【文章內(nèi)容簡介】 第一次用法律的形式肯定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、地位和作用。這個(gè)條例的貫徹和實(shí)施，有力地推動(dòng)了城市居民委員會(huì)組織的建設(shè)和發(fā)展。到1956年底，城市居民委員會(huì)不但在全國各個(gè)城市普遍建立起來，而且得到了進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。眾所周知的原因，1958年以后，城市居民委員會(huì)的發(fā)展遭受了挫折。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)得到了全面的恢復(fù)和發(fā)展。1980年1月，全國人大常委會(huì)重新公布了《城市居民委員會(huì)組織條例》。1982年，現(xiàn)行憲法在總結(jié)我國居民委員會(huì)實(shí)行群眾自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，首次以根本法的形式明確規(guī)定了居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和作用。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國各地對(duì)城市居民委員會(huì)的組織進(jìn)行了整頓，并建立了符合現(xiàn)行憲法規(guī)定的體現(xiàn)城市居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)精神的城市居民委員會(huì)，健全了城市居民委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度。為了充分保障城市居民的自治和各項(xiàng)民主權(quán)利，在經(jīng)過多年調(diào)查研究和總結(jié)《居民委員會(huì)組織條例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，1989年12月26日，全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過了城市居民委員會(huì)組織法。這標(biāo)志著我國城市居民委員會(huì)的組織建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的全面發(fā)展的時(shí)期。截至2006年底，全國共有居委會(huì)80717個(gè)。同城市居民委員會(huì)相比，村民委員會(huì)出現(xiàn)得比較晚。那是黨的十一屆三中全會(huì)后，在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過程中，廣西壯族自治區(qū)羅城縣和宜山縣的一些村，自發(fā)地把農(nóng)民組織起來，創(chuàng)立了村民委員會(huì)這一組織形式。起初這一組織形式并不叫村民委員會(huì)，有的叫“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”，有的叫“村管會(huì)”。從1981年春天起，開始改稱村民委員會(huì)。村民委員會(huì)的建立，使農(nóng)村日常生活中的一些問題迅速地得到了解決。廣西的這一做法在當(dāng)時(shí)引起了很大反響，全國許多地方都仿效廣西的做法，紛紛建立起村民委員會(huì)組織。這一時(shí)期的村民委員會(huì)組織名稱不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)不健全、任務(wù)比較單一、村規(guī)民約不完善。最大的缺憾就是村民委員會(huì)的民主色彩還不太濃。1982年，全國人大常委會(huì)在起草憲法修改草案時(shí)，總結(jié)和吸收了城市居民委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)和廣大農(nóng)民群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，把村民委員會(huì)和居民委員會(huì)一起寫進(jìn)了憲法，并對(duì)村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)和組織原則都作了具體規(guī)定，這是我國制憲史上的一個(gè)創(chuàng)舉?，F(xiàn)行憲法頒布以后，全國普遍開展了由生產(chǎn)大隊(duì)改建村民委員會(huì)的活動(dòng)。絕大多數(shù)地方以原人民公社為單位成立了鄉(xiāng)政府，以生產(chǎn)大隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民委員會(huì)，以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)建立了村民小組。在普遍建立村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，北京、內(nèi)蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據(jù)本地實(shí)際制定了《村民委員會(huì)組織簡則》。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了村民委員會(huì)組織法(試行)。1998年11月4日，九屆全國人大常委會(huì)五次會(huì)議通過村民委員會(huì)組織法。此后，我國農(nóng)村基層群眾自治組織呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，在實(shí)踐中不斷發(fā)展壯大。截至2006年底。經(jīng)過十幾年的實(shí)施，村民委員會(huì)組織法的修改被提到議事日程，2009年12月22日，村民委員會(huì)組織法修訂草案提交十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議，至此，我國農(nóng)村基層群眾自治制度走向成熟。村民自治制度在我國農(nóng)村的建立與發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的發(fā)展。三、基層群眾自治制度存在的問題眾所周知，我國農(nóng)村基層群眾自治制度在發(fā)展社會(huì)主義民主政治，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了重要作用，但是，也還有很多不容忽視的問題。（一）村民自治制度立法不完善。一是憲法對(duì)村民自治制度的規(guī)定不完善。我國《憲法》第111條對(duì)村民自治作了間接性規(guī)定,即通過對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、性質(zhì)及組成人員進(jìn)行規(guī)定，為村民自治的立法與實(shí)踐提供了根本大法的保障。但仍存在不少問題，從條文所處的位置來看，村民自治條文與地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的條文放在憲法的同一章節(jié)之中，容易使人產(chǎn)生錯(cuò)覺認(rèn)為村民委員會(huì)是我國的一級(jí)基層政權(quán)，享有國家的行政管理權(quán)，實(shí)際上村民委員會(huì)屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機(jī)關(guān)。二是法律關(guān)于村民自治制度的立法不完善。我國法律體系中，只有《村民委員會(huì)組織法》集中地規(guī)定了村民自治制度內(nèi)容，其它法律基本沒有涉及，近年來, 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越不適應(yīng)村民自治需要，對(duì)違反《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的，我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規(guī)定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時(shí)的懲治，極大地阻礙了村民自治。（二）村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村黨支部之間的關(guān)系還未理順。一是村民委員會(huì)與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間的關(guān)系不順。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二條、第四條的規(guī)定，村民委員會(huì)不屬于國家的行政機(jī)關(guān)，是群眾性自治組織，和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府之間不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系。村民委員會(huì)是由村民選舉產(chǎn)生，直接對(duì)村民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府開展工作，可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是，實(shí)踐中，村民自治大多處于有名無實(shí)的狀況，有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍然以上級(jí)機(jī)關(guān)自居，任意干預(yù)村民委員會(huì)的工作，村民自治權(quán)被束縛在較小的范圍內(nèi)，村民自治呈行政化趨勢，表現(xiàn)在民主選舉上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民選舉，侵犯村民選舉權(quán)利，一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意違法撤換、委派、指定村民委員會(huì)成員；在民主決策上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府常常以行政命令取代村民委員會(huì)的民主決策，村民委員會(huì)成員沒有民主決策權(quán)；在民主管理上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府任意干預(yù)村民委員會(huì)內(nèi)部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)；在民主監(jiān)督上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府采取硬性控制或軟性支配的方式限制村民委員會(huì)的自治權(quán)，干涉村民會(huì)議的監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，一些村民委員會(huì)成員也沒有認(rèn)識(shí)到自己代表的是村民，應(yīng)對(duì)村民負(fù)責(zé)，而樂于接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府做自己的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致二者的關(guān)系在實(shí)踐中多為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而使得村民委員會(huì)在工作上只聽命于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的指示，而忽視村民的意愿，甚至與村民的意愿相違背，嚴(yán)重阻礙了村民自治。二是村黨支部與村民委員會(huì)的關(guān)系不順。對(duì)于兩者的關(guān)系，現(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》第三條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！斌w現(xiàn)了黨在村民自治中對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。從理論上看，一方面村黨支部是由村黨員選舉，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命的，其權(quán)力來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員的授權(quán)，旨在保證黨的路線、方針、政策能在本村范圍內(nèi)得到貫徹執(zhí)行；另一方面，村民委員會(huì)又是由全體村民投票選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力來源于全體村民的授權(quán)；兩者之間不應(yīng)產(chǎn)生沖突。但是實(shí)踐中，許多地方的 “兩委關(guān)系”并不順暢，矛盾重重，或是村黨支部包辦一切，沒有發(fā)揮村民委員會(huì)的作用，使村民會(huì)議、村民代表會(huì)議流于形式；或是村民委員會(huì)成員不接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，不按照民主決策程序辦事；或是村黨支部和村民委員會(huì)各自為政，村支書和村民委員會(huì)主任都想攬權(quán)，分庭抗禮，互相對(duì)峙；這些導(dǎo)致了村黨支部與村民委員會(huì)、黨支部書記與村民委員會(huì)主任之間的矛盾沖突，造成村里的工作難以正常開展，嚴(yán)重阻礙了村民自治。（三）民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主原則不能落到實(shí)處。村民自治制度包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)民主原則，徒法不足以自行，并不是說有了民主制度，村民自治的四個(gè)民主原則就能實(shí)現(xiàn)，在我國的村民自治實(shí)踐中，真正實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督并不容易。在民主選舉方面，存在“富農(nóng)”干政現(xiàn)象，有的富農(nóng)利用金錢優(yōu)勢拉幫結(jié)派、賄賂各級(jí)黨政干部、操縱選舉結(jié)果，有些地方甚至形成了獨(dú)霸一方的惡勢力“自治制度”；同時(shí)，我國農(nóng)村千百年來沿襲下來的宗族觀念對(duì)村民自治也是一大威脅，