【文章內容簡介】 一、城市房屋拆遷工作回顧及評價； u二、《征收條例》立法背景與過程；u三、制定《征收條例》的總體思路和主要內容； u四、與《拆遷條例》的不同； u五、《征收條例》主要條款的釋義； u六、《征收條例》不能解決的幾點問題。一、對城市房屋拆遷工作的回顧與評價? ㈡城市房屋拆遷法律制度的演變過程回顧 ? 1978年改革開放前，“自拆自建”階段。? 改革開放后，到1991年6月1日，“統拆統建”階段。? 1991年6月1日起，進入“各拆各建加福利”階段。? 2001年6月6日，進入“市場化階段”。? ㈢原《拆遷條例》的法律依據。? 《拆遷條例》違憲和沒有法律依據，是不符合事實的。? ㈣對《拆遷條例》的評價從1991年到2011年初，《拆遷條例》對社會經濟發(fā)展起到了積極的作用，特別是對城市化、城市現代化進程起到了積極的作用。? 主要體現在三個方面：一是保證了城市建設效率，尤其是促進了舊城區(qū)的改造，有效地推進了城市環(huán)境的改善，推進了城市綜合功能的提高； ?二是有效地改善了城市居民的住房條件。?三是大幅度提高了城鎮(zhèn)化率。二、《征收條例》立法背景與過程? 立法背景：? 為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有人的合法權益，根據《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》，國務院法制辦和原建設部負責起草了《國有土地上房屋征收與補償條例（草稿）》。? 制訂這個條例，關系到群眾的切身利益，關系到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，關系到現代化建設全局。? 《征收條例》的出臺特別背景，《征收法》無法及時出臺。? ㈡主要過程：? 2007年12月14日，國務院第200次常務會議首次對條例草案進行了審議。?2007年12月14日后，2010年1月29日第一輪修改。? 2010年1月29日和12月15日兩次向社會公開征求意見。? 2011年1月21日，正式公布施行。三、立法總體思路、主要內容? ㈠總體思路? 一是統籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統一起來。? 二是通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有所改善、原來生活水平不降低。? 三是通過完善的征收程序，加大公眾的參與、禁止建設單位參與搬遷，取消行政強制拆遷，加強和改進群眾工作，把強制搬遷減少到最低限度。? 與此同時，總體思路中還考慮到節(jié)約集約利用土地、嚴格保護耕地的原則。? ㈡主要內容和規(guī)定? 按照統籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化需要和房屋被征收群眾利益，把公共利益同被征收人個人利益統一起來的總體要求，《征收條例》做出了五個方面的規(guī)定：一是對被征收人的補償包括被征收房屋價值的補償、搬遷與臨時安置補償、停產停業(yè)損失補償和補助、獎勵。對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產的市場價格。對符合住房保障條件的被征收人除給予補償外，政府還要優(yōu)先給予住房保障。二是征收范圍。確需征收房屋的各項建設活動應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，保障性安居工程建設和舊城區(qū)改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。三是征收程序。擴大公眾參與程度，征收補償方案要征求公眾意見，因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，還要組織聽證會并修改方案。政府作出房屋征收決定前，應當進行社會穩(wěn)定風險評估。?四是政府是房屋征收與補償的主體。禁止建設單位參與搬遷，承擔房屋征收與補償具體工作的單位不得以營利為目的。五是取消行政強制拆遷。被征收人超過規(guī)定期限不搬遷的，由政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。此外，對違反《征收條例》的行為設定了嚴格的法律責任。? ㈠適用范圍不同。只適用國有土地上房屋征收。? ㈡目的不同。為了公共利益需要。? ㈢補償對象不同。只適用于被征收房屋的所有權人。? ㈣管理與實施主體不同。主體是市、縣級人民政府。?征收主體和補償義務主體都是政府。房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施。? ㈤前置條件不同。前提條件相對宏觀。? ㈥項目啟動程序不同。由政府直接啟動，由政府做出房屋征收決定，政府確定的房屋征收部門負責組織房屋征收與補償工作。? ㈦評估機構選擇方式及評估結果異議處理不同。評估機構選擇方式。房地產價格評估機構由被征收人協商選定；對評估結果異議的處理?？梢韵蚍康禺a價格評估機構申請復核評估。對復核結果的異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。即一評估一復核一鑒定。? ㈧補償安置矛盾解決方法不同。? 主要有五點：對達成補償協議后又不執(zhí)行的矛盾處理。達成補償協議后，不搬遷的，可以依法提起訴訟。對于達不成補償安置協議的處理。由政府作出補償決定。?對房屋所有權人不明確的處理。由政府作出補償決定。對做出補償決定或裁決后拒不搬遷的處理。由政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。? ㈨強制執(zhí)行模式、申請主體、執(zhí)行依據不同。?征收時，只有司法強制一個途徑；征收時，申請主體是市、縣級人民政府；征收時，強制執(zhí)行依據是政府作出的征收決定； ?征收時，執(zhí)行主體是法院。關于是否保留行政強制拆遷的問題爭議較大，之所以沒有保留，一是正在起草行政強制法也禁止了這類行政強制行為。二是房屋征收過程中，政府做為當事人一方，不宜再行使行政強制權，以防止行政權力過渡集中。? 三是行政強制拆遷是引發(fā)矛盾糾紛的主要原因，也是惡性事件的導火索。?(一)第四條市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。? 市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。? 市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。?本條是關于房屋征收管理體制的規(guī)定。第1款規(guī)定，市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。這里的“市、縣級人民政府”主要包括兩個層面：一是市級人民政府。主要包括除直轄市外的設區(qū)的市、直轄市所轄區(qū)、自治州等。二是縣級人民政府。主要包括不設區(qū)的市、市轄區(qū)（直轄市的區(qū)除外）、縣、自治縣等。五、重點條款的釋義? 市、縣級人民政府的主要職能有七項：– ⑴組織有關部門論證和公布征收補償方案，征求公眾意見（第十條）– ⑵對征收補償方案的征求意見情況和修改情況進行公布，以及組織因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數人不同意情況下舉行聽證會（第十一條）； – ⑶對房屋征收進行社會穩(wěn)定風險評估（第十二條）； – ⑷依法作出房屋征收決定并公布（第十三條）； – ⑸制定房屋征收的補助和獎勵辦法（第十七條）；– ⑹組織有關部門對征收范圍內未登記的建筑進行調查、認證、處理（第二十四條）；– ⑺依法作出房屋征收補償決定（第二十六條）等。第2款規(guī)定，市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。– 房屋征收部門的設置可以有以下兩種形式：一是市、縣級人民政府設立專門的房屋征收部門；? 二是在現有的部門（房地產管理部門、建設主管部門）中，確定一個部門作為房屋征收部門。? 原則上講，一個城市不宜有多個征收部門，以避免征收補償標準不一問題出現。– 第一方案，建議各市、縣人民政府設立專門的房屋征收部門。目前，鎮(zhèn)江市和部分縣級市初步決定原房屋拆遷管理辦公室為房屋征收部門。– 第二方案，建議原房屋拆遷管理部門為房屋征收部門，原房屋拆遷管理辦公室為征收部門的日常工作機構和房屋征收實施單位。實行市、區(qū)二級房屋征收的，原市房屋拆遷管理部門為征收管理部門，對區(qū)房屋征收的監(jiān)督部門。? 房屋征收部門的主要職責也有七項：– ⑴委托房屋征收實施單位承擔房屋征收與補償的具體工作、并對委托實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督（第五條）；– ⑵擬定房屋征收補償方案，并報市、縣級人民政府（第十條）；– ⑶組織對征收范圍內房屋的權屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進行調查登? ? ??? ? ? ? ? ?? 記，并公布調查結果（第十五條）；– ⑷書面通知有關部門暫停辦理房屋征收范圍內的新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途相關手續(xù)（第十六條）；– ⑸與被征收人簽定征收補償協議（第二十五條）；– ⑹與被征收人在拆遷補償方案確定的簽約期限內達不成協議或者被征收房屋所有權不明確的，報請作出決定的市、縣級人民政府作出補償決定（第二十六條）；– ⑺依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋拆遷范圍內向被征收人公布（第二十九條）等。設區(qū)的市房屋征收部門也可以分二個層級設置，即市房屋征收部門與區(qū)房屋征收部門二個層級。– 市級房屋征收部門在履行市房屋征收部門職能的同時，還應當承擔如下管理職能，初步設想為：? ⑴研究制定本行政區(qū)域內房屋征收的相關政策法規(guī)； ? ⑵擬定年度房屋征收計劃；? ⑶對各區(qū)擬公布或實施的房屋征收方案進行綜合平衡；? ⑷對各區(qū)擬公布施行的房屋征收補助和補貼辦法進行綜合平衡； ? ⑸對各區(qū)做出的房屋征收決定、房屋征收補償決定進行行政復議； ? ⑹對征收補償資金、安置房建設的籌措和使用情況進行監(jiān)管； ? ⑺對征收檔案進行管理； ? ⑻處理房屋征收信訪。第3款規(guī)定了市、縣級人民政府的有關部門的是房屋征收的協助部門。有關部門包括財政、國土資源管理、規(guī)劃、建設、房地產、工商、稅務、住房保障、發(fā)展改革、監(jiān)察、審計等。（二）第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。第1款規(guī)定房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的?？紤]到房屋征收實踐中，由房屋征收部門受編制、人員、設施設備、技術條件的限制，直接從事房屋征收與補償工作是不現實的，因此，規(guī)定可以委托房屋征收實施單位承擔承擔房屋征收與補償的具體工作。第2款規(guī)定了房屋征收部門對房屋征收實施單位的監(jiān)督責任。主要職能：– ⑴應當對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，促使其遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護被征收人的合法權益。– ⑵對房屋征收實施單位在委托范圍內實施房屋征收的行為承擔責任。（三）第八條為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：– ㈠國防和外交的需要；– ㈡由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；– ㈢由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；? ? ? ?? ? ?? ? ? ?? ?? – ㈣由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；– ㈤由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；– ㈥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。本條是關于房屋征收公共利益范圍即公共利益界定和規(guī)定。⑴公共利益界定的總體思路。⑵大家關心的幾個問題的個人認識。（四）第九條依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。本條是關于確需征收房屋的建設活動應當符合規(guī)劃，納入年度計劃的規(guī)定。該條款：– 一是明確了為避免不必要的房屋征收，應當通過國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃進行調控，并保障規(guī)劃的科學性、民主性，尤其是要加強基本農田保護，嚴守18億畝耕地紅線。– 二是保障性安居工程建設、舊城區(qū)改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發(fā)展年度計劃。（五）第十條房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。本條是關于征收補償方案的擬定、論證和征求意見的規(guī)定。一般情況下，房屋征收補償方案應當包括房屋征收范圍、實施時間、補償方式、補償金額、補助和獎勵、安置用房面積和地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，與原房屋拆遷條例規(guī)定的拆遷補償安置方案的內容相當。（六）第十一條市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。? 本條是關于市、縣級人民政府公布第一款征求意見情況的規(guī)定，以及因舊城區(qū)改建需要征收房屋的特別規(guī)定。? 第2款規(guī)定是對舊城區(qū)改建需要征收房屋的特殊規(guī)定。? 這里的多數被征收人應當理解為半數以上。? 征收人是按房屋權屬證明戶數進行計算的，不是人數。? 認為補償方案不符合本條例的規(guī)定，應當是可以統計的反對意見，以書面形式為宜。? 參加聽證的代表不應當限于被征收人，而該當包括被征收人代表和社會各界公眾代表。（七）第十二條市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。? 本條是關于社會穩(wěn)定風險評估、人數較多的征收決定和討論決定、征收補償費用管理作用的規(guī)定。? 第1款，關于社會穩(wěn)定風險評估。風險評估的主體是市、縣級人民政府。? 關于房屋征收決定涉及被征收人人數較多的。由各市、縣級政府確定。? 第2款規(guī)定