【文章內容簡介】 濟體制改革及時進行修訂，如礦山安全監(jiān)察條例（1982 年7 月）、塵肺病防治條例（1987 年12 月）、礦山安全法（1992 年11 月）、煤炭法（1996 年8 月）、礦產(chǎn)資源法（1996 年8 月）、礦山安全法實施條例（1996 年10 月）、煤礦安全監(jiān)察條例（2000 年12 月）、國務院關于特大安全事故行政責任追究規(guī)定（2001 年4 月）、職業(yè)病防治法（2001 年10 月）、危險化學品安全管理條例（2002 年3 月）、安全生產(chǎn)法（2002 年6 月）等一大批法律法規(guī)，有的已施行近30 年，最短的也已施行近10 年，其中的許多規(guī)定已與當前的實際情況嚴重不符，需要盡快予以修訂。13 完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)配套規(guī)定，增強法律法規(guī)的可執(zhí)行性 我國地域廣闊，地區(qū)差異比較大，法律法規(guī)只能作出原則性的規(guī)定，這些法律法規(guī)需要國務院行業(yè)管理部門和地方政府根據(jù)實際情況，予以細化，出臺更具 體的規(guī)章、標準，才有可能進行高質量的行政執(zhí)法，才有可能達到立法目的，實現(xiàn)各行各業(yè)的生產(chǎn)安全。因此，國務院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門及有關地方人民政府，要盡快出臺完善各項法律法規(guī)的配套規(guī)定，保障各項安全生產(chǎn)法律法規(guī)能夠執(zhí)行到位。 根據(jù)新的形勢加快職業(yè)健康等方面立法進程從2002 年以來，我國已連續(xù)7 年實現(xiàn)事故總量和死亡人數(shù)雙下降，2008 年全國生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)首次下降到10 萬人以下，2009 年又下降到9 萬人以 石少華，法制進程勢不可擋，《勞動保護》雜志2005 年第9 期。16 下14，安全生產(chǎn)工作取得令人矚目的成就，安全生產(chǎn)工作的重心正逐步由保障人身安全向職業(yè)健康轉移，安全生產(chǎn)立法也應把握這些變化轉移立法重心，加快職業(yè)健康等方面的立法，同時要針對經(jīng)濟體制改革、所有制變化等實際，進行有針 對性的立法。 重視規(guī)范性文件質量 行政機關制定和發(fā)布規(guī)范性文件，是我國行政機關進行行政管理、履行其職責的主要、重要手段之一，是抽象行政行為的重要組成部分，行政機關的大量具體行政行為是直接根據(jù)行政規(guī)范性文件作出的，在公共管理中具有重要的地位和作用，因此，有關人民政府及其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門要重視規(guī)范性文件的質量。 進一步充實安全生產(chǎn)行政執(zhí)法力量，提高人員素質 進一步充實執(zhí)法力量在編制、人員、執(zhí)法車輛等方面，各級人民政府要給予其安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門充分支持，不斷將以安全工程、法律、化學、礦山、機械等相關專業(yè)的人才吸納進執(zhí)法隊伍，使安全生產(chǎn)行政執(zhí)法有足夠的專業(yè)人員、快速便捷的交通工具開展執(zhí)法工作，避免由于人員和物質方面的原因阻礙執(zhí)法工作的開展。 完善執(zhí)法人員培訓教育制度，提高執(zhí)法質量各級人民政府及其安全監(jiān)管部門和相關部門，要進一步加強安全生產(chǎn)執(zhí)法人 員培訓教育工作，建立培訓制度，制定完善的培訓計劃，以“敢執(zhí)法、能執(zhí)法、會執(zhí)法”為目標，通過安排執(zhí)法人員到企業(yè)實習、進行執(zhí)法經(jīng)驗交流研討等形式，采用“走出去學、請進來教”的方式，使廣大執(zhí)法人員能夠接受持續(xù)的培訓教育，及時解決在執(zhí)法實踐中遇到的各類問題，使其業(yè)務素質、執(zhí)法能力和執(zhí)法質量不 參見2002 年—2009 年全國生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計分析報告，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局統(tǒng)計司。17 斷提高。要加強執(zhí)法人員的思想政治教育，用科學發(fā)展觀武裝頭腦，堅定理想信念，通過弘揚先進、學習英模，以提高廣大執(zhí)法人員推動安全發(fā)展的自覺性，提高執(zhí)法為民的自覺性；加強作風建設，弘揚求真務實、真抓實干的好作風，不折不扣地貫徹執(zhí)行黨和國家有關安全生產(chǎn)的決策部署，把工作抓實抓細；加強黨風廉政和反腐倡廉教育，筑牢拒腐防變的思想道德防線，規(guī)范自身行為，維護法律的公平、公正，做到自警、自醒、自重、自律，杜絕吃拿卡要現(xiàn)象，自決抵制以權謀私、權錢交易、官商勾結等腐敗問題。15 通過嚴格的業(yè)務培訓和思想教育，提高執(zhí)法人員的政治素質、業(yè)務素質、執(zhí)法技巧和依法行政的能力，規(guī)范執(zhí)法行為，轉變安全執(zhí)法觀念，做到不越位、不缺位、不錯位，執(zhí)法活動做到準確、全面、適當、有效，使其其遵紀守法，依法執(zhí)法，秉公執(zhí)法，努力打造一支政治強、作風正、業(yè)務精、能力強，能夠較好地適應新形勢下日益繁重的安全監(jiān)管工作需要的執(zhí)法隊伍。 改善執(zhí)法設備，全面提高行政執(zhí)法手段各級人民政府及其有關部門，一方面要不斷加強對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法基礎設施、設備的投入，配備必需的車輛、電話、攝影、攝像、錄音、電腦等辦案工作，改變裝備缺乏、手段落后的被動狀況；另一方面，要增加執(zhí)法辦案、安全監(jiān)管等業(yè)務經(jīng)費，確保執(zhí)法工作有效正常運行。 要加強行政執(zhí)法制度建設各級安全監(jiān)管部門必須建立健全行政執(zhí)法管理制度、廉政制度、執(zhí)法監(jiān)督制度，加強內部控制和監(jiān)督，加強對執(zhí)法人員的管理。切實做到推行行政執(zhí)法責任制與普法有機結合，實現(xiàn)依法行政、公平執(zhí)法，建立行政執(zhí)法長效機制。通過制度規(guī)范行政執(zhí)法人員的行為，為依法行政工作順利開展提供制度保證。15 王東照，安監(jiān)人員需要樹立“六種意識”，20081119，:// 18 提高企業(yè)經(jīng)營管理人員和從業(yè)者的法治意識，優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境 加大普法力度，做到懂法守法、依法辦事政府和企業(yè)都要加大普法宣傳力度，尤其要大力宣傳《安全生產(chǎn)法》、《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》等與安全生產(chǎn)行政執(zhí)法密切相關的法律法規(guī)，一方面提高企業(yè)依法規(guī)范自身生產(chǎn)經(jīng)營行為的水平，另一方面對安全生產(chǎn)行政執(zhí)法進行有效監(jiān)督，促使各級安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門和執(zhí)法部門不斷提高執(zhí)法水平。 提高全民安全生產(chǎn)法制觀念，減輕執(zhí)法阻力目前之所以大部分地方的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法主體和執(zhí)法對象處在對立的位 置，除了不規(guī)范執(zhí)法行為的原因之外，主要還是企業(yè)安全生產(chǎn)意識不強，法制觀念淡薄，認為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是“搗亂、找麻煩”。如果不能取得執(zhí)法對象的認同和配合，及時執(zhí)法能消除企業(yè)一些具體的違法行為，也不可能從根本上解決問題、實現(xiàn)企業(yè)本質安全，還是要企業(yè)能認同執(zhí)法行為，只有企業(yè)扭轉觀念，主動提高企業(yè)安全管理水平，才能最終實現(xiàn)安全生產(chǎn)。 加強對行政執(zhí)法工作的領導領導的表率作用對加強行政執(zhí)法工作至關重要。榜樣的力量是無窮的，加強領導是進行依法行政，規(guī)范執(zhí)法的關鍵。各級領導干部要加強法律法規(guī)的學習，提高依法決策、依法行政、依法管理的能力和水平。從“執(zhí)政為民”的高度，充分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，切實加強對行政執(zhí)法工作的領導。建立健全行政執(zhí)法責任制，行政執(zhí)法考核考評制度，行政職權、責任公示制度，把行政執(zhí)法責任制和政務公開工作有機結合起來。建立科學合理的執(zhí)法行動機 制，為行政執(zhí)法有力、有序、有效開展提供堅強的組織保證，才能全面推進行政執(zhí)法工作，才能更有效的促進社會和諧、穩(wěn)定、快速發(fā)展和進步。19 執(zhí)法檢查與普法宣傳相結合，寓教于檢安全生產(chǎn)行政執(zhí)法，不僅要求執(zhí)法者學習掌握行政法律法規(guī)，更重要的是全社會都要了解和掌握最基本安全生產(chǎn)法律法規(guī)。這項工作是行政執(zhí)法的基礎，也是法律服務精神的根本體現(xiàn)。送法上門，服務群眾，讓更多的人學法、懂法、知法、守法，我們才能夠更好的執(zhí)法。在執(zhí)法工作中，要把宣傳和普及法律做為首要任務去抓。要有組織有計劃地開展法規(guī)宣傳，通過編印通俗讀本、聘請專兼職法律顧問、利用新聞輿論宣傳等行之有效方式，增強廣大城鄉(xiāng)居民的法制觀念和安全意識。要爭取人大、政協(xié)、社會各界以及新聞媒體的支持，為安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作創(chuàng)造的良好的執(zhí)法環(huán)境。監(jiān)察執(zhí)法人員到企業(yè)進行執(zhí)法檢查，將執(zhí)法與普法宣傳相結合，既能查處企 業(yè)違法行為，又能提高企業(yè)法律知識水平，既是檢查也是服務，可以收到更好的效果。要做好檢查和宣傳，需要做好前期準備工作。一是針對檢查的企業(yè)性質和特征，熟悉相關的法律法規(guī)；二是準備好檢查時的宣傳資料，可以把典型安全生產(chǎn)事故案例制成圖片、錄像片，到企業(yè)檢查時請企業(yè)業(yè)主、安全員和職工觀看，以慘痛的事故教訓，向其展示違規(guī)違章生產(chǎn)經(jīng)營的嚴重后果，使其得到生動、形象、深刻的教育。之后再講解安全生產(chǎn)法律法規(guī)及隱患的防范措施，加強互動，通過反復宣傳和交流，使業(yè)主深深地懂得安全生產(chǎn)是企業(yè)的最大效益，忽視安全生產(chǎn)是企業(yè)最大的失敗。16 正確理解職責，準確定位 正確區(qū)分政府的監(jiān)管主體責任和企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任 按照《安全生產(chǎn)法》確立的原則，政府及其安全監(jiān)管部門負有安全生產(chǎn)監(jiān)管主體責任，要行使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職權，依法對企業(yè)依法落實安全生產(chǎn)主體責任情況進行監(jiān)督檢查，并依法進行行政處理，其職責重心在于檢查企業(yè)落實其職責的情況；而企業(yè)則要按照《安全生產(chǎn)法》及其他安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求，建 王東照，淮安市安監(jiān)局強化執(zhí)法行動的幾點做法，20091012，:// 20 立健全安全管理制度，建設配備安全生產(chǎn)設施設備，排查整改安全隱患，保障生產(chǎn)經(jīng)營安全。各級安全監(jiān)管總局及其行政執(zhí)法人員正確認識兩個主體的職責，應當對企業(yè)開展隱患排查治理的工作情況進行檢查，而不是代替企業(yè)進行隱患排查治理，既不能越俎代庖，也不能擅離職守，要行使安全生產(chǎn)執(zhí)法權，更要正確行 使。 正確處理安全監(jiān)管機關上下級關系和部門之間的關系按照目前的工作體制，安全監(jiān)管實行“分級負責、屬地監(jiān)管”原則，下級安全監(jiān)管部門接受上級部門的業(yè)務指導，同時又保持相對獨立性。這就要求，在進行立法等抽象行政行為時，上下級之間要保持一致，有不一致之處要進行完全溝 通，要把分歧解決在內部；在進行行政執(zhí)法等具體行政行為時，要保持相互獨立，厘清執(zhí)法層級，保持相互之間的監(jiān)督。服從與獨立，相互之間要平衡好這種關系。17 安全監(jiān)管部門與負有安全監(jiān)管職責的部門之間，首先要正確理解綜合監(jiān)管的含義，負有安全監(jiān)管職責的部門在其主管的行業(yè)領域內，由其負責對該行業(yè)領域安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管，安全監(jiān)管部門并不代替行業(yè)管理部門進行具體監(jiān)管，而是對其監(jiān)管工作情況進行監(jiān)督；其次雙方都要在其職責范圍內進行充分行政，各盡其職、各負其責，共同把工作做好。要正確處理行政執(zhí)法與行業(yè)管理之間的關系。堅持行政執(zhí)法與行業(yè)管理相結合，加強相互配合與協(xié)作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高整體效能。要正確處理安全生產(chǎn)執(zhí)法與其它部門之間的關系。加強部門之間的協(xié)作，建立由規(guī)劃建設、國土資源、公安、工商、質監(jiān)、衛(wèi)生等部門參加的協(xié)調機制，聯(lián)合開展執(zhí)法行動，形 成齊抓共管的良好局面。 加強執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為 建立健全執(zhí)法管理制度，提高執(zhí)法的規(guī)范性健全的管理制度是規(guī)范執(zhí)法行為的保障，要著力建立五個方面的制度：一是 詹璞瑜，論安全生產(chǎn)領域的平衡關系，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局調查研究，2010 年第2 期。21 辦案制度，包括案件受理、調查取證、聽證等制度；二是執(zhí)法人員管理制度，包括工作守則、責任追究、保密、證件管理、學習培訓等制度；三是資料管理制度，包括執(zhí)法設施管理、文書檔案、資料管理等制度；四是監(jiān)督與廉政制度，包括內部監(jiān)督和廉潔自律等制度；五是投訴舉報受理和獎勵等制度。針對當前安全生產(chǎn)執(zhí)法工作中需要解決的一些典型問題，必須建立健全各項制度，做到制度規(guī)范化、工作程序化、管理標準化、信息網(wǎng)絡化，并認真抓好這些制度的落實，要以制度來規(guī)范和約束執(zhí)法行為，逐步提高執(zhí)法行為的規(guī)范性。18 加強執(zhí)法監(jiān)督 強化執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)督機制。首先是做好內部監(jiān)督，一是搞好縱向監(jiān)督，不但上對下有監(jiān)督權，同樣下對上的執(zhí)法活動也有提出建議的權利；二是搞好橫向監(jiān)督，同一業(yè)務部門，不同業(yè)務部門相互監(jiān)督。其次要做好外部監(jiān)督，大力推行政務公開制，加大監(jiān)督執(zhí)法的透明度，公開執(zhí)法程序。堅持內外結合的原則，對內加強制度建設，建立健全監(jiān)督機制；對外強化社會監(jiān)督，內外兼治，形成長 效保障機制。19 建立健全規(guī)范性的內部監(jiān)督制度。上一級安全監(jiān)管部門加強對下一級安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法監(jiān)督工作的指導，建立和完善定期執(zhí)法分析制度，全面掌握執(zhí)法動態(tài)，評估執(zhí)法效果，研究和改進行政執(zhí)法的方法和措施，調整執(zhí)法工作的重點，做出正確的執(zhí)法決策，減少執(zhí)法工作的盲目性和隨意性?？h級安全監(jiān)管部門要建立規(guī)范性文件備案制度和重大行政處罰備案審查制度，對、季度和月度執(zhí)法工作超前做出決策，有計劃、按步驟開展執(zhí)法工作；省級安全監(jiān)管部門要采取定期綜合性督查和不定期專題督查等方式對本系統(tǒng)行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，定期督查每年不少于一次，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正。各級安全監(jiān)管部門可以推行網(wǎng)上審批和監(jiān)督、網(wǎng)上執(zhí)法質量評估等做法，落實執(zhí)法制度，強化執(zhí)法監(jiān)督，提高執(zhí)法質量和效率，把執(zhí)法監(jiān)督落實到執(zhí)法過程的每個環(huán)節(jié)，把事后監(jiān)督變?yōu)榧磿r監(jiān)督，以縮小執(zhí)法者自由裁量空間，減少執(zhí)法的隨意性，減少外來干擾，使執(zhí)法工作更加公開透明，執(zhí)法監(jiān)督更加扎實有效。參見國家安全監(jiān)管總局國家煤礦安監(jiān)局關于進一步規(guī)范安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作的指導意見，安監(jiān)總政法 〔2007〕193 號。周開文，淺談行政執(zhí)法工作的規(guī)范化管理，《江蘇安全生產(chǎn)》雜志2009 年第8 期。22 實行政務公開，建立外部監(jiān)督機制。只有不斷加大政務公開的力度，保障人民群眾的知情權，才有可能最大限度地拓寬收集意見、建議的渠道，才能更有效 地結合實際情況，規(guī)范執(zhí)法行為。各級安全監(jiān)管部門要按照“公開為原則，不公開為例外”的原則，積極推行安全執(zhí)法的依據(jù)公開、過程公開、結果公開，在政府網(wǎng)站開設政務公開專欄，包括政務公開信息、機構職能、政策法規(guī)、公眾留言、舉報電話等分欄目，公開辦事流程、工作規(guī)則、服務承諾、舉報投訴等事項，對行政許可內容、形式、程序、時限全部通過網(wǎng)站向社會公布，使執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法流程透明、公開，以便于相對人對執(zhí)法行為的監(jiān)督，有利于防止濫用執(zhí)法權力情況的發(fā)生。20 全面推行行政執(zhí)法責任制按照國務院辦公廳《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》精神，依法界定執(zhí)法職責，科學設定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，將行政執(zhí)法責任具體落實到每一個部門、每一個崗位和每一個執(zhí)法人員，明確每一個機構和領導干部及執(zhí)法人員 的責任，建立公開、公平、公正的行政執(zhí)法考核制度、執(zhí)法過錯責任追究制度、重大案件備案制度等。同時充分發(fā)揮有關法制、紀檢組織的監(jiān)督作用，對執(zhí)法人員進行紀律約束；要建立淘汰機制和競爭機制，對那些以執(zhí)法謀私、吃拿卡要、損害安全生產(chǎn)