，努力建立和完善科學(xué)的基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系。（四）細(xì)化預(yù)算編制，強(qiáng)化預(yù)算約束目前，各地部門預(yù)算基本上細(xì)化到了基層預(yù)算單位；預(yù)算科目細(xì)化到了類、款、項(xiàng)、目；項(xiàng)目支出細(xì)化到了具體事項(xiàng)。按此編制的部門預(yù)算能夠全面反映人員支出、公用支出、項(xiàng)目支出的詳細(xì)情況，清晰地歸集部門所有收支項(xiàng)目，提高了部門預(yù)算編制的完整性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性，提高了預(yù)算編制的公開透明度，也便于人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督審查。福建省為提高財(cái)政資金的使用效益，管好用好部門結(jié)余資金，省財(cái)政要求各部門在編制支出預(yù)算時(shí)，要加大結(jié)余資金的統(tǒng)籌安排力度。新增的項(xiàng)目支出，有結(jié)余資金的原則上要優(yōu)先使用結(jié)余資金。對(duì)部門連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上且無(wú)須保留的項(xiàng)目資金，省財(cái)政予以收回，重點(diǎn)用于該部門的新增項(xiàng)目支出。（五）完善預(yù)算編制程序，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算傳統(tǒng)的預(yù)算編制周期一般是3—4個(gè)月，地方財(cái)政部門沒有充足的時(shí)間來全面詳細(xì)地對(duì)預(yù)算進(jìn)行全過程的審核和調(diào)整，預(yù)算編制過粗，影響了預(yù)算編制的科學(xué)性。為此，各地大都比照中央部門預(yù)算改革辦法，提前著手編制預(yù)算，部分地方已實(shí)施了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算。天津市財(cái)政局在2006年繼續(xù)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度。一個(gè)預(yù)算周期為30個(gè)月，劃分為三個(gè)階段。一是“預(yù)算編制階段”，期限為12個(gè)月，主要任務(wù)是對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)合本預(yù)算執(zhí)行情況，編制下一預(yù)算。二是“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”，期限為12個(gè)月，主要任務(wù)是組織本預(yù)算執(zhí)行，分析預(yù)算執(zhí)行情況，辦理預(yù)算調(diào)整、變更和預(yù)算核銷手續(xù)。三是“決算階段”，期限為6個(gè)月，主要任務(wù)是組織編制決算草案，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績(jī)效評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度涵蓋了預(yù)算管理的全過程，其核心內(nèi)容是強(qiáng)化預(yù)算編制，為規(guī)范預(yù)算管理創(chuàng)造條件，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的過程控制，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。各地普遍將過去預(yù)算部門、業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位分別編制預(yù)算的辦法改為由預(yù)算部門、業(yè)務(wù)部門和預(yù)算單位通過“兩上兩下”程序共同編制，部門預(yù)算從基層預(yù)算單位逐級(jí)編制，一般經(jīng)過部門按照要求上報(bào)預(yù)算建議、