【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 經(jīng)濟(jì)功能,村兩委以抓經(jīng)濟(jì)為主要工作,從而使其自治功能受到大大削弱。村民自治權(quán)力被扭曲。實(shí)踐中有些村的村民會(huì)議形同虛設(shè),多年不開(kāi)一次村民會(huì)議；有些村即使開(kāi)村民會(huì)議,村民會(huì)議常常被村委會(huì)主任或黨支部書(shū)記等少數(shù)人把持；有些村的村委會(huì)對(duì)于與自己意志相違的村民會(huì)議的決議陽(yáng)奉陰違,甚至公然不予執(zhí)行；有些村對(duì)于本應(yīng)依法召開(kāi)村民會(huì)議的重大事項(xiàng),卻由村委會(huì)或黨支部的幾個(gè)干部甚至是村長(zhǎng)或黨支部書(shū)記一人說(shuō)了算,乘機(jī)大行腐敗之風(fēng)。（三）農(nóng)村法律制度不健全目前我國(guó)農(nóng)村的各項(xiàng)法律制度還很不完善，主要表現(xiàn)在：法律制度不健全，不完善，有的領(lǐng)域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出來(lái)。立法層次低。不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的層次上，缺乏較高的法律效力。有些法律法規(guī)沒(méi)有適時(shí)修改，已不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的客觀需要。（四）農(nóng)村執(zhí)法不規(guī)范在當(dāng)今農(nóng)村，不少農(nóng)村基層干部長(zhǎng)期習(xí)慣于單純依靠行政命令而不善于運(yùn)用法律手段來(lái)管理農(nóng)村，工作方法簡(jiǎn)單粗暴，以權(quán)代法、以言壓法、執(zhí)法不嚴(yán)、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，種種“不法行為”嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性，損害了黨群、干群關(guān)系，影響了農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。二、我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)存在問(wèn)題原因分析改革開(kāi)放三十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村法治建設(shè)仍然存在著種種問(wèn)題，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面：（一）封建傳統(tǒng)思想在農(nóng)村影響仍然根深蒂固我國(guó)經(jīng)歷過(guò)兩千多年的封建統(tǒng)治，封建思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，廣大農(nóng)村深受其害，主要表現(xiàn)在：情義本位的思想觀念嚴(yán)重阻礙農(nóng)村法治建設(shè)中國(guó)人歷來(lái)憧憬“和諧”，講求“仁愛(ài)”，這些思想作為一種社會(huì)道德思想還是能在社會(huì)中占有一席之地的，但如果過(guò)度地濫用，勢(shì)必造成情法混亂、徇情枉法。過(guò)分追求情義的情感在新農(nóng)村法治建設(shè)中存在著極大的消極作用，而這種思想在現(xiàn)如今的中國(guó)農(nóng)村仍然大量的存在。法律即義務(wù)的思想制約著農(nóng)村法治建設(shè)法律即義務(wù)的思想在我國(guó)農(nóng)村中還普遍存在。在這種思想的指導(dǎo)下，農(nóng)民對(duì)國(guó)家的法律，看到的只是其強(qiáng)制性的一面，而對(duì)其權(quán)利保護(hù)的一面卻知之甚少，義務(wù)意識(shí)在廣大農(nóng)民的心中占據(jù)了大量的空間，使得農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)愈加淡薄，對(duì)法律從內(nèi)心里愈加排斥，更加難以接受。權(quán)力本位思想阻礙農(nóng)村法治建設(shè)的進(jìn)程中國(guó)的農(nóng)民從封建社會(huì)以來(lái)就處于社會(huì)的最低層，更多地接受統(tǒng)治，習(xí)慣于服從，做“良民”。在農(nóng)民心中大于法律的封建專(zhuān)制思想，深深扎根于農(nóng)民的意識(shí)之中，導(dǎo)致農(nóng)民不知道、不習(xí)慣、也不敢用法律來(lái)維護(hù)自己的利益。大多數(shù)的人都認(rèn)為法律是當(dāng)官人的事，是政府的事，而他們自己只能為當(dāng)權(quán)者服務(wù)；法律只不過(guò)是當(dāng)權(quán)者用來(lái)統(tǒng)治他們的工具。家法族規(guī)神圣觀念阻礙農(nóng)村法治建設(shè)中國(guó)農(nóng)村向來(lái)以家庭和宗族為本，制定家法、族規(guī)，對(duì)涉及家庭和宗族成員生活的所有事情，常常以家法、族規(guī)代替國(guó)法，講人情，不講法律。這些家法、族規(guī)均以“情”和“親”為紐帶，易于為人們所接受，成為農(nóng)民社會(huì)生活的普遍規(guī)則。宗法觀念的存在，排擠了法律對(duì)農(nóng)村安定秩序發(fā)揮作用，使法律無(wú)法在農(nóng)村中得到順利貫徹實(shí)施。（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是造成農(nóng)村法治建設(shè)滯后的基本原因目前，我國(guó)絕大多數(shù)地方的農(nóng)村小康水平普遍低于城市，長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和管理體制的存在，在全面推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)雖然也有了一定的發(fā)展，但農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)業(yè)的發(fā)展落后于其他行業(yè)，于是農(nóng)村就成了全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。第一，農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出少，農(nóng)民增收基礎(chǔ)不牢，增長(zhǎng)乏力的問(wèn)題依然嚴(yán)重，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后使農(nóng)民來(lái)自二三產(chǎn)業(yè)的收入繼續(xù)下降，農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距和城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，而且這種收入差距將長(zhǎng)期存在。第二，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，生活水平低，農(nóng)業(yè)效益差，必將嚴(yán)重影響到多數(shù)農(nóng)民生活水平的提高?，F(xiàn)在農(nóng)民家庭年人均純收入與城市居民人均可支配收入相比存在較大的差距，并且這種差距還在不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)民家庭人均純收入與城市居民可支配收入的比例是：2004年為1∶，2005年為1∶，∶1，并且城鄉(xiāng)收入差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足，生態(tài)環(huán)境脆弱。同城市比較農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，農(nóng)田水利設(shè)施不健全或者不配套的現(xiàn)象相當(dāng)突出，交通、電力建設(shè)嚴(yán)重滯后。第四，農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生條件差，缺少社會(huì)保障，大大落后于城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)的衛(wèi)生資源80%集中在城市，我國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)的70%，而農(nóng)村的衛(wèi)生費(fèi)用只占全國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用的33%，農(nóng)村缺乏基本的社會(huì)保障。（三）落后的社會(huì)文化環(huán)境對(duì)農(nóng)村法律文化建設(shè)產(chǎn)生消極影響 農(nóng)村地區(qū)的法律文化形態(tài)是整個(gè)社會(huì)文化形態(tài)的一個(gè)重要構(gòu)成。作為鄉(xiāng)村文化活動(dòng)中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，其社會(huì)文化環(huán)境對(duì)法治氛圍的影響十分明顯。局部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后，造成鄉(xiāng)村文化生活的貧乏蒼白。在一些社會(huì)文化環(huán)境較差的地方，文化設(shè)施極為缺少，文化活動(dòng)的品味不高，有的地方賭風(fēng)盛行，迷信成風(fēng)，至于不健康書(shū)刊、黃色錄像的泛濫，常處于無(wú)人過(guò)問(wèn)的狀態(tài)，嚴(yán)重地毒害了社會(huì)空氣，戕害了青少年的心靈，有的青少年無(wú)事而滋事以至輕微違法甚而走上犯罪之途，造成青少年的違法犯罪率居高不下。惡者橫行、弱者受欺的治安狀況使善良農(nóng)民少有安全感。（四）農(nóng)村普法工作存在的突出問(wèn)題由于受到一些主客觀因素的制約，農(nóng)村的普法依法治理工作，還存在著氛圍不濃、機(jī)制不全、形式單一、內(nèi)容單調(diào)、效果不佳等一些不容忽視的問(wèn)題。農(nóng)村的現(xiàn)狀制約了法制宣傳教育工作的開(kāi)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變革，農(nóng)村不斷變化著的現(xiàn)實(shí)狀況，制約著農(nóng)村普法依法治理工作的開(kāi)展。主要表現(xiàn)在：一是隨著農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識(shí)的增強(qiáng)，一大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村的普法對(duì)象難集中。二是農(nóng)村尤其是山區(qū)農(nóng)村，居住分散，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)趨于多樣化，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)意識(shí)增強(qiáng)了農(nóng)民時(shí)間由個(gè)人自由掌握，農(nóng)忙早出晚歸，農(nóng)閑外出打工掙錢(qián)多，學(xué)習(xí)時(shí)間安排難。三是現(xiàn)有在家務(wù)農(nóng)的大多是年齡偏大，文化素質(zhì)偏低的中老年人，農(nóng)民普遍文化水平較低，對(duì)法律規(guī)范理解難，對(duì)規(guī)范的、抽象的法律條文難以理解，學(xué)不懂、記不住，學(xué)法的積極性不高。認(rèn)識(shí)不到位，責(zé)任不落實(shí)。一是有的基層政府和領(lǐng)導(dǎo)忙于經(jīng)濟(jì)工作，對(duì)普法工作重視不夠。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分基層干部看重物質(zhì)利益和經(jīng)濟(jì)效益，追求短期政績(jī)效應(yīng)，而把法制宣傳教育工作看成是費(fèi)時(shí)費(fèi)力的“軟”任務(wù)。由于認(rèn)識(shí)不足，抓法制宣傳教育工作的積極性不高，投入的精力和財(cái)力十分有限，影響了農(nóng)村法制宣傳教育工作的深入開(kāi)展。二是對(duì)法律的職能有片面的認(rèn)識(shí)。有的農(nóng)村干部把普法教育當(dāng)成“聽(tīng)話(huà)教育”，要求農(nóng)民學(xué)法主要是要農(nóng)民聽(tīng)話(huà)，把法律理解為是“治民”的。對(duì)法律中一些賦予公民權(quán)利和保障公民權(quán)益的規(guī)定不去認(rèn)真宣傳，甚至隱而不宣，怕農(nóng)民學(xué)法后，懂得用法律維護(hù)自身權(quán)益，反而不好管，更難管。三是措施落實(shí)不到位，流于形式。雖然各級(jí)都制定了普法規(guī)劃和法制宣傳教育工作計(jì)劃，建立了工作責(zé)任制，但在實(shí)施和執(zhí)行中，大多存在著落實(shí)不到位的問(wèn)題。少數(shù)地方的農(nóng)村法制宣傳教育還僅僅停留在文件上、會(huì)議上和應(yīng)付檢查上。四是缺乏有效的約束機(jī)制。一些地方對(duì)農(nóng)村法制宣傳教育工作指導(dǎo)不規(guī)范，檢查不到位，監(jiān)督不得力，檢查考核走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象較為普遍。形式單調(diào)，內(nèi)容平乏，效果不佳近些年來(lái)，各地在開(kāi)展農(nóng)村法制宣傳教育上，雖努力甚多，但成效不明顯。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是在宣傳教育形式上沒(méi)有新的突破。仍然是靠傳統(tǒng)的出板報(bào)、發(fā)材料、掛橫幅，貼標(biāo)語(yǔ)等形式，缺乏富有時(shí)代氣息、寓教于樂(lè)、行之有效的宣傳措施，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民學(xué)法的積極性。二是在宣傳教育的內(nèi)容上缺乏針對(duì)性。不同地區(qū)的農(nóng)民需要什么樣的法律，不同文化素質(zhì)的農(nóng)民能接受什么層次的法制教育等問(wèn)題沒(méi)有得到很好的解決。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法制宣傳教育的計(jì)劃和普法內(nèi)容的安排，都是原文照套上級(jí)的統(tǒng)一計(jì)劃和安排，不能做到因地、因人制宜，有的放矢，使不同地區(qū)、不同文化素質(zhì)、不同需求的農(nóng)民接受著統(tǒng)一的法制宣傳教育內(nèi)容，在一定程度上影響了農(nóng)民的學(xué)法效果。三是農(nóng)村法制宣傳教育的隊(duì)伍跟不上形勢(shì)發(fā)展的需要。一些從事法制宣傳工作的人員，對(duì)法律知識(shí)學(xué)得不深、不透，知識(shí)面不寬，在宣講法律時(shí)難以做到深入淺出、形象生動(dòng)，農(nóng)民聽(tīng)起來(lái)枯燥無(wú)味，很難提高學(xué)法的興趣，阻礙了農(nóng)村法制宣傳教育工作的開(kāi)展。三、構(gòu)建新農(nóng)村法治的幾點(diǎn)思考（一）完善村民自治制度，提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)村民自治是農(nóng)村政治文明與法治建設(shè)的基礎(chǔ)，而完善和建全村民自治制度，則是切實(shí)提高農(nóng)民的民主法治意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的參政議政能力，培育農(nóng)民的權(quán)利本位意識(shí)，提高廣大農(nóng)村的法治化管理水平，依法解決農(nóng)村存在的其他方面問(wèn)題，這樣才能保證農(nóng)村社會(huì)政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)同步和諧發(fā)展。完善基層民主選舉制度。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是憲法賦予每一個(gè)國(guó)民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，在中國(guó)農(nóng)村的政治生活中，村民委員會(huì)是廣大農(nóng)村居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。民主選舉是村民自治的重要環(huán)節(jié)。嚴(yán)格依照法律的規(guī)定，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)原則，由村民按期進(jìn)行直接選舉，真正把群眾擁護(hù)的、真心實(shí)意為群眾辦事的人，選進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子，就是廣大農(nóng)民最直接的、最大的政治利益所在?，F(xiàn)行的《村民委員會(huì)組織法》，在總結(jié)該法試行以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，就村民委員會(huì)的選舉制度做出了比較科學(xué)完整的規(guī)定。但是，這一制度的法律建構(gòu)仍顯原則和簡(jiǎn)陋，需要有權(quán)的地方立法機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格按照憲法和法律的授權(quán)，就村民委員會(huì)的選舉辦法作出進(jìn)一步的規(guī)定，比如要規(guī)范村民選舉委員會(huì)的產(chǎn)生方式以及人數(shù)等；要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上一級(jí)部門(mén)對(duì)選舉所進(jìn)行的監(jiān)督演變成非法干涉；要對(duì)選舉前、選舉時(shí)、選舉后的各項(xiàng)有關(guān)選舉工作進(jìn)行有效的組織和監(jiān)督；保障整個(gè)選舉過(guò)程的公開(kāi)性和透明度等等。完善基層民主決策和管理制度。保障基層群眾性自治組織的民主產(chǎn)生是前提，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村事務(wù)的科學(xué)決策和民主管理是關(guān)鍵。從中國(guó)廣大農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，為了防范少數(shù)人的決策和管理的隨意性可能給村民重大利益造成的損害，必須健全和發(fā)揮以村民會(huì)議為形式的多數(shù)人民主決策和管理機(jī)制的積極作用。凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)都須提請(qǐng)全體村民或村民代表會(huì)議討論，按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定，以充分實(shí)現(xiàn)村民自治。同時(shí)，依據(jù)國(guó)家的政策和法律，結(jié)合本地實(shí)際，全體村民可以討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級(jí)各類(lèi)組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，也是有助于加強(qiáng)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要制度內(nèi)容。但是這一制度在農(nóng)村確實(shí)行的不容樂(lè)觀。決策主體的不廣泛性和決策內(nèi)容的不公正性是亟待解決的問(wèn)題?；鶎用裰鞅O(jiān)督制度。作為村民自治制度的內(nèi)部保障機(jī)制，民主監(jiān)督是最為脆弱的部分。在實(shí)踐中黨支部總是通過(guò)與村委會(huì)交叉任職來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)。因此，靠支部對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督并不可行。有的村村民會(huì)議因各種各樣的原因很難按時(shí)、保質(zhì)保量的召開(kāi)，村民代表會(huì)議制度行同虛設(shè)，因此靠村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來(lái)監(jiān)督，制約村委會(huì)的權(quán)力往往會(huì)落空。有的村的村民由于懼怕村干部的報(bào)復(fù)，農(nóng)民“告狀”或上訪的風(fēng)險(xiǎn)成本增高，所以民主監(jiān)督的渠道并不暢通，監(jiān)督軟化，致使村委會(huì)權(quán)力難以受到制約。要實(shí)現(xiàn)真正有效的監(jiān)督制約，必須從制度上賦予維護(hù)農(nóng)民利益的組織，以合法地位從而增強(qiáng)農(nóng)民的組織程度，這是解決監(jiān)督軟化的根本。（二）深入開(kāi)展法制宣傳教育，培育農(nóng)民的現(xiàn)代法治意識(shí)中央《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中，明確提出要“加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，深入開(kāi)展農(nóng)村普法教育，增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念，提高農(nóng)民依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的自覺(jué)性”。農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的主體，提高廣大農(nóng)村干部和村民的素質(zhì)是建設(shè)新農(nóng)村的關(guān)鍵。通過(guò)深入持久的普法工作，廣大干部群眾就能夠進(jìn)一步樹(shù)立依法自我管理的意識(shí)，進(jìn)一步提高依法自我管理的本領(lǐng)，正確行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，正確履行村級(jí)民主管理的責(zé)任，從而擔(dān)當(dāng)起社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和管理的重任。做好新農(nóng)村的普法教育工作，首先要明確新農(nóng)村普法教育的重點(diǎn)。當(dāng)前，在宣傳憲法等基本法律的前提下，要把事關(guān)農(nóng)民切身利益的合同法、土地承包法等法律法規(guī)的宣傳擺在突出位置；要針對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧、維護(hù)農(nóng)民利益的要求，開(kāi)展發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛、維護(hù)合法權(quán)益等方面法律的宣傳教育，使廣大農(nóng)民不斷增強(qiáng)權(quán)利義務(wù)觀念和民主管理意識(shí)。其次，要擴(kuò)大普法宣傳面。對(duì)一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村，特別是“老、少、邊、窮”的偏遠(yuǎn)地區(qū)，以及農(nóng)民居住分散，交通不便，消息閉塞的地區(qū)，加大普法宣傳力度，增強(qiáng)群眾對(duì)涉農(nóng)法律法規(guī)的認(rèn)知度。第三，創(chuàng)新普法宣傳手段。避免對(duì)涉農(nóng)法律法規(guī)的宣傳，停留在發(fā)些小冊(cè)子，出出宣傳車(chē)，編寫(xiě)黑板報(bào)，懸掛或貼貼標(biāo)語(yǔ)等比較單一的機(jī)械的宣傳方式，要針對(duì)農(nóng)村群眾急需的問(wèn)題，采取貼近農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，適應(yīng)農(nóng)民需求，生動(dòng)活潑，深入淺出，通俗易懂，靈