【文章內(nèi)容簡介】 第一次用法律的形式肯定了居民委員會的性質(zhì)、地位和作用。這個條例的貫徹和實施，有力地推動了城市居民委員會組織的建設(shè)和發(fā)展。到1956年底，城市居民委員會不但在全國各個城市普遍建立起來，而且得到了進一步鞏固和發(fā)展。眾所周知的原因，1958年以后，城市居民委員會的發(fā)展遭受了挫折。黨的十一屆三中全會以后，我國城市居民委員會的組織建設(shè)得到了全面的恢復(fù)和發(fā)展。1980年1月，全國人大常委會重新公布了《城市居民委員會組織條例》。1982年，現(xiàn)行憲法在總結(jié)我國居民委員會實行群眾自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和作用。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國各地對城市居民委員會的組織進行了整頓，并建立了符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的體現(xiàn)城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)精神的城市居民委員會，健全了城市居民委員會的組織機構(gòu)和各項規(guī)章制度。為了充分保障城市居民的自治和各項民主權(quán)利，在經(jīng)過多年調(diào)查研究和總結(jié)《居民委員會組織條例》實施經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年12月26日，全國人大常委會第十一次會議通過了城市居民委員會組織法。這標志著我國城市居民委員會的組織建設(shè)進入了一個新的全面發(fā)展的時期。截至2006年底，全國共有居委會80717個。同城市居民委員會相比，村民委員會出現(xiàn)得比較晚。那是黨的十一屆三中全會后，在實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制的過程中，廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村，自發(fā)地把農(nóng)民組織起來，創(chuàng)立了村民委員會這一組織形式。起初這一組織形式并不叫村民委員會，有的叫“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”，有的叫“村管會”。從1981年春天起，開始改稱村民委員會。村民委員會的建立，使農(nóng)村日常生活中的一些問題迅速地得到了解決。廣西的這一做法在當時引起了很大反響，全國許多地方都仿效廣西的做法，紛紛建立起村民委員會組織。這一時期的村民委員會組織名稱不統(tǒng)一、機構(gòu)不健全、任務(wù)比較單一、村規(guī)民約不完善。最大的缺憾就是村民委員會的民主色彩還不太濃。1982年，全國人大常委會在起草憲法修改草案時，總結(jié)和吸收了城市居民委員會的經(jīng)驗和廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，把村民委員會和居民委員會一起寫進了憲法，并對村民委員會的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則都作了具體規(guī)定，這是我國制憲史上的一個創(chuàng)舉?，F(xiàn)行憲法頒布以后，全國普遍開展了由生產(chǎn)大隊改建村民委員會的活動。絕大多數(shù)地方以原人民公社為單位成立了鄉(xiāng)政府，以生產(chǎn)大隊為基礎(chǔ)建立了村民委員會，以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)建立了村民小組。在普遍建立村民委員會的基礎(chǔ)上，北京、內(nèi)蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據(jù)本地實際制定了《村民委員會組織簡則》。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了村民委員會組織法(試行)。1998年11月4日，九屆全國人大常委會五次會議通過村民委員會組織法。此后，我國農(nóng)村基層群眾自治組織呈現(xiàn)出強大的生命力，在實踐中不斷發(fā)展壯大。截至2006年底。經(jīng)過十幾年的實施，村民委員會組織法的修改被提到議事日程，2009年12月22日，村民委員會組織法修訂草案提交十一屆全國人大常委會第十二次會議審議，至此，我國農(nóng)村基層群眾自治制度走向成熟。村民自治制度在我國農(nóng)村的建立與發(fā)展，促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，推動了農(nóng)村經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展。三、基層群眾自治制度存在的問題眾所周知，我國農(nóng)村基層群眾自治制度在發(fā)展社會主義民主政治，充分調(diào)動廣大農(nóng)民群眾積極性、主動性和創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用，但是，也還有很多不容忽視的問題。（一）村民自治制度立法不完善。一是憲法對村民自治制度的規(guī)定不完善。我國《憲法》第111條對村民自治作了間接性規(guī)定,即通過對村民委員會的設(shè)立、性質(zhì)及組成人員進行規(guī)定，為村民自治的立法與實踐提供了根本大法的保障。但仍存在不少問題，從條文所處的位置來看，村民自治條文與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯覺認為村民委員會是我國的一級基層政權(quán)，享有國家的行政管理權(quán)，實際上村民委員會屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機關(guān)。二是法律關(guān)于村民自治制度的立法不完善。我國法律體系中，只有《村民委員會組織法》集中地規(guī)定了村民自治制度內(nèi)容，其它法律基本沒有涉及，近年來, 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，越來越不適應(yīng)村民自治需要，對違反《村民委員會組織法》規(guī)定的，我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時的懲治，極大地阻礙了村民自治。（二）村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村黨支部之間的關(guān)系還未理順。一是村民委員會與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間的關(guān)系不順。根據(jù)《村民委員會組織法》第二條、第四條的規(guī)定，村民委員會不屬于國家的行政機關(guān)，是群眾性自治組織，和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間不存在上下級的隸屬關(guān)系。村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生，直接對村民負責，而不是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府開展工作，可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，實踐中，村民自治大多處于有名無實的狀況，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍然以上級機關(guān)自居，任意干預(yù)村民委員會的工作，村民自治權(quán)被束縛在較小的范圍內(nèi)，村民自治呈行政化趨勢，表現(xiàn)在民主選舉上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民選舉，侵犯村民選舉權(quán)利，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意違法撤換、委派、指定村民委員會成員；在民主決策上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府常常以行政命令取代村民委員會的民主決策，村民委員會成員沒有民主決策權(quán)；在民主管理上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民委員會內(nèi)部的社會經(jīng)濟文化事務(wù)；在民主監(jiān)督上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府采取硬性控制或軟性支配的方式限制村民委員會的自治權(quán)，干涉村民會議的監(jiān)督權(quán)。同時，一些村民委員會成員也沒有認識到自己代表的是村民，應(yīng)對村民負責，而樂于接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府做自己的上級領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致二者的關(guān)系在實踐中多為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而使得村民委員會在工作上只聽命于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的指示，而忽視村民的意愿，甚至與村民的意愿相違背，嚴重阻礙了村民自治。二是村黨支部與村民委員會的關(guān)系不順。對于兩者的關(guān)系，現(xiàn)行的《村民委員會組織法》第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！斌w現(xiàn)了黨在村民自治中對村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。從理論上看，一方面村黨支部是由村黨員選舉，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的，其權(quán)力來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員的授權(quán)，旨在保證黨的路線、方針、政策能在本村范圍內(nèi)得到貫徹執(zhí)行；另一方面，村民委員會又是由全體村民投票選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力來源于全體村民的授權(quán)；兩者之間不應(yīng)產(chǎn)生沖突。但是實踐中，許多地方的 “兩委關(guān)系”并不順暢，矛盾重重，或是村黨支部包辦一切，沒有發(fā)揮村民委員會的作用，使村民會議、村民代表會議流于形式；或是村民委員會成員不接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，不按照民主決策程序辦事；或是村黨支部和村民委員會各自為政，村支書和村民委員會主任都想攬權(quán)，分庭抗禮，互相對峙；這些導(dǎo)致了村黨支部與村民委員會、黨支部書記與村民委員會主任之間的矛盾沖突，造成村里的工作難以正常開展，嚴重阻礙了村民自治。（三）民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則不能落到實處。村民自治制度包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個民主原則，徒法不足以自行，并不是說有了民主制度，村民自治的四個民主原則就能實現(xiàn)，在我國的村民自治實踐中，真正實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并不容易。在民主選舉方面，存在“富農(nóng)”干政現(xiàn)象，有的富農(nóng)利用金錢優(yōu)勢拉幫結(jié)派、賄賂各級黨政干部、操縱選舉結(jié)果，有些地方甚至形成了獨霸一方的惡勢力“自治制度”；同時，我國農(nóng)村千百年來沿襲下來的宗族觀念對村民自治也是一大威脅，